Từ nghiên cứu thực tiễn, chuyên gia luật đã chỉ ra ít nhất gần chục quy định trong Luật Đầu tư và Luật Đất đai “vênh nhau” khi điều chỉnh việc chấm dứt hoạt động Dự án đầu tư.
Liên quan đến vấn đề chấm dứt hoạt động của dự án đầu tư, tại khoản 1, Điều 48 Luật Đầu tư quy định: Nhà đầu tư bị Nhà nước thu hồi đất thực hiện dự án đầu tư hoặc không được tiếp tục sử dụng địa điểm đầu tư và không thực hiện thủ tục điều chỉnh địa điểm đầu tư trong thời hạn 06 tháng kể từ ngày có quyết định thu hồi đất hoặc không được tiếp tục sử dụng địa điểm đầu tư (điểm i); Sau 12 tháng mà nhà đầu tư không thực hiện hoặc không có khả năng thực hiện dự án theo tiến độ đăng ký với cơ quan đăng ký đầu tư và không thuộc trường hợp được giãn tiến độ thực hiện dự án đầu tư theo quy định tại Điều 46 của Luật này (điểm g).
Trong khi đó, tại điểm i, khoản 1 Điều 48 Luật Đất đai lại quy định: Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa phải đưa đất vào sử dụng; trường hợp không đưa đất vào sử dụng thì chủ đầu tư được gia hạn sử dụng 24 tháng và phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án trong thời gian này; hết thời hạn được gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất, trừ trường hợp do bất khả kháng.
Đọc kỹ và soi chiếu hai quy định điều chỉnh cùng một vấn đề nêu trên, chuyên gia cho rằng có những điểm thiếu thống nhất, mâu thuẫn, có độ “vênh” khi áp dụng và không biết áp dụng theo Luật nào mới đúng.
Thạc sỹ Huỳnh Minh Phương, Khoa Luật Thương mại – Trường Đại học Luật TP.HCM đặt vấn đề, trường hợp “đất được giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa”, không biết sẽ thuộc trường hợp chấm dứt dự án đầu tư được điều chỉnh theo quy định nào, của Luật nào?
Theo quan điểm của Thạc sỹ Phương, một mặt, có thể áp dụng điểm đ khoản 1 Điều 48 Luật Đầu tư 2014 và từ đó dẫn chiếu đến điểm i khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai 2013 để giải quyết theo hai hướng.
Một là, nhà đầu tư sẽ không bị chấm dứt hoạt động của dự án với điều kiện thuộc trường hợp được giãn tiến độ thực hiện dự án đầu tư, theo qui định tại Điều 46 Luật Đầu tư 2014 và có văn bản đề nghị được gia hạn sử dụng đất gửi Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất xem xét, quyết định gia hạn. Bởi lẽ, nếu dự án không thuộc trường hợp được giãn tiến độ thì cơ quan đăng ký đầu tư đã có cơ sở áp dụng điểm g khoản 1 Điều 48 Luật Đầu tư 2014 để chấm dứt hoạt động của dự án đầu tư, trong trường hợp này mà nhà đầu tư vẫn có văn bản đề nghị được gia hạn sử dụng đất là phi logic.
Tuy nhiên, nếu giải quyết theo hướng này lại có điểm không hợp lý khi giữa Luật Đầu tư 2014 và pháp luật đất đai có điểm mâu thuẫn, cụ thể: theo qui định của Luật Đầu tư, tổng thời gian giãn tiến độ đầu tư không quá 24 tháng, trong khi theo qui định pháp luật đất đai, thời gian tính gia hạn không sử dụng đất thêm 24 tháng lại được tính từ tháng thứ 25 kể từ thời điểm phải kết thúc việc đầu tư xây dựng.
Hai là, nhà đầu tư sẽ bị áp dụng các điều, khoản nêu trên để chấm dứt hoạt động của dự án đầu tư nếu họ không có văn bản đề nghị thể hiện nhu cầu được gia hạn sử dụng đất. Mặt khác, có thể áp dụng điểm g khoản 1 Điều 48 Luật Đầu tư 2014 để chấm dứt hoạt động của dự án đầu tư nếu nhà đầu tư không thuộc trường hợp được giãn tiến độ thực hiện dự án đầu tư theo qui định tại Điều 46 Luật Đầu tư. Trường hợp này, Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư (nếu có) bị thu hồi và chấm dứt hiệu lực kể từ ngày quyết định chấm dứt hoạt động của dự án đầu tư có hiệu lực.
Tuy nhiên, theo qui định pháp luật đất đai, đối với các dự án đầu tư được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, chủ đầu tư đương nhiên được tiếp tục sử dụng đất 24 tháng kể từ ngày dự án bị chấm dứt hoạt động, mà không cần phải có văn bản yêu cầu gia hạn sử dụng đất mặc dù theo Luật Đầu tư 2014, họ không thuộc trường hợp được giãn tiến độ thực hiện dự án đầu tư. Trong thời hạn này, chủ đầu tư được thực hiện chuyển quyền sử dụng đất, bán tài sản hợp pháp thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất theo qui định pháp luật đất đai. Đặt trường hợp này trong mối quan hệ với trường hợp chấm dứt hoạt động dự án đầu tư theo điểm đ khoản 1 Điều 48 Luật Đầu tư 2014, theo quan điểm của Thạc sỹ Phương là không hợp lý.
Qui định trên đã gây nhiều khó khăn cho cơ quan thực thi. Hơn nữa, nếu coi trường hợp “tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư” là trường hợp nhà đầu tư “không có khả năng thực hiện dự án theo tiến độ đăng ký với cơ quan đăng ký đầu tư” trong khi Luật Đầu tư 2014 cũng như văn bản hướng dẫn thi hành không qui định tiêu chí xác định cụ thể thì sẽ có phần tùy tiện, thiếu cơ sở pháp lý rõ ràng, Thạc sỹ Phương phân tích.
Đối với trường hợp qui định tại điểm e khoản 1 Điều 48 Luật Đầu tư 2014, theo hướng dẫn tại điểm c khoản 4 Điều 42 Nghị định 118/2015/NĐ-CP ngày 12 tháng 11 năm 2015, cơ quan quản lý nhà nước về đất đai thực hiện thu hồi đất, xử lý tài sản gắn liền với đất trong trường hợp dự án đầu tư thuộc diện thu hồi đất theo qui định của pháp luật về đất đai. Vậy theo qui định của pháp luật đất đai,việc thu hồi đất trong trường hợp này sẽ thuộc trường hợp thu hồi đất thứ mấy trong các trường hợp thu hồi đất đã được nêu ở phần trên.
Nếu trường hợp này không thuộc trường hợp thu hồi đất vì mục đích an ninh, quốc phòng, phát triển kinh tế vì lợi ích quốc gia, công cộng thì có thuộc trường hợp thu hồi đất theo điểm i khoản 1 Điều 64 không? vì rõ ràng không thể áp dụng các trường hợp thu hồi đất khác do vi phạm pháp luật về đất đai tại khoản 1 Điều 64, cũng như các trường hợp thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, do tự nguyện trả lại đất qui định tại Điều 65 đối với trường hợp này.
Hơn nữa, theo Nghị định 118/2015/NĐ-CP, việc chấm dứt hoạt động của dự án đầu tư sẽ được thực hiện khi hết thời hạn 12 tháng kể từ ngày dự án ngừng hoạt động mà không liên lạc được với nhà đầu tư hoặc đại diện hợp pháp của họ. Do đó, có cơ sở áp dụng điểm i khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai 2013 “đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục” để thu hồi đất.
Tuy nhiên, sẽ lại dẫn đến sự trùng lặp giữa điểm e và điểm g trong qui định tại khoản 1 Điều 48 Luật Đầu tư 2014, ngoài ra, nếu đất để thực hiện dự án đầu tư là do nhà đầu tư nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo qui định của pháp luật về đất đai thì sẽ không có cơ sở pháp lý để Nhà nước thu hồi đất đối với trường hợp này, mặc dù trên thực tế dự án đầu tư đã bị chấm dứt hoạt động và nhà đầu tư cũng không sử dụng đất đó nữa.
Ngược lại, nếu áp dụng qui định tại khoản 14 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP - trường hợp thu hồi đất thứ tư, làm căn cứ để thu hồi đất thì việc gia hạn tiến độ sử dụng đất để chủ đầu tư thực hiện việc xử lý quyền sử dụng đất, tài sản thuộc sở hữu của họ gắn liền với đất theo qui định đó lại hoàn toàn bất hợp lý đối với trường hợp này.
Từ những phân tích trên, Thạc sỹ Phương kiến nghị khi sửa đổi Luật Đầu tư 2014 cần theo hướng phân định rõ ràng giữa điểm đ, e và điểm g khoản 1 Điều 48 Luật Đầu tư. Muốn vậy, cần có sự thống nhất giữa các khoản này với qui định về thu hồi đất theo điểm i khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai 2013.
Ngoài ra, qui định tại khoản 4 Điều 48 Luật Đầu tư 2014 cũng tạo ra sự không rõ ràng, thống nhất với pháp luật đất đai về thu hồi đất. Như đã nêu ở trên, pháp luật đất đai qui định: khi dự án đầu tư bị Nhà nước thu hồi đất do chấm dứt hoạt động của dự án theo qui định của pháp luật đầu tư, có trường hợp nhà đầu tư được tự thanh lý cả quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất, có trường hợp chỉ được thanh lý tài sản và thời gian thanh lý là 24 tháng kể từ ngày dự án đầu tư bị chấm dứt hoạt động theo qui định của pháp luật về đầu tư.
Trong khi đó, khoản 4 Điều 48 Luật Đầu tư 2014 lại chỉ qui định việc tự thanh lý tài sản gắn liền với đất của nhà đầu tư và trong thời hạn 12 tháng kể từ ngày bị thu hồi đất. Vấn đề ở chỗ pháp luật đất đai cũng không có qui định sau bao nhiêu lâu, kể từ khi dự án đầu tư bị chấm dứt hoạt động thì Nhà nước thu hồi đất. Do đó, có thể cả nhà đầu tư và cơ quan ra quyết định thu hồi đất sẽ lúng túng, vướng mắc khi áp dụng điều khoản này trên thực tế.
Với những phân tích trên, Thạc sỹ Phương kiến nghị cơ quan lập pháp cần tiếp tục nghiên cứu sửa đổi các qui định trong các văn bản luật nêu trên để thuận tiện trong áp dụng.
Nguyễn Hòa
