(Pháp lý) - Bên cạnh nhiều kết quả tích cực đóng góp cho sự phát triển kinh tế - xã hội, quá trình thực hiện cho thấy, Luật Đất đai 2013 cũng bộc lộ một số bất cập. Nguồn lực về đất đai vẫn chưa thực sự được khai thác và phát huy đầy đủ để trở thành nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Một vấn đề đáng lưu tâm là quá trình thực thi chính sách pháp luật đất đai đã bộc lộ“kẽ hở” trong một số quy định, tạo “môi trường” cho nhóm lợi ích trục lợi, tham nhũng.
Thiếu quy định, chế tài hướng đến sử dụng nguồn lực đất đai hiệu quả
Theo TS. Trần Quang Huy, Phó Hiệu trưởng Trường Đại học Luật Hà Nội: Luật Đất đai là một sắc luật điển hình nhất về yêu cầu sửa đổi thường xuyên. Nhiều điều thấy phải sửa nhưng rồi không dễ thống nhất khi bàn thảo nên để lại. Từng bước ngắn đổi mới đã tạo nên một khung cảnh pháp lý rất phức tạp. Luật Đất đai 2013 đã tạo ra nhiều thay đổi căn bản so với các sắc luật đất đai trước đây. Tuy nhiên, về bản chất, mục tiêu được đặt ra trong Luật Đất đai 2013 là tăng cường quản lý nhà nước về đất chứ không phải nâng cao hiệu suất và hiệu quả sử dụng đất. Cho nên Luật Đất đai 2013 khi áp dụng vào cuộc sống còn thiếu những quy định, chế tài cụ thể hướng đến sử dụng nguồn lực đất đai một cách hiệu quả.
Dẫn chứng một ví dụ thực tế, quá trình tích tụ, tập trung đất nông nghiệp truyền thống hiện nay đã và đang gây khó cho tái cơ cấu ngành nông nghiệp nói chung, cho phát triển nông nghiệp hàng hóa quy mô lớn, công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp nông thôn nói riêng. Theo đó, hạn điền (hạn mức nhận chuyển quyền) và thời hạn (hạn mức thời gian sử dụng đất) vẫn là rào cản chính trong xác lập một tư liệu sản xuất có khả năng tiếp nhận đầu tư lớn, dài hạn, có chiều sâu của nông dân vào phát triển kinh tế nông nghiệp sản xuất hàng hóa quy mô lớn.
Giao đất, cho thuê đất, đấu giá QSDĐ: còn nhiều tồn tại
Trong quản lý thực tế tại nhiều địa phương cho thấy, việc áp dụng thực hiện quy định về thu hồi đất, điều kiện để được giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 còn lúng túng. Còn nhiều trường hợp giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất không phù hợp với kế hoạch sử dụng đất hàng năm được duyệt; Việc chuyển sang thuê đất đối với các tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính vẫn chưa được các địa phương triển khai thực hiện.
Việc giao đất, cho thuê đất tại các khu, cụm công nghiệp ở nhiều địa phương vẫn chưa thực hiện theo quy định (Ủy ban nhân dân tỉnh không giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư xây dựng hạ tầng để cho thuê, cho thuê lại đất mà vẫn trực tiếp cho thuê đất đối với từng tổ chức sử dụng đất sản xuất, kinh doanh trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp); nhiều khu, cụm công nghiệp thực hiện giao đất sản xuất khi chưa xây dựng xong các công trình hạ tầng, tiềm ẩn nhiều nguy cơ về môi trường;
Thủ tục giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất còn một số khâu chưa thực hiện đúng quy định như: thực hiện thủ tục giao đất, cho thuê đất đối với cả các tổ chức đang sử dụng đất; không có biên bản bàn giao đất thực địa hoặc biên bản bàn giao đất thực địa lập trước khi ký quyết định cho thuê đất hoặc trước khi ký hợp đồng thuê đất; giao đất, cho thuê đất xong đã lâu nhưng chưa cấp giấy chứng nhận, chưa đăng ký vào sổ địa chính; trường hợp cho thuê đất đối với tổ chức mua bán tài sản gắn liền với đất thuê trả tiền hàng năm không có văn bản thẩm định về điều kiện mua bán tài sản theo quy định tại Điểm b Khoản 1 Điều 189 Luật Đất đai năm 2013; thể hiện loại đất giao, cho thuê chưa đúng quy định; thời hạn sử dụng đất tính hồi tố từ trước ngày ký quyết định giao đất; nhiều trường hợp cho phép chuyển mục đích sử dụng một phần thửa đất nông nghiệp nhưng trong quyết định và sơ đồ thửa đất không xác định cụ thể vị trí, ranh giới diện tích đất chuyển mục đích thành thửa đất riêng; có trường hợp khu đất cho thuê nằm trên địa bàn 2 xã đã lập thành 2 hồ sơ cho thuê đất đối với từng phần diện tích thuộc mỗi xã.
Đấu giá quyền sử dụng đất từ lâu được biết đến là cách thức hiệu quả trong việc huy động nguồn lực kinh tế cho phát triển tại địa phương. Tuy nhiên vi phạm pháp luật trong hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất còn phổ biến. Cụ thể, việc thực hiện đấu giá đất tại một số tỉnh còn một số công việc chưa thực hiện đúng quy định như: chưa lập phương án đấu giá để trình Ủy ban nhân dân cấp thẩm quyền phê duyệt; việc lập hồ sơ đấu giá đất vẫn do cơ quan tài chính thực hiện mà chưa chuyển giao sang cơ quan Tài nguyên và Môi trường thực hiện theo quy định; đấu giá đất khi chưa giải phóng mặt bằng. Thủ tục thực hiện còn một số trường hợp không đúng quy định tại Khoản 5 Điều 68 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP như hồ sơ đấu giá đất vẫn phải gửi Sở Tài chính thẩm định trước khi trình UBND cấp tỉnh phê duyệt; người trúng đấu giá vẫn phải ký hợp đồng mua bán tài sản đấu giá hoặc hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất với UBND cấp huyện hoặc tổ chức phát triển quỹ đất; ban hành quyết định công nhận kết quả đấu giá sau khi người trúng đấu giá thực hiện xong nghĩa vụ tài chính; vẫn phải có tờ khai nộp tiền sử dụng đất và vẫn phải lập phiếu chuyển thông tin địa chính cho cơ quan thuế để xác định và thông báo nộp tiền; thủ tục cấp Giấy chứng nhận thực hiện còn phức tạp như cấp lần đầu cho người đang sử dụng…
Thu hồi đất để thực hiện dự án lớn còn chậm
Trên thực tế, dù quy định pháp luật khá rõ ràng nhưng việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng tại một số địa phương vẫn còn chậm, nhất là các dự án thực hiện thu hồi đất, bồi thường trong giai đoạn thay đổi cơ chế chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; còn một số dự án lớn thực hiện kéo dài đã nhiều năm chưa hoàn thành, vừa ảnh hưởng đến tiến độ của dự án đầu tư, ảnh hưởng đến đời sống của người dân, vừa tác động không tốt đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội;
Nguyên nhân chủ yếu do một số quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, nhất là quy định xử lý giai đoạn chuyển tiếp của Luật Đất đai còn chưa đầy đủ; việc chuẩn bị phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư chưa được các cấp chính quyền quan tâm đúng mức, nhất là phương án giải quyết tạo việc làm mới, chuyển đổi nghề cho người có đất nông nghiệp bị thu hồi. Một số địa phương chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành; chưa làm tốt công tác tuyên truyền, vận động, giải thích cho nhân dân hiểu rõ quy định của pháp luật hoặc né tránh, thiếu cương quyết, không giải quyết dứt điểm, làm cho việc giải phóng mặt bằng bị kéo dài nhiều năm; Năng lực của một bộ phận đội ngũ cán bộ làm công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng còn hạn chế và thiếu chuyên nghiệp, đặc biệt là cán bộ ở các vùng cao.
Việc thực hiện thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư vẫn còn một số trường hợp chưa thực hiện đúng quy định: Một số dự án chưa có quy hoạch, kế hoạch xây dựng các khu đất tái định cư hoặc chưa hoàn thành xây dựng khu tái định cư đã quyết định thu hồi đất; Các quy định về thu hồi đất chưa được thực hiện thống nhất.
Chẳng hạn về thẩm quyền thu hồi đất, một số địa phương thực hiện quy định về ủy quyền thu hồi đất của cấp tỉnh cho cấp huyện thực hiện còn chưa thống nhất, việc xác định trách nhiệm của các cấp trong việc phê duyệt phương án bồi thường còn chưa chặt chẽ (có địa phương cấp huyện được ủy quyền quyết định thu hồi đất đồng thời phê duyệt phương án bồi thường (tại Thừa Thiên Huế); có địa phương chỉ ủy quyền cho UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất, còn phương án bồi thường vẫn do cấp tỉnh thực hiện; có địa phương UBND tỉnh chỉ ủy quyền cho UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất đối với các dự án liên quan đến nhiều huyện.
Bất cập trong cơ chế tài chính đất đai, định giá đất
Theo tài liệu góp ý, sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai được công khai tại các hội thảo góp ý Luật Đất đai 2013 thì việc thực hiện cơ chế tài chính đất đai, xác định giá đất, phát triển quỹ đất và đấu giá quyền sử dụng đất còn có những hạn chế nhất định trong quy định của pháp luật và tổ chức thực hiện như việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết cụ thể một số nội dung về tài chính đất đai, giá đất, tạo quỹ đất, phát triển quỹ đất và đấu giá quyền sử dụng đất của Luật Đất đai còn thiếu hoặc chưa kịp thời. Trong quá trình xác định giá đất cụ thể còn gặp nhiều khó khăn, chưa đáp ứng kịp yêu cầu về thời gian thực hiện dẫn đến việc xác định giá đất cụ thể kéo dài, gây ảnh hưởng đến công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng.
Việc xác định giá đất cụ thể trong một số trường hợp còn chậm, chưa đáp ứng kịp thời về tiến độ tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; một số địa phương lúng túng trong việc áp dụng các quy định của pháp luật về xác định giá khởi điểm để đấu giá quyền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất.
Quy định của pháp luật về đất đai liên quan đến việc áp dụng các phương pháp định giá để xác định giá đất cụ thể trong một số trường hợp còn phức tạp, chưa phù hợp với điều kiện thực tiễn của các địa phương; Một số địa phương chưa thực sự quan tâm, tích cực trong việc tổ chức triển khai thực hiện các quy định của pháp luật về giá đất; sự phối hợp giữa các cơ quan có chức năng (Tài nguyên và Môi trường và Tài chính) tại một số địa phương chưa tốt. Khối lượng công việc định giá đất cụ thể theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 là rất lớn, tuy nhiên bộ máy và cơ sở vật chất để đảm bảo cho việc vận hành, thực hiện việc xác định giá đất theo quy định còn hạn chế, bất cập; chưa được các địa phương quan tâm đầu tư đúng mức; năng lực của cán bộ làm công tác định giá đất tại địa phương, của tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất vẫn còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu. Thông tin về giá đất thị trường làm đầu vào để áp dụng các phương pháp định giá đất có độ tin cậy chưa cao, chưa có dữ liệu về giá đất thị trường để thuận lợi cho việc thực hiện xác định giá đất.
Kẽ hở chính sách tạo “môi trường” cho tham nhũng
Hiện Luật Đất đai 2013 còn không ít kẽ hở, làm nảy sinh tham ô, tham nhũng. PGS.TS Trần Thị Cúc (Học viện Hành chính Quốc gia) cho rằng: Nhà nước ta chấp nhận phát triển kinh tế nhiều thành phần nhưng chỉ công nhận một chế độ sở hữu đất đai đó là sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu. Ở đây đã có một độ vênh khi xác định quyền sở hữu tài sản của cá nhân và tổ chức sử dụng đất. Chính độ vênh này đã tạo những kẽ hở có thể bị lợi dụng tham nhũng. Người dân cho rằng, đất đai của họ là do ông cha để lại, khai phá, chuyển nhượng. Cán bộ công chức nhà nước cho rằng mình có quyền lực trong quản lý, vì họ là đại diện cho chủ sở hữu. Hệ quả là, quyền lực của bên quản lý lớn có thể dẫn đến độc quyền, tham nhũng nếu quyền lực này không được kiểm soát chặt chẽ.
Quyền lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất cũng tiềm ẩn những nguy cơ tham nhũng. Nhà nước quản lý đất đai bằng nhiều công cụ, trong đó có công cụ quy hoạch. Nhà nước quyết định sử dụng mảnh đất đó thế nào, người sử dụng là ai, có quyền gì. Do vậy nếu việc lập quy hoạch mập mờ thì có thể gây thiệt hại cho người dân, cán bộ làm quy hoạch có cơ hội để tham nhũng.
Luật Đất đai 2013 quy định, nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người dân theo quy định của Luật Đất đai. Nhà nước trao quyền đó bằng quyết định giao đất, quyết định cho thuê đất, quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất…. Như vậy việc quyết định quyền sử dụng đất (là một quyền tài sản) bằng một quyết định hành chính, do một người là đại diện cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Quy định như vậy có thể tạo ra cơ chế xin - cho, dễ nảy sinh tham nhũng.
Liên quan đến vấn đề sử dụng đất để thực hiện các dự án, còn có những “khoảng trống pháp lý” dẫn đến ác tắc trong thực tế thực hiện. Cụ thể, một vấn đề nóng trong thời gian gần đây đó là hình thức đầu tư BT. Về nguyên tắc, sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt kết quả trúng thầu, nhà đầu tư thực hiện các thủ tục để được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất thực hiện dự án. Tuy nhiên, Luật Đất đai 2013 lại không quy định về trình tự, thủ tục trong các trường hợp này, dẫn đến nhiều tỉnh, thành phố bị vướng mắc, ách tắc trong triển khai các dự án BT.
Tình trạng vi phạm chính sách, pháp luật về đất đai diễn ra khá phổ biến. Tình trạng tham nhũng, trục lợi và thất thoát nguồn thu ngân sách liên quan đến đất đai vẫn diễn ra...Nhiều địa phương, đơn vị do lãnh đạo thiếu trách nhiệm, buông lỏng quản lý đã để xảy ra tình trạng lấn chiếm đất đai, sử dụng đất không đúng mục đích, tự ý chuyển mục đích sử dụng, không đăng ký biến động với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, không thực hiện nghiêm các nghĩa vụ tài chính theo quy định. Nhiều nơi dự án đã được nhà nước giao đất, cho thuê đất nhưng không đưa vào sử dụng, chậm đưa vào sử dụng, còn để lãng phí, hiệu quả sử dụng thấp. Việc giao đất, cho thuê đất, kể cả những vị trí có lợi thế, khả năng sinh lợi chủ yếu theo phương thức chỉ định, có trường hợp định giá đất để tính thu nghĩa vụ chưa phù hợp, gây thất thu cho ngân sách.
Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường Nguyễn Thị Phương Hoa cho rằng, nguyên nhân của tình trạng trên là do hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện, vẫn còn sự chồng chéo, không thống nhất trong quy định của các Luật liên quan (Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu...), có một số nội dung không còn phù hợp với thực tiễn và cũng có những nội dung phát sinh mới mà pháp luật chưa có quy định điều chỉnh nên khó khăn cho khâu tổ chức thi hành. Hơn nữa, việc tổ chức thi hành pháp luật còn hạn chế, mặc dù pháp luật đã có quy định nhưng không được tổ chức thực hiện hoặc thực hiện chưa đúng, chưa đầy đủ trong khi công tác thanh tra, kiểm tra, theo dõi thi hành pháp luật chưa thực sự có hiệu quả. Bộ máy tổ chức làm công tác quản lý nhà nước nhiều nơi chưa tương xứng với yêu cầu tổ chức triển khai thi hành pháp luật trên thực tế.
Vũ Anh Tâm
