I. Mở đầu
Các luật đất đai từ Luật Đất đai 1993 tới Luật Đất đai 2013 đều có một chương về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Chương này vừa mang tính chất luật hình thức quy định về trình tự, thủ tục đối với quá trình hình xây dựng, thẩm định, phê duyệt, công khai, thực hiện, điều chỉnh và giám sát thực hiện.
Luật Đất đai 1993 được coi là luật đất đai đầu tiên quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, vừa có ý nghĩa thử nghiệm và vừa có ý nghĩa hướng dẫn thực hiện trên thực tế. Chính vì vậy mà luật này không quy định chi tiết nội dung công việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Các nội dung chi tiết được rút ra từ quá trình triển khai thực hiện trên thực tế của việc lập quy hoạch sử dụng đất giai đoạn 1991 - 2000 và lập kế hoạch sử dụng đất giai đoạn 1996 - 2000. Trong giai đoạn này, Quốc hội không phê duyệt Quy hoạch sử dụng đất cả nước giai đoạn 1991 - 2000 mà chỉ phê duyệt Kế hoạch sử dụng đất giai đoạn 1996 - 2000. Sở dĩ có tình trạng này vì Luật Đất đai 1993 có hiệu lực thi hành từ 15/10/1993, đồng thời bản quy hoạch sử dụng đất này cũng chỉ mang ý nghĩa thử nghiệm.
Luật Đất đai 2003 đã hình thành Chương quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết hơn Trên tinh thần tiếp thu đầy đủ các kinh nghiệm về công tác quy hoạch, kế hoạch đã được thử nghiệm trong giai đoạn trước đó. Nội dung mới của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo Luật Đất đai 2003 là khắc phục một số nhược điểm của công tác quy hoạch nói chung ở Việt Nam như giải quyết các trường hợp quy hoạch treo, lấy ý kiến người dân về quy hoạch sử dụng đất, công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại trụ sở của Ủy ban nhân dân địa phương. Luật Đất đai 2003 đã đưa ra được ý nghĩa khá đúng đắn về sự khác nhau giữa quy hoạch và kế hoạch. Quy hoạch sử dụng đất là việc đưa ra kịch bản phát triển kinh tế - xã hội trên không gian mặt đất, con kế hoạch sử dụng đất là Việc xác lập tiến độ triển khai thực hiện theo thời gian. Sau 5 năm thực hiện, có thể điều chỉnh tiến độ thời gian kết hợp với điều chỉnh việc thu xếp không gian cho phù hợp với năng lực thực tế. Mặt khác, quy hoạch sử dụng đất trong Luật Đất đai 2003 vẫn chưa chuyển đổi được quan niệm quy hoạch theo mục đích sử dụng đất ở ta sang quan niệm quy hoạch theo phân vùng sử dụng đất như thông lệ tốt quốc tế đã rút ra.
Luật đất đai 2013 đã có Chương quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đầy đủ, chi tiết hơn nhiều so với Luật Đất đai 2003. Tính chi tiết ở đây được thể hiện ở chỗ quy định rõ về hình thức trình tự, thủ tục của quá trình quy hoạch, Đồng thời cũng quy định nhiều nội dung mới của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Những nội dung mới này gắn với 2 việc cụ thể: một là nhà nước sẽ thu hồi đất theo quy hoạch rồi đưa đất đã thu hồi ra bán đấu giá; hai là đối với các công trình hạ tầng, nhà nước sẽ thu hồi đất đai rộng hơn phạm vi đất đai để phát triển hạ tầng nhằm thu toàn bộ giá trị đất đai tăng thêm do hạ tầng đó mang lại. Mặt khác, kế hoạch sử dụng đất không làm rõ được nội dung cốt yếu là xác lập tiến độ bộ triển khai quy hoạch theo thời gian mà chỉ nhấn mạnh quá trình điều chỉnh lại quy hoạch sử dụng đất sau 5 năm thực hiện. Sự thực, các quy định về thu hồi đất theo quy hoạch hoàn toàn không thực hiện được do nhà nước không có kinh phí để thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để có đất sạch đưa ra đấu giá. Các dự án đầu tư phát triển vẫn phải tiếp cận đất đai thông qua phương thức đấu thầu dự án có sử dụng đất theo quy định của Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu. Vì vậy, cách thu hồi đất rộng hơn phạm vi hạ tầng để thu toàn bộ giá trị đất đai tăng thêm cũng không thực hiện được. Đây cũng là lý do làm cho ách tắc nguồn cung của các dự án phát triển bất động sản. Phân tích chi tiết quy định của pháp luật hiện hành về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đất sẽ được đề cập trong phần tiếp theo.
Kể từ khi Luật Quy hoạch 2017 được ban hành và có hiệu lực thi hành, vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bị thay đổi khá nhiều. Trước hết, Chương quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Luật Đất đai 2013 bị thay thế hoàn toàn bằng Chương quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với các nội dung mới quy định tại Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật có liên quan đến quy hoạch. Sự thay đổi như vậy có một số yếu tố tích cực, cụ thể là nội dung phân khu chức năng được đưa vào quy hoạch sử dụng đất. Điều này cho thấy nội dung quy hoạch theo mục đích sử dụng đất đã được chuyển một phần sang quy hoạch theo phân vùng sử dụng đất.
Tại đây, tôi muốn nói thêm về bản chất của quy hoạch sử dụng đất để tránh đi những quan niệm không đầy đủ. Quy hoạch sử dụng đất có thực chất là đưa mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội lên không gian mặt đất sao cho phù hợp nhất theo nghĩa đảm bảo hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội và hiệu quả môi trường. Theo nghĩa này, tại các nước công nghiệp phát triển không còn quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội mà họ chuyển sang khái niệm quy hoạch chiến lược và sau đó đưa quy hoạch chiến lược này lên không gian mặt đất. Không gian mặt đất ở đây được hiểu là cả tầng trên không, tầng sâu trong lòng đất, mặt nước và tầng dưới nước. Cách quan niệm như vậy hoàn toàn khác với cách quan niệm trong xây dựng pháp luật về quy hoạch ở Việt Nam.
II. Pháp luật hiện hành về quy hoạch sử dụng đất cho các dự án phát triển bất động sản du lịch, nghỉ dưỡng
Trước hết, phải thấy rằng ngay tại Luật Đất đai hiện hành năm 2013 vẫn theo đuổi phương thức quy hoạch sử dụng đất theo các mục đích sử dụng đất, không theo phân vùng sử dụng đất. Tại đây, có thể đưa ra luận cứ cụ thể: tại Điều 10 về phân loại đất, chỉ có loại đất sản xuất, kinh doanh, và sau đó tại Điểm g) Khoản 1 Điều 57 về chuyển mục đích sử dụng đất lại chia loại đất này thành đất sản xuất công nghiệp và đất kinh doanh dịch vụ để quản lý việc chuyển mục đích sử dụng đất. Như vậy, không có thuật ngữ “đất du lịch, nghỉ dưỡng” và cũng không có “khu chức năng du lịch, nghỉ dưỡng”, trong khi đó Luật này đề cập khá nhiều tới khu đô thị, đất để phát triển, chỉnh trang đô thị. Sự thật, quá trình đô thị hóa không chỉ là quá trình phát triển, chỉnh trang đô thị mà còn là phát triển các khu chức năng gắn với đô thị như các khu dịch vụ. Nếu quy hoạch sử dụng đất được đổi mới dựa trên phân vùng sử dụng đất, có thể đưa vào định nghĩa khái niệm khu chức năng du lịch, nghỉ dưỡng. Khi kinh tế du lịch phát triển, đòi hỏi bài các khu du lịch đa dạng hơn; và khi đời sống con người phát triển, đòi hỏi các khu nghỉ dưỡng (second home) phổ cập hơn. Đây chính là lý do để buộc phải quy hoạch theo phân vùng, trong đó có các khu chức năng du lịch, nghỉ dưỡng.
Thứ hai về nội dung quy hoạch các cấp, Luật Đất đai 2013 đều có quy định nội dung quy hoạch sử dụng đất bao gồm::
“a) Định hướng sử dụng đất 10 năm;
b) Xác định các chỉ tiêu sử dụng đất đối với nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp, nhóm đất chưa sử dụng; trong đó xác định diện tích một số loại đất gồm đất trồng lúa, đất chuyên trồng lúa nước, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối, đất quốc phòng, đất an ninh, đất khu công nghiệp, đất khu chế xuất, đất khu công nghệ cao, đất khu kinh tế, đất phát triển hạ tầng cấp quốc gia, đất có di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh, đất đô thị và đất bãi thải, xử lý chất thải;
c) Xác định diện tích các loại đất quy định tại điểm b (nói trên) của kỳ quy hoạch đến từng đơn vị hành chính cấp dưới;
d) Lập bản đồ quy hoạch sử dụng đất;
đ) Giải pháp thực hiện quy hoạch sử dụng đất”
và nội dung kế hoạch sử dụng đất bao gồm:
“Nội dung kế hoạch sử dụng đất cấp ….. bao gồm:
a) Phân tích, đánh giá kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia kỳ trước;
b) Xác định diện tích các loại đất quy định tại điểm b (nói trên) trong kỳ kế hoạch sử dụng đất 05 năm;
c) Kế hoạch sử dụng đất 05 năm cho từng đơn vị hành chính cấp dưới;
d) Giải pháp thực hiện kế hoạch sử dụng đất.”
Từ những quy định nói trên về nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, có thể đưa ra một số nhận xét như sau:
1. Cả quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất chỉ quan tâm đến việc xác định các chỉ tiêu sử dụng đất đối với từng loại đất và từng khu chức năng mà đã quy định định trong Luật Đất đai bao gồm khu kinh tế, khu công nghệ cao, khu chế xuất, khu công nghiệp, khu di tích lịch sử, danh lam thắng cảnh, khu đô thị và khu xử lý chất thải. Các khu chức năng như vậy hoàn toàn không toàn diện. Nếu quan tâm phát triển kinh tế du lịch thì phải có mặt các khu chức năng về thương mại dịch vụ, trong dó có các khu chức năng về du lịch, có thể gắn với các khu danh lam thắng cảnh, có thể gắn với mạng lưới đô thị và cũng có thể được xây dựng độc lập dựa trên hạ tầng du lịch.
2. Trong một nền kinh tế hiện đại, gần như không còn các khu chức năng đơn lẻ, đơn chức năng, mà chủ yếu là các khu chức năng đa dạng. Một khu rừng không chỉ được phát triển để đảm bảo kinh tế lâm nghiệp mà thông thường thu nhập từ môi trường rừng còn cao hơn thu nhập từ lâm nghiệp. Tương tự, một trang trại nông nghiệp ngoài mục đích sản xuất nông nghiệp còn có mục đích sử dụng vào phát triển du lịch dưới dạng “farmstay”. Cách quy định các khu chức năng theo kiểu đơn lẻ, đơn chức năng “thuần khiết” như trong Luật Đất đai 2013 không còn phù hợp với xu hướng phát triển hiện đại.
3. Nhìn kỹ vào nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quy định tại Luật đất đai 2013, có thể thấy quy hoạch sử dụng đất quan tâm tới các chỉ tiêu theo mục đích sử dụng đất là chủ yếu, có quan tâm tới ở mức độ không nhiều đối với một số khu chức năng đã được xác định trong Luật Đất đai. Sự thật, điều chúng ta cần hướng tới là quy hoạch với các tiêu chí sử dụng đất của hệ thống các khu chức năng đa dạng và khả năng liên kết kinh tế giữa các khu chức năng, từ đó dễ dàng suy ra các loại đất sẽ được sử dụng trong kỳ quy hoạch (đối với từng loại khu chức năng, có thể đẽ dàng tính toán được diện tích đất theo các mục đích sử dụng).
Như trên đã nói, Chương quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Luật Đất đai 2013 đã bị thay thế toàn bộ bằng Chương mới quy định tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật có liên quan đến quy hoạch. Sự sửa đổi này là để quy hoạch sử dụng đất phải phù hợp với các quy định của Luật Quy hoạch 2017. Thứ nhất, quy hoạch sử dụng đất quốc gia được quy định cụ thể như một quy hoạch độc lập có sự liên kết với các loại quy hoạch khác. Nội dung quy hoạch này đã được quy định tại Luật quy hoạch 2017, Một mặt là chuẩn bị quỹ đất theo mục đích sử dụng để đáp ứng cho nhu cầu sử dụng đất của các ngành và các địa phương; mặt khác cũng quy định về phân vùng sử dụng đất theo các vùng địa lý kinh tế.. Thứ hai, không còn quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh mà quy hoạch này được tích hợp vào quy hoạch tỉnh, được coi như phương án sử dụng đất của quy hoạch tỉnh. Kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh được sửa đổi sao cho phù hợp với quy hoạch tỉnh và vừa phù hợp với quy định trước đây. Thứ ba, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện gần như được giữ nguyên như quy định trước đây. Thứ tư, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh được coi như một quy hoạch ngành, trực tiếp do Bộ Quốc phòng, Bộ Công an xây dựng và triển khai.
Nhìn vào bản chất của các quy định trong Luật Quy hoạch 2017, có thể thấy mặc dù các quy định này vẫn chưa đạt được các tiêu chuẩn về quy hoạch tại các nước công nghiệp, nhưng đã đưa quy hoạch sử dụng đất lên một bước đáng kể đi về phía trước. Tại đây, cần nói tới 2 nội dung đổi mới chủ yếu. Thứ nhất, nội dung quy hoạch tỉnh đã dựa chủ yếu vào các tiêu chí sử dụng đất của các khu chức năng. Thứ hai, quy định rõ ràng rằng nơi nào đã có quy hoạch đô thị được phê duyệt thì không phải lập quy hoạch sử dụng đất. Mặc dù vậy, Chương quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sửa đổi được quy định tại Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật có liên quan đến quy hoạch vẫn sử dụng song song cả tiêu chí sử dụng đất theo các khu chức năng và tiêu chí sử dụng đất theo loại đất. Sự thực, quy định như vậy là không hợp lý. Việc phân loại đất theo các mục đích sử dụng chỉ nhằm một mục tiêu duy nhất để quản lý việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất và thống kê, kiểm kê đất đai, không liên quan gì đến quy hoạch sử dụng đất. Điều cần thiết trong quy hoạch sử dụng đất là phân vùng sử dụng đất (land use zoning). Mỗi khu chức năng là một vùng sử dụng đất. Một vùng sử dụng đất có rất nhiều loại đất và tùy từng loại vùng sử dụng đất có thể có tiêu chí để ước tính ra từng loại đất cụ thể. Ngay tại một vùng sử dụng đất nông nghiệp cũng không như trước đây chỉ có đất nông nghiệp, mà ngày nay còn có rất nhiều loại đất để phát triển hạ tầng cho nông nghiệp, cũng như được sử dụng vào các mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch. Vì vậy, cần loại bỏ tư duy về quy hoạch sử dụng đất dựa vào phân loại đất, chỉ nên giữ lại nguyên tắc quy hoạch sử dụng đất dựa vào phân vùng sử dụng đất.
Như vậy, theo quy định đã được sửa đổi, bổ sung đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, có thể lấy khu chức năng du lịch, nghỉ dưỡng là một tiêu chí để quy hoạch phát triển hạ tầng lưu trú du lịch. Trong quy hoạch, quy định chỉ nói tới các khu chức năng nói chung mà không hề cụ thể hóa các khu chức năng như Luật Đất đai 2013 đã quy định trước sửa đổi. Để cụ thể hóa các khu chức năng du lịch, nghỉ dưỡng, Cần có một thông tư liên tịch giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Kế hoạch và Đầu tư quy định riêng về khu chức năng du lịch, nghỉ dưỡng trong quy hoạch.
Từ một góc nhìn khác rộng hơn về hệ thống quy hoạch của nước ta hiện nay, Luật Quy hoạch 2017 đã quy định quy hoạch tổng thể phát triển chỉ bao gồm quy hoạch quốc gia và quy hoạch tỉnh. Quy hoạch chi tiết được xem xét tại quy hoạch đô thị và quy hoạch nông thôn. Quy hoạch đô thị đã được ban hành vào năm 2009 và từ đó đến nay chưa được sửa đổi, bổ sung lần nào. Quy hoạch nông thôn đã được quy định tại Luật Xây dựng, gắn với quy hoạch chi tiết các khu chức năng ngoài đô thị. Sự thực, Hệ thống quy hoạch như vậy còn đang thiếu đồng bộ và thiếu tính nhất quán. Quy hoạch tổng thể mang tính tích hợp phục vụ mục đích phát triển kinh tế - xã hội chưa đồng bộ với các quy hoạch chi tiết theo quy hoạch đô thị và quy hoạch nông thôn.
III. Một vài kết luận
Hiện nay, chúng ta đang trong giai đoạn chuẩn bị Luật Đất đai sửa đổi nhằm hướng phát triển đất nước theo các mục tiêu đã được Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng lần thứ 13 đặt ra (Việt Nam hướng tới một nước công nghiệp phát triển vào năm 2045). Đã nói tới phát triển tức là nói tới quy hoạch, trong đó có quy hoạch sử dụng đất. Theo quan niệm của quốc tế, quy hoạch sử dụng đất chính là việc đưa chiến lược phát triển lên không gian mặt đất, bao gồm cả tầng ngầm trong lòng đất, tầng trên không, mặt nước và trong lòng nước. Quy hoạch sử dụng đất phải gắn với việc phân vùng sử dụng đất theo nghĩa này hoặc nghĩa khác (tiêu chí phân vùng). Mặt khác, quy hoạch sử dụng đất phải gắn chặt chẽ với các loại quy hoạch khác. Từ đây, có thể đưa ra một số yêu cầu u trong sửa đổi luật đất đai như sau:
1. Quan niệm rộng hơn về đất đai, bao gồm cả phần không gian gắn liền theo chiều sâu, chiều cao và phần phần biển trong lãnh hải. Bài toán quy hoạch sử dụng đất được xem xét như việc đưa chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ đất nước, bảo vệ môi trường lên không gian mặt đất sao cho bảo đảm sử dụng đất hiệu quả nhất.
2. Chuyển hẳn phương pháp quy hoạch sử dụng đất từ tiêu chí theo mục đích sử dụng đất sang tiêu chí theo phân vùng sử dụng đất.
3. Xây dựng và ban hành Thông tư liên tịch giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư với Bộ Tài nguyên và Môi trường nhằm hướng dẫn Việc kết nối giữa Quy hoạch quốc gia ngành du lịch với quy hoạch sử dụng đất có liên quan đến các khu chức năng du lịch, nghỉ dưỡng.
4. Quốc hội cần đưa vào chương trình xây dựng luật pháp về xây dựng và thông qua Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn nhằm triển khai đồng bộ việc quy hoạch chi tiết với các quy hoạch tổng thể đã được quy định tại Luật Quy hoạch 2017.
