Xung quanh nhiệm vụ đặc biệt quan trọng này, Tạp chí Pháp lý có cuộc trao đổi với GS.TS Trần Ngọc Đường, Thường trực Tổ Biên tập xây dựng Đề án "Chiến lược xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đến năm 2030, định hướng đến năm 2045"
Phiên họp Ban soạn thảo xây dựng Dự thảo Quy định của Bộ Chính trị về kiểm soát quyền lực, phòng chống tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm trong công tác xây dựng pháp luật (ngày 30/03/2022)
Một số biểu hiện cụ thể của “lợi ích nhóm” trong xây dựng và tổ chức thi hành chính sách pháp luật
Phóng viên: Trong những năm qua, công tác xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật ở nước ta đạt được nhiều thành tựu quan trọng. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật vẫn còn những bất cập, hạn chế. Giáo sư có thể chỉ ra một số hạn chế nổi bật trong công tác xây dựng pháp luật hiện nay?
Giáo sư Trần Ngọc Đường: Có thể nói rằng trong những năm qua, hệ thống pháp luật của nhà nước ta ngày càng hoàn thiện. Trên hầu hết các lĩnh vực của đời sống, từ kinh tế, dân sự, lao động, đến tổ chức quyền lực nhà nước… pháp luật đều có các đạo luật cơ bản để điều chỉnh, không phải như trước đây chủ yếu điều chỉnh băng văn bản dưới luật.
Tuy nhiên, xét về chất lượng của các dự án luật được thông qua và có hiệu lực thi hành trên thực tế, cho thấy chất lượng chưa thực sự tốt. Cụ thể: thứ nhất, về thời gian “sống” của các đạo luật không được dài. Có những đạo luật chỉ trong hai, ba năm thậm chí cá biệt có luật vừa ban hành đã phải sửa đổi, bổ sung.
Thứ hai, theo tôi đó là việc phát huy trí tuệ của nhân dân, đặc biệt là của trí thức, của những chuyên gia, những nhà khoa học tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật còn rất hạn chế. Mặc dù, mấy năm gần đây việc này đã có những chuyển biến… nhưng chưa thực chất, nhiều nơi, nhiều lúc vẫn mang tính hình thức.
Nói tóm lại, hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện, tuy nhiên chất lượng chưa cao. Công tác xây dựng pháp luật chưa thu hút được đông đảo chuyên gia, nhà khoa học, những người quản lý, người am hiểu thực tiễn tham gia vào chương trình xây dựng pháp luật…
Phóng viên: Thực tế cho thấy có biểu hiện lồng ghép, cài cắm “lợi ích nhóm” trong một số chính sách, quy định pháp luật. Giáo sư có thể chia sẻ biểu hiện cụ thể của thực tế này?
Giáo sư Trần Ngọc Đường: Tiêu cực, lợi ích nhóm trong xây dựng và thực thi pháp luật ngày càng thấy rõ. Theo tôi, hiện nay lợi ích nhóm nằm chủ yếu ở trong việc thi hành luật. Tức là việc cài cắm lợi ích nhóm chủ yếu trong quá trình thực thi chính sách pháp luật.
Cụ thể, các đối tượng, nhóm lợi ích thường sẽ lợi dụng những kẽ hở hoặc những quy định chưa thật hợp lý để cài cắm lợi ích nhóm của mình trong đó. Tôi lấy ví dụ như là lợi dụng các quy định về điều chỉnh quy hoạch, các đối tượng vận động để cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh quy hoạch theo hướng có lợi cho nhóm lợi ích đó. Thực tế ở các địa phương đã xảy ra tình trạng này nhiều.
Trong giai đoạn hình thành chính sách pháp luật thì biểu hiện rõ nhất của nó là những sự vận động không chính đáng vào quá trình hoạch định chính sách, soạn thảo, tiếp thu, chỉnh lý và biểu quyết thông qua chính sách trong các dự án luật, nghị định, thông tư… chỉ có lợi cho một nhóm người hoặc một cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp.
GS.TS Trần Ngọc Đường, nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, hiện là thường trực Tổ Biên tập xây dựng Đề án "Chiến lược xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đến năm 2030, định hướng đến năm 2045"
Hai khâu dễ bị “nhóm lợi ích” tác động nhất trong quy trình xây dựng pháp luật.
Phóng viên: Một chính sách pháp luật ra đời sẽ trải qua rất nhiều khâu, nhiều bước theo quy trình. Theo Giáo sư, cài cắm lợi ích dễ xảy ra nhất ở khâu nào của quy trình xây dựng văn bản, chính sách pháp luật ?
Giáo sư Trần Ngọc Đường: Có thể thấy, để một chính sách pháp luật được ra đời và đi vào thực tiễn sẽ trải qua nhiều giai đoạn: từ khâu đưa ra sáng kiến lập pháp tức là khâu đề xuất xây dựng dự án luật, sau khi được Quốc hội chấp nhận và đưa vào chương trình xây dựng pháp luật, dự án luật sẽ được phân cho cơ quan soạn thoả…
Theo tôi thấy, giai đoạn dễ bị nhóm lợi ích chi phối và tác động nhiều nhất là ở khâu soạn thảo các dự án luật. Đây là khâu mà các nhóm lợi ích sẽ tìm cách tác động đến những người trực tiếp soạn thảo để hướng vào những lợi ích của mình, đưa những nội dung hay phương án có lợi cho mình vào văn bản dự thảo.
Khâu thứ hai là khâu thẩm tra, thẩm định các dự án luật – đây cũng là một khâu cần phải cảnh giác, bởi các nhóm lợi ích cũng có thể len lỏi, tìm cách tác động để cho ra đời những chính sách, những quy định pháp luật có lợi cho mình. Tôi lấy ví dụ như, khi soạn thảo dự thảo văn bản pháp luật đã có những quy định có lợi cho nhóm lợi ích nào đó hoặc là quy định đó có nhiều phương án thì họ (nhóm lợi ích – PV) tác động để ra đời một phương án phù hợp với lợi ích của họ. Theo tôi, đấy là hai khâu quan trọng trong quy trình xây dựng pháp luật mà dễ bị nhóm lợi ích tác động nhất.
Thiếu các quy định về đánh giá tác động của tham nhũng đối với các dự thảo, quyết định chính sách.
Phóng viên: Theo Giáo sư quy trình xây dựng pháp luật hiện nay có những khoảng trống pháp lý nào cần lưu ý?
Giáo sư Trần Ngọc Đường: Trong quy trình xây dựng pháp luật hiện nay, có thể nói khoảng trống lớn nhất đó là khoảng trống phát huy trí tuệ của nhân dân tham gia vào xây dựng pháp luật. Đặc biệt là công tác phản biện xã hội Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên tham gia xây dựng và giám sát hoạt động lập pháp trong xây dựng pháp luật. Trách nhiệm của những cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia phản biện chưa cao. Công tác phản biện vẫn chưa tìm được đầy đủ những nhà khoa học, những người quản lý, người am hiểu thực tiễn sâu sắc trong các lĩnh vực đó tham gia phản biện, dẫn đến nhiều nơi, nhiều lúc hạn chế về chất lượng phản biện.
Phản biện xã hội của Mặt trận ra đời từ Hiến pháp năm 2013 và sau đó là có Luật Mặt trận thể chế hóa phản biện xã hội. Phản biện xã hội, thực chất là một hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước nhưng mà kiểm soát trước, tức là kiểm soát để phòng ngừa. Để khi chính sách pháp luật ra đời, sẽ phù hợp với ý chí và nguyện vọng của nhân dân. Tuy nhiên, quy định chưa chặt chẽ, chưa cụ thể nên thực hiện trong thực tế nhiều nơi, nhiều lúc làm vẫn còn hình thức, chưa thực chất.
Bên cạnh đó, trách nhiệm của người soạn thảo dự án luật cũng như trách nhiệm của người phản biện cũng chưa cao lắm. Chẳng hạn, khi tổ chức các cuộc phản biện góp ý các dự thảo luật, thì cơ quan soạn thảo không cử được người trực tiếp soạn thảo dự án luật đến nghe, tiếp thu các ý kiến. Gần đây thì tôi thấy có tiến bộ, có một số dự án luật như Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Đất đai… Mặt trận Tổ quốc Việt Nam vừa tổ chức thì có Bộ trưởng, trưởng ban soạn thảo các dự án luật này đến dự.
Thứ hai là quy trình xây dựng pháp luật hiện nay, theo tôi vẫn là một quy trình trọng số lượng hơn trọng chất lượng. Bởi vì, trước đây trong giai đoạn mở cửa và hội nhập thúc đẩy phát triển nền kinh tế thị trường, tất cả các lĩnh vực đều thiếu luật, đòi hỏi phải làm nhanh việc hoàn thiện khung pháp lý phục vụ cho đổi mới và phát triển kinh tế thị trường. Nhưng giai đoạn hiện nay khi luật đã tương đối hoàn thiện, thì quy trình phải coi trọng chất lượng, làm thế nào hoàn thiện quy trình theo hướng nâng cao chất lượng chứ không phải là quy trình để làm nhanh cho xong một đạo luật. Hiện nay, nên chủ yếu hướng vào việc sửa sửa đổi, bổ sung dự luật đã có để phù hợp với thực tiễn và nâng cao chất lượng của nó.
Một điều quan trọng nữa là hiện nay, trong quy trình xây dựng văn bản pháp luật còn thiếu các quy định về quy trình đánh giá tác động của tham nhũng đối với các dự thảo quyết định chính sách. Cần phải đánh giá xem dự án luật này ra đời thì sẽ có những lỗ hổng nào có thể dẫn đến tiêu cực, tham nhũng. Trong dự án luật này đã dự kiến được trường hợp đó thì đã đặt ra quy định gì để “bịt” những lỗ hổng đấy chưa?...
Phóng viên: Như Giáo sư nói, trong quy trình xây dựng văn bản pháp luật còn thiếu các quy định về quy trình đánh giá tác động của tham nhũng đối với các dự thảo quyết định chính sách. Ông có thể nói rõ hơn về quy định này?
Giáo sư Trần Ngọc Đường: Tức là hiện nay khi xây dựng chính sách pháp luật, đã có quy định về đánh giá tác động nhưng chỉ đánh giá tác động kinh tế xã hội chung chung mà chưa có quy định về đánh giá tác động của tiêu cực, tham nhũng đối với dự án hay là quyết định chính sách. Lâu nay trong xây dựng pháp luật, chúng ta không có đánh giá tác động những quy định pháp luật có để xảy ra tham nhũng hay không; có hiện tượng lợi ích nhóm xay ra hay không?
Cụ thể muốn ban hành một đạo luật nào đó gắn với kinh tế, trong bản đánh giá tác động phải có đánh giá tác động về những quy định của dự án có thể nảy sinh tiêu cực, tham nhũng. Tức là trong báo cáo đánh giá tác động của dự thảo luật, cơ quan soạn thảo phải đánh giá dự thảo luật ra đời có tình trạng tham nhũng trong dự án luật này không? những quy định nào có khả năng dẫn đến tham nhũng, tiêu cực? và nếu có thì làm cách nào để để ngăn chặn? ...
Tôi ví dụ như trong dự luật đất đai có quy định: cấp nào quy hoạch thì cấp đó được quyền điều chỉnh quy hoạch. Thì trách nhiệm của cơ quan soạn thảo phải đánh giá xem liệu thực hiện quy định này có thể xảy ra tham nhũng hay không? hay phải đánh giá xem nếu có quy định này thì có thể có người tìm cách tác động để thay đổi quy hoạch hay không?
Bộ luật Hình sự và Luật Phòng chống tham nhũng cần thể chế hóa các hành vi thao túng người có quyền quyết định chính sách
Phóng viên: Kiểm soát quyền lực để phòng, chống “lợi ích nhóm”, “tham nhũng chính sách” trong hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật có vai trò và ý nghĩa rất quan trọng, là trọng tâm của khâu xây dựng, hoàn thiện thể chế - là một trong những khâu đột phá chiến lược trong mục tiêu phát triển đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Để thực hiện tốt mục tiêu này, theo Giáo sư, cần chú trọng các vấn đề và giải pháp nào?
Giáo sư Trần Ngọc Đường: Để làm điều đó, theo tôi cần chú trọng một số giải phải sau:
Thứ nhất, phải tiếp tục rà soát, bổ sung, hoàn thiện các quy định về quy trình xây dựng chính sách pháp luật. Trong đó phải xây dựng các quy định về quy trình đánh giá tác động của tham nhũng đối với các dự thảo quyết định chính sách. Tức là khi xây dựng chính sách, trong đánh giá tác động có một mục quy định về quy trình đánh giá tác động của tham nhũng đối với dự án hay là quyết định chính sách đó?
Thứ hai, phải có quy định về cơ chế khuyến khích tham vấn cộng đồng vào dự thảo các văn bản, quyết định chính sách; phải mở rộng thành phần ban soạn thảo, cần có sự tham gia của các cơ quan Đảng, Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị, các nhà khoa học...
Phải sớm có quy định rất chặt chẽ về quy trình, đối tượng, vận động ở đâu, vận động như thế nào… để kiểm soát, giám sát, đảm bảo các hoạt động này được công khai. Phải công bố một cách công khai các biên bản họp ở các giai đoạn cụ thể của quá trình hoạch định chính sách để cho dân chúng biết. Để người ta thấy rằng là các cuộc họp đó, các ý kiến khác nhau thế nào, đánh giá có lợi ích không?
Thứ ba, Bộ luật hình sự cũng như luật phòng, chống tham nhũng của nước ta chưa có các quy định để điều chỉnh mối quan hệ giữa các doanh nghiệp, doanh nhân trong và ngoài nước thao túng những người có chức có quyền ở các cấp chính quyền từ Trung ương cho đến chính quyền địa phương. Hay nói cách khác, là cá nhân, tổ chức, công ty hoặc tập đoàn kinh tế mạnh có quyền lực trong hoặc ngoài nước có thể sử dụng những thủ đoạn bất chính để tác động lên những người có chức vụ, quyền hạn trong bộ máy nhà nước nhằm thao túng quá trình ra quyết định chính sách của Nhà nước từ Trung ương cho đến địa phương. Tác động vào các quyết định quan trọng về kinh tế ở các cấp, các ngành nhằm thu lợi cho bản thân. Theo tôi hành vi này cần phải được thể chế hóa trong Bộ luật Hình sự, Luật phòng, chống tham nhũng.
Phóng viên: Xin trân trọng cảm ơn Giáo sư đã dành thời gian trả lời phỏng vấn!
