(Pháp lý) - Trong thời gian qua, dư luận từng xôn xao về những vụ chuyển nhượng tài sản, cổ phần của Nhà nước cho tư nhân có sai phạm, phải thu hồi tài sản, cổ phần đã bán. Nguyên nhân của các vụ việc phải thu hồi những tài sản, cổ phần đã chuyển nhượng này chủ yếu là do sai phạm của các lãnh đạo, nhà quản lý khi đương nhiệm đã thực hiện không đúng quy trình, trái thẩm quyền, thậm chí có tham nhũng, tiêu cực.
Vấn đề đặt ra là cần một cơ sở pháp lý đầy đủ để giải quyết những vụ thu hồi tài sản, bảo đảm nguyên tắc pháp chế và nguyên tắc bình đẳng của thị trường.
Kết luận có sai phạm trong chuyển nhượng
Đơn cử vụ thu hồi khu đất có diện tích 4.888,3m2 tại địa chỉ số 8-12 đường Lê Duẩn, phường Bến Nghé, Quận 1, TP.HCM. Khu đất do Công ty cổ phần đầu tư Lavenue được thuê đất, giao đất theo Quyết định số 2186 ngày 5/5/2016.
Quyết định thu hồi được thực hiện căn cứ Kết luận thanh tra số 645 ngày 4/5/2018 của Thanh tra Chính phủ, được Phó thủ tướng Thường trực Chính phủ Trương Hoà Bình có ý kiến kết luận tại Thông báo số 249 ngày 18/7/2018 của Văn phòng Chính phủ. Theo Quyết định này, khu đất bị thu hồi gồm địa chỉ số 8 diện tích 3.456,7m2, thuộc thửa số 3 và địa chỉ số 12 diện tích 1.431,6m2 thửa số 4 do Công ty Cổ phần Đầu tư Lavenue được thuê đất, giao đất theo Quyết định 2186 ngày 5/5/2016 của UBND TP.HCM.
Trung tâm phát triển quỹ đất TP.HCM được giao tiếp nhận, quản lý chặt chẽ khu đất, chuẩn bị đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định. Sở Tài nguyên và Môi trường TP.HCM được giao thu hồi giấy chứng nhận, hoặc thông báo giấy chứng nhận (đã cấp cho Công ty Cổ phần Đầu tư Lavenue) không còn giá trị pháp lý đối với trường hợp người sử dụng đất không chấp hành việc nộp lại giấy chứng nhận.
Đây là khu đất vàng liên quan đến những sai phạm của ông Nguyễn Thành Tài, nguyên Phó Chủ tịch thường trực UBND TP. HCM khiến ông Tài bị truy tố.
Tương tự như vậy, các vụ việc khác như khu đất của Công ty TNHH MTV Đầu tư và Xây dựng Tân Thuận (TP.HCM) bán cho Công ty Quốc Cường Gia Lai; sân vận động Chi Lăng (Đà Nẵng) bán cho Tập đoàn Thiên Thanh; 75,1% cổ phần cảng Quy Nhơn (Bình Định) bán cho Công ty Hợp Thành … cũng thu hồi lại tài sản đã bán do có kết luận của cơ quan có thẩm quyền về sai phạm như thiếu căn cứ pháp lý, trái thẩm quyền, không đúng quy trình, thủ tục, hoặc do có tham nhũng, tiêu cực mà nhiều cán bộ lãnh đạo, là người tham gia quyết định dự án đã bị xử lý ở các mức độ khác nhau.
Các vụ việc này đặt ra một vấn đề lớn cần phải giải quyết thấu đáo là sau khi có kết luận sai phạm thì cơ sở pháp lý nào để thu hồi lại những tài sản đã bán đó, để bảo đảm tính pháp chế và những nguyên tắc cơ bản của thị trường, cũng như ngăn chặn việc thất thoát tài sản của Nhà nước.
Khi bên mua không có lỗi
Những vụ việc như vậy liên quan đến nhiều cá nhân, tổ chức có liên quan. Nhìn từ góc độ quyền lợi của bên mua, Luật sư Nguyễn Tiến Lập đặt vấn đề: Giả sử trong trường hợp của Công ty Tân Thuận nói trên, nếu phía Quốc Cường Gia Lai không tự nguyện hoàn trả thì Công ty Tân Thuận có quyền yêu cầu Tòa án tuyên hợp đồng vô hiệu để hủy bỏ giao dịch, qua đó thu hồi khu đất đã bán được không?
Về lý thuyết là có thể nhưng trên thực tế sẽ rất phức tạp. Chẳng hạn, Tòa án sẽ phải xác định hợp đồng hay giao dịch đó của hai bên có vi phạm “điều cấm của pháp luật” hay không, mà điều cấm này phải được ghi rõ trong luật chứ không đơn thuần chỉ là “vi phạm”. Có một khả năng khác mà pháp luật cho phép là xem xét xem hợp đồng, mặc dù đã ký nhưng đã hội đủ các điều kiện để có hiệu lực hay chưa. Chẳng hạn, nếu bên chuyển nhượng không có thẩm quyền bán tài sản theo luật định mà vẫn bán, thì hợp đồng đó sẽ không có hiệu lực và tài sản không thể được chuyển giao, hay nói một cách khác vẫn thuộc quyền sở hữu của bên bán. Rắc rối thực sự sẽ xảy ra khi căn cứ vào hợp đồng bán, việc chuyển giao quyền sở hữu, ít nhất về mặt hình thức và thủ tục, đã được cơ quan có thẩm quyền xác nhận qua thủ tục đăng ký, trước bạ. Bởi trong tình huống đó, sẽ cần có hai quy trình và thủ tục pháp lý khác nhau và độc lập để hủy bỏ cả bản hợp đồng đã thực hiện xong cũng như quyền sở hữu mới được xác lập.
Vụ việc sẽ được đẩy đi xa hơn nếu có vụ án hình sự được khởi tố. Khi đó, Tòa án sẽ quyết định tất cả mà không cần có yêu cầu nào của các bên liên quan. Tuy nhiên, về nguyên lý, liên quan đến khía cạnh dân sự, Tòa án vẫn chỉ có thể tuyên vô hiệu hay hủy bỏ hợp đồng mua bán để “thu hồi tài sản Nhà nước” nếu có căn cứ rằng giao dịch giữa các bên đã “vi phạm điều cấm” hoặc chưa có hiệu lực.
Vấn đề tiếp theo nữa cần được lưu ý là cho dù bên bán không có thẩm quyền hoặc giao dịch dân sự bị tuyên vô hiệu nhưng bên mua lại hoàn toàn không có lỗi. Trong tình huống đó, hậu quả pháp lý bắt buộc không chỉ là “khôi phục lại trạng thái ban đầu” mà còn bao gồm cả quyền đòi bồi thường thiệt hại của bên mua.
Luật sư Trương Thanh Đức cho rằng việc thu hồi tài sản nhà nước đã bán cho tư nhân sau khi đã có kết luận sai phạm phải căn cứ vào từng trường hợp cụ thể và chiếu theo luật định. Ví dụ vụ bán cổ phần Cảng Quy Nhơn như kết luận thanh tra, thì: "Chưa thấy bất cứ cái sai của chủ đầu tư mà chỉ nói làm nhanh quá, không đúng thẩm quyền. Câu chuyện bán bao nhiêu % phải đặt trong bối cảnh cổ phần hoá cảng lúc bấy giờ, có khi chỉ mong bán được, bán hết. Nếu kết luận có sai phạm, thất thoát tài sản nhà nước lại là một câu chuyện khác. Một giao dịch đúng luật, đã xong 3-4 năm rồi không thể nói thu hồi là thu hồi ngay, nếu bán cho nhà đầu tư nước ngoài thì sao?".
Do đó, trường hợp Nhà nước muốn thu hồi thì phải thu hồi bằng thoả thuận mua bán lại chứ không thể bằng mệnh lệnh hành chính như hiện nay được. Hai bên nhà nước và nhà đầu tư phải được đặt ngang nhau, nếu không thoả thuận được có thể đưa ra toà giải quyết trên cơ sở tuân thủ pháp luật.
Ngoài ra, Luật sư Trương Thanh Đức cũng cho rằng trường hợp bán đấu giá lô đất 652 tỷ đồng ở Đà Nẵng cho công ty Vipico quá máy móc, gây thiệt hại cho doanh nghiệp; vụ bán sân vận động Chi Lăng hầu như thiếu cơ sở pháp lý để thu hồi lại.
Quyền lợi của bên thứ ba ngay tình
Trong các dự án đầu tư có nội dung bán hay chuyển nhượng tài sản nhà nước là đất đai, bất động sản, việc phát hiện sai phạm thường đến khá muộn sau khi tài sản mua đã được tiếp tục chuyển giao cho các bên thứ ba khác hoặc bị cầm cố, thế chấp với ngân hàng. Vấn đề pháp lý khi đó sẽ là: Nếu giao dịch và hợp đồng chuyển nhượng ban đầu bị kết luận vô hiệu thì có thể thu hồi tài sản đã chuyển nhượng tiếp hay bị cầm cố, thế chấp cho Nhà nước không?
Điều 133, Bộ luật Dân sự 2015 đã tái khẳng định hai nguyên tắc cơ bản: Trường hợp giao dịch dân sự vô hiệu nhưng đối tượng của giao dịch là tài sản không phải đăng ký đã được chuyển giao cho bên thứ ba ngay tình thì giao dịch được xác lập, thực hiện với bên thứ ba vẫn có hiệu lực; Trường hợp giao dịch dân sự vô hiệu nhưng tài sản đã được đăng ký tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền, sau đó được chuyển giao bằng một giao dịch dân sự khác cho bên thứ ba ngay tình và bên này căn cứ vào việc đăng ký đó mà xác lập, thực hiện giao dịch thì giao dịch đó không bị vô hiệu.
Luật sư Nguyễn Tiến Lập cho rằng: Bên thứ ba đã nhận chuyển nhượng các tài sản của Nhà nước được coi là “ngay tình” khi không biết và được xác định không liên quan đến các sai phạm đã được phát hiện trong dự án có liên quan. Điều lưu ý duy nhất là trong nhiều dự án, các bên mua tài sản của Nhà nước thường sử dụng ngay chính các tài sản đó làm vật thế chấp để vay vốn đầu tư. Vì quy định nói trên của Bộ luật Dân sự chỉ nói cụ thể đến việc bảo vệ quyền của bên thứ ba ngay tình trong trường hợp tài sản đã được “chuyển giao” mà không phải cầm cố hay thế chấp, bên cho vay rất có thể vẫn phải gánh chịu rủi ro do về việc tài sản thế chấp bị thu hồi khi giao dịch mua bán được tuyên vô hiệu hay hủy bỏ.
Trong vụ Cảng Quy Nhơn, Công ty Khoáng sản Hợp Thành - nhà đầu tư đã chi hơn 537 tỷ đồng mua 75,01% cổ phần sẵn sàng trả lại nhưng việc thu hồi cũng là một bài toán phức tạp. Tính đến giữa 2017, Hợp Thành đã thế chấp hơn 30 triệu cổ phần cảng Quy Nhơn cho Techcombank để vay vốn. Kinh doanh thua lỗ, Vinalines đang vùng vẫy với hàng chục nghìn tỷ nợ nần, thu xếp được 537 tỷ trả lại cho Hợp Thành cũng không dễ dàng.
Luật sư Nguyễn Danh Huế cũng cho rằng cơ quan quản lý đang rất quyết tâm trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền, vì thế, việc tôn trọng pháp luật của những người thực thi công vụ và của các cấp chính quyền cần phải đặt lên hàng đầu vì chúng ta đều biết rằng "thượng bất chính thì hạ tắc loạn". Nếu chỉ vì cái lợi trước mắt mà phá vỡ nguyên tắc thượng tôn pháp luật thì cái mất về lâu dài sẽ rất lớn.
Không thể thực hiện bằng mệnh lệnh hành chính đơn phương
Việc mua bán các công sản được thực hiện bởi một bên là cơ quan nhà nước và bên kia là doanh nghiệp tư nhân và về bản chất đây là giao dịch dân sự. Vì thế, khi đặt ra vấn đề thu hồi lại tài sản đã bán thì cần căn cứ vào các quy định của pháp luật dân sự về giao dịch hợp đồng để giải quyết chứ không thể thực hiện bằng mệnh lệnh hành chính đơn phương. Phải làm như vậy thì mới không xâm phạm đến các nguyên tắc của kinh tế thị trường, tôn trọng pháp luật dân sự về hợp đồng và tôn trọng sở hữu. Nhà nước không thể hành xử độc đoán vì như thế sẽ hủy hoại đi nền tảng pháp lý của kinh tế thị trường.
Luật sư Ngô Ngọc Trai đánh giá: Trong Bộ luật Dân sự hiện nay có quy định về trường hợp giao dịch dân sự vô hiệu thì các bên sẽ phải hoàn trả cho nhau những gì đã nhận theo Điều 131. Như vậy, việc “hoàn trả cho nhau những gì đã nhận” chính là cơ sở pháp lý của việc thu hồi lại tài sản đã bán. Theo đó việc thu hồi lại tài sản do một cơ quan nhà nước đã bán là có thể và có cơ sở pháp lý để thực hiện.
Vấn đề còn lại là phải chỉ ra trong các giao dịch mua bán công sản đã thực hiện có bị vô hiệu hay không mà thôi. Cũng theo quy định của Bộ luật Dân sự thì giao dịch dân sự có thể bị vô hiệu trong nhiều trường hợp, ví dụ như: Giao dịch dân sự vô hiệu do vi phạm điều cấm của luật, trái đạo đức xã hội; Giao dịch dân sự vô hiệu do người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự xác lập, thực hiện; hay giao dịch dân sự vô hiệu do không tuân thủ quy định về hình thức.
Do việc mua bán công sản được thực hiện giữa một bên là cơ quan nhà nước và một bên là doanh nghiệp tư nhân, đều là những pháp nhân có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, không bị những hạn chế có thể xảy ra ở những thể nhân, cho nên việc xác định nguyên nhân khiến các hợp đồng mua bán công sản vô hiệu sẽ được khoanh lại chỉ vào một số lý do nhất định như vi phạm điều cấm của pháp luật.
Trong thực tế, những sai phạm trong quá trình thực hiện thủ tục mua bán các khối công sản cũng thường được các cơ quan thanh tra kiểm tra chỉ ra là đã vi phạm quy định nào đó của pháp luật. Để thu hồi lại tài sản đã bán, việc cần làm tiếp theo là xét xem giao dịch dân sự đã vi phạm vào điều cấm nào của pháp luật để bị xác định là vô hiệu.
Vi phạm điều cấm của pháp luật vì theo quy định giải thích của Bộ luật Dân sự cũng tại điều luật về giao dịch dân sự vô hiệu thì: “Điều cấm của luật là những quy định của luật không cho phép chủ thể thực hiện những hành vi nhất định”. Theo nội dung này thì nội hàm, phạm vi của những điều cấm của pháp luật là khá rộng, theo đó phạm vi không chỉ gồm các điều cấm rõ ràng mà còn bao gồm hàng loạt các quy định có tính chất nguyên tắc ấn định và hướng dẫn thực hiện các công việc mà nếu làm khác đi thì sẽ rơi vào trường hợp “quy định của luật không cho phép”.
Như thế, những hành vi như ra quyết định bán không đúng thẩm quyền, định giá quá thấp hay quá cao gây thất thoát công sản đều có thể bị coi là vi phạm điều cấm của pháp luật vì rõ ràng là quy định của luật không cho phép chủ thể được thực hiện những hành vi như vậy.
Trong vụ việc Công ty Tân Thuận bán khu đất Phước Kiểng cho doanh nghiệp tư nhân bị cho là Văn phòng Thành ủy TP.HCM quyết định không đúng thẩm quyền, vì theo một văn bản nội bộ của Đảng bộ thành phố thì quyền quyết định chuyển nhượng khối tài sản của Công ty Tân Thuận thuộc về Thành ủy TP.HCM chứ không thuộc về Văn phòng Thành ủy. Khi Văn phòng Thành ủy tự ý quyết định không đúng thẩm quyền thì Thành ủy TP.HCM là bên bị thiệt hại liên quan hoàn toàn có quyền đề nghị Tòa án tuyên giao dịch mua bán chuyển nhượng là vô hiệu phải hủy bỏ để khôi phục quyền lợi.
Điều này cũng có lý nhưng nếu coi quy định về thẩm quyền là một thỏa thuận nội bộ của đảng bộ thành phố giống như một bản điều lệ của công ty thì Văn phòng Thành ủy có nghĩa vụ phải tuân theo thỏa thuận này. Và khi cơ quan này tự ý quyết định không đúng thẩm quyền thì Thành ủy thành phố là bên bị thiệt hại liên quan hoàn toàn có quyền đề nghị tòa án tuyên giao dịch mua bán chuyển nhượng là vô hiệu phải hủy bỏ để khôi phục quyền lợi.
Tuy nhiên, theo Luật sư Ngô Ngọc Trai, xử lý những trường hợp như trên theo quy định của pháp luật thay vì các văn bản hành chính vừa có cơ sở pháp lý vừa tôn trọng nguyên tắc thị trường.Việc này có thể được thực hiện theo đúng các quy định pháp luật hiện tại và theo đó chủ trương chung về thu hồi lại tài sản đã bán có thể thực hiện được mà vẫn đảm bảo tôn trọng các nguyên tắc về sở hữu và pháp quyền.
Cho rằng việc thu hồi tài sản nhà nước đã bán là một câu chuyện lớn về kinh tế - đầu tư, theo Luật sư Trương Thanh Đức, nếu không có căn cứ pháp lý vững vàng sẽ ảnh hưởng đến môi trường đầu tư, đây mới là một câu chuyện lớn. "Luật chơi không thể thích thì chơi, không thích thì thôi. Trong các trường hợp này, cơ quan quản lý phải xử lý như một bên hợp đồng, vai trò Nhà nước đốc thúc bên làm sai, nếu cán bộ công chức làm sai thì phải đền, phải thỏa thuận, phải ra toà. Nguyên tắc cao nhất phải bảo vệ sự ổn định, phát triển, hoạt động, uy tín của Nhà nước, niềm tin của nhà đầu tư", Luật sư Đức lưu ý.
Thái Đăng
