(Pháp lý) - Điều chỉnh lĩnh vực đầu tư hiện nay có rất nhiều văn bản pháp luật đã được Quốc hội ban hành như Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Đất đai, Luật Doanh nghiệp, Luật Xây dựng, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Nhà ở… Theo đó, khi thực hiện hoạt động đầu tư, các doanh nghiệp, nhà đầu tư không chỉ tuân thủ các quy định của Luật Đầu tư, mà còn đảm bảo thực hiện các quy định về đầu tư trong nhiều luật khác. Tuy nhiên trong nội tại những Luật nêu trên, còn không ít các quy định mâu thuẫn gây cản trở cho doanh nghiệp và nhà đầu tư.
Có những quy định khi thực thi, không chỉ các doanh nghiệp, nhà đầu tư, mà ngay cả cơ quan quản lý nhà nước cũng đều tỏ ra lúng túng không biết phải tuân theo Luật nào? Làm phát sinh nhiều chi phí về thời gian, tiền bạc, nhiều dự án đầu tư không thể thực hiện…
Một số quy định làm hạn chế khả năng doanh nghiệp tiếp cận nguồn lực đất đai
Thứ nhất, quy định không thống nhất về thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư, khiến doanh nghiệp, nhà đầu tư không nhận biết được thủ tục mình sẽ phải thực hiện.
Theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 32 Luật Đầu tư thì UBND cấp tỉnh sẽ có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư đối với dự án có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất, không phân biệt loại đất được chuyển. Trong khi đó, điều kiện để chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định tại Điều 58 Luật Đất đai là phải có Nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng dưới 10 héc ta đất trồng lúa, dưới 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng; đối với dự án sử dụng đất tại đảo và xã, phường, thị trấn biên giới, ven biển thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khi được sự chấp thuận bằng văn bản của các Bộ, ngành có liên quan.
Như vậy, quy định tại Luật Đất đai, Luật Đầu tư là chưa thống nhất và chưa rõ ràng về thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Đối với những dự án đầu tư có đề xuất chuyển mục đích dưới 10 héc ta đất trồng lúa, dưới 20 héc ta đất rừng phòng hộ, rừng đặc dụng thì thẩm quyền thuộc UBND hay HĐND? UBND chấp thuận chủ trương đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư nhưng không có Nghị quyết của HĐND thì giải quyết thế nào? Đối với những dự án đầu tư có đề xuất chuyển mục đích dưới 10 héc ta đất trồng lúa, dưới 20 héc ta đất rừng phòng hộ, rừng đặc dụng tại đảo, xã, phường, thị trấn biên giới, ven biển thì sẽ phải xin chấp thuận của bao nhiêu cơ quan? (UBND, HĐND, Bộ, ngành có liên quan?) Và các thủ tục sẽ thực hiện như thế nào? Thủ tục nào trước, thủ tục nào sau?
Hơn nữa, sự thiếu rõ ràng, chồng chéo về mặt thẩm quyền cũng khiến khó xác định được trách nhiệm của cơ quan quản lý khi các dự án đầu tư ở các trường hợp trên có vấn đề.
Thứ hai, chồng lấn khi thực hiện thủ tục giao đất, cho thuê đất, theo quy định tại Điều 33 Luật Đầu tư, trong hồ sơ dự án đầu tư trình UBND cấp tỉnh, nhà đầu tư sẽ đề xuất nhu cầu sử dụng đất. Theo đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ thẩm định về vấn đề quy hoạch, giao đất trong quá trình xem xét chấp thuận chủ trương đầu tư.
Trình tự, thủ tục thẩm định nhu cầu sử dụng đất, thẩm định điều kiện giao đất, thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất quy định tại khoản 1 Điều 68 Nghị định 43/2015/NĐ-CP hướng dẫn Luật Đất đai, thì đối với dự án đầu tư đã được Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư hoặc Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư sẽ không thực hiện. Như vậy, dự án do UBND cấp tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư vẫn phải trải qua quy trình thẩm định điều kiện giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và nhà đầu tư vẫn có nguy cơ không được giao đất, kể cả trong trường hợp đã được UBND cấp tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư trước đó.
Điều này dẫn tới việc cơ quan nhà nước sẽ hai lần thẩm định về điều kiện giao đất tại hai thủ tục khác nhau đối với dự án do UBND cấp tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư. Vừa tạo ra sự lãng phí về nguồn lực từ phía cơ quan quản lý nhà nước, vừa tạo ra những rủi ro, khó khăn cho nhà đầu tư đứng trước nguy cơ không được giao đất mặc dù đã được chấp thuận chủ trương đầu tư.
Thứ ba, thời điểm và thời gian xác định nhu cầu sử dụng đất giữa hai luật cũng không thống nhất khiến cho Nhà nước bị lãng phí về nguồn nhân lực, thủ tục hành chính bị kéo dài và giảm cơ hội của các nhà đầu tư. Theo đó, thời gian và thời điểm thẩm định và trả hồ sơ đối với dự án đầu tư thuộc thẩm quyền quyết định đầu tư của UBND cấp tỉnh pháp luật đầu tư là 15 ngày kể từ khi nhận đủ hồ sơ, trong khi theo pháp luật đất đai là 30 ngày tại thời điểm thực hiện thủ tục giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Hơn nữa, cơ quan tiếp nhận hồ sơ thủ tục cũng khác nhau, Luật Đầu tư quy định là cơ quan đăng ký đầu tư, còn Luật Đất đai thì là cơ quan tài nguyên và môi trường.
Thứ tư là sự vênh nhau giữa hai luật về việc chấm dứt dự án đầu tư và thu hồi đất của dự án đầu tư. Theo quy định Luật Đất đai, sau khi đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư nhưng không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ chậm 24 tháng, nhà đầu tư sẽ được phép gia hạn sử dụng đất 24 tháng và nhà đầu tư phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án theo điểm i khoản 1 Điều 64.
Tuy nhiên, Luật Đầu tư quy định dự án sẽ bị chấm dứt nếu sau 12 tháng mà nhà đầu tư không thực hiện hoặc không có khả năng thực hiện và không thuộc trường hợp được giãn tiến độ thực hiện dự án đầu tư theo điểm g khoản 1 Điều 48.
Như vậy, giữa Luật Đất đai và Luật Đầu tư chưa thống nhất về căn cứ thu hồi đất của dự án đầu tư (đối với dự án không được triển khai sau 12 tháng thì theo Luật Đầu tư phải bị thu hồi còn theo Luật Đất đai lại được gia hạn). Điều này khiến nhiều dự án đã ban hành quyết định chấm dứt hoạt động do vi phạm thời hạn triển khai dự án theo Luật Đầu tư nhưng không thể thu hồi đất vì vướng quy định của Luật Đất đai cho phép nhà đầu tư gia hạn thời gian sử dụng đất thêm 24 tháng. Nhiều dự án không thể đưa ra quyết định chấm dứt dự án theo Luật Đầu tư vì “sợ” vi phạm quy định của Luật Đất đai…
Quy định xung đột với Luật Nhà ở gây khó khăn cho DN thực hiện dự án BĐS
Chấp nhận chủ trương đầu tư được coi là một trong những thủ tục đầu tiên mà doanh nghiệp phải thực hiện khi triển khai dự án đầu tư. Tuy nhiên, thủ tục này được quy định ở cả Luật Đầu tư và Luật Nhà ở nhưng lại có sự chồng chéo, thiếu thống nhất dẫn đến tình trạng cơ quan thực thi lúng túng không biết áp dụng theo luật nào và nhà đầu tư gặp khó khăn khi thực hiện các thủ tục đầu tư.
Theo quy định tại các Điều 30, 31, 32, 36 Luật Đầu tư, Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, UBND cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư đối với một số dự án đầu tư tùy thuộc vào lĩnh vực, địa điểm, quy mô vốn đầu tư, hình thức sử dụng đất của dự án.
Theo đó, những dự án thuộc diện phải chấp thuận chủ trương đầu tư thường là những dự án ảnh hưởng lớn đến môi trường hoặc tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường, dự án có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa nước, dự án có quy mô vốn lớn…
Như vậy, đối với những dự dán thuộc diện này, nếu không được chấp thuận chủ trương đầu tư thì nhà đầu tư không được tiến hành, ngược lại nếu được chấp thuận thì chia thành hai trường hợp:
Thứ nhất, nếu dự án đó là của nhà đầu tư trong nước thì nhà đầu tư không phải thực hiện thủ tục cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư. Trong thời hạn 5 ngày kể từ ngày nhận được văn bản quyết định chủ trương đầu tư, cơ quan đăng ký đầu tư sẽ cấp Giấy Chứng nhận đăng ký đầu tư. Nhà đầu tư có thể triển khai dự án khi nhận được văn bản quyết định chủ trương đầu tư;
Thứ hai, nếu dự án là của nhà đầu tư nước ngoài hoặc dự án có vốn đầu tư nước ngoài trong đó nhà đầu tư nước ngoài sở hữu 51% trở lên (theo quy đinh tại khoản 1 Điều 23 Luật Đầu tư) thì phải thực hiện thủ tục cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư theo quy định tại khoản 1 Điều 36. Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được đủ hồ sơ, cơ quan đăng ký đầu tư sẽ cấp Giấy Chứng nhận đăng ký đầu tư và khi đó nhà đầu tư mới được triển khai dự án.
Trong khi đó, với những dự án không thuộc diện phải chấp nhận chủ trương đầu tư, những dự án có vốn đầu tư nước ngoài trong đó nhà đầu tư nước ngoài sở hữu dưới 51% thì sẽ không phải thực hiện bất kỳ thủ tục nào liên quan đến chấp thuận chủ trương đầu tư trước khi triển khai dự án đầu tư.
Tuy nhiên, khoản 2 Điều 170 Luật Nhà ở quy định, đối với dự án xây dựng nhà ở thuộc diện quyết định chủ trương đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư thì thực hiện theo quy định của Luật Đầu tư. Đối với dự án không thuộc diện quyết định chủ trương đầu tư theo Luật Đầu tư thì phải thực hiện chấp thuận chủ trương đầu tư theo quy định của Chính phủ. Các trường hợp và thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư của các dự án đầu tư về nhà ở được quy định chi tiết tại Điều 9 Nghị định 99/2015/NĐ-CP. Theo quy định này thì bất kỳ dự án xây dựng nhà ở nào cũng phải thực hiện thủ tục liên quan đến đầu tư trước khi triển khai dự án.
Như vậy, giữa Luật Nhà ở và Luật Đầu tư đang chưa thống nhất về các thủ tục liên quan đến đầu tư của các dự án không thuộc diện phải chấp thuận chủ trương đầu tư. Sự thiếu thống nhất trong quy định trên khiến cả cơ quan Nhà nước và nhà đầu tư không xác định được phải áp dụng theo luật nào. Trên thực tế, đối với thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư dự án xây dựng nhà ở, một số địa phương chỉ yêu cầu nhà đầu tư thực hiện thủ tục quyết định chủ trương đầu tư một lần; nhiều địa phương khác lại yêu cầu nhà đầu tư phải thực hiện quy trình thủ tục hai lần theo quy định của Luật Đầu tư và Luật Nhà ở.
Có thể thấy, việc thiếu thống nhất trong quy định về thủ tục chấp thuận đầu tư đối với dự án đầu tư về nhà ở khiến cho cơ quan thực thi lúng túng trong thực hiện và nhà đầu tư gặp khó khăn khi thực hiện các thủ tục đầu tư.
Không chỉ thiếu thống nhất về thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư, mà ngay cả quy định về hồ sơ thủ tục thực hiện chấp thuận chủ trương đầu tư giữa hai luật cũng tồn tại vấn đề cản trở doanh nghiệp trong hoạt động đầu tư.
Quy định mâu thuẫn với Luật Bảo vệ môi trường về đánh giá tác động môi trường khi thực hiện dự án
Khoản 2 Điều 25 Luật Bảo vệ môi trường quy định, quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường là căn cứ để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án đối với dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; Dự án có sử dụng đất của khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, khu di tích lịch sử - văn hóa, khu di sản thế giới, khu dự trữ sinh quyển, khu danh lam thắng cảnh đã được xếp hạng; Dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường.
Theo đó, ngoài những dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, thì những dự án khác thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của UBND cấp tỉnh nhưng có sử dụng đất của khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, khu di tích lịch sử - văn hóa, khu di sản thế giới, khu dự trữ sinh quyển, khu danh lam thắng cảnh đã được xếp hạng hay dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường thì doanh nghiệp, nhà đầu tư buộc phải thực hiện thủ tục xin phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường trước khi thực hiện thủ tục xin quyết định chủ trương đầu tư.
Tuy nhiên, danh mục hồ sơ trình UBND cấp tỉnh làm thủ tục quyết định chủ trương đầu tư theo quy định tại Điều 33 Luật Đầu tư lại không yêu cầu phải có quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường.
Như vậy, hai luật này đang thiếu thống nhất trong quy định về thực hiện đánh giá tác động môi trường cũng như xin phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường của dự án đầu tư, khiến cho nhà đầu tư không biết phải thực hiện thủ tục nào trước. Trong khi đó cơ quan quản lý Nhà nước cũng lúng túng trong lựa chọn luật áp dụng…
Quy định chồng chéo với Luật Kinh doanh Bất động sản về thủ tục xin phép chuyển nhượng dự án
Điều 51 Luật Kinh doanh bất động sản quy định về thủ tục chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án bất động sản, theo đó nhà đầu tư phải xin Quyết định cho phép chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án bất động sản của UBND cấp tỉnh.
Tuy nhiên, theo Điều 45 Luật Đầu tư, nhà đầu tư có quyền chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ dự án cho nhà đầu tư khác khi đáp ứng đủ điều kiện. Khi thay đổi nhà đầu tư, nhà đầu tư phải điều chỉnh Giấy chứng nhận đầu tư theo thủ tục điều chỉnh quyết định chủ trương đầu tư của UBND cấp tỉnh.
Như vậy, để thực hiện chuyển nhượng dự án trên thực tế, nhà đầu tư thực hiện thủ tục điều chỉnh Giấy chứng nhận đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư trước tiên. UBND cấp tỉnh sẽ tham vấn ý kiến của các cơ quan tham mưu và cơ quan quản lý tại địa phương như Sở Xây dựng, Sở Tài nguyên Môi trường, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Cục Thuế trước khi quyết định chấp thuận điều chỉnh chủ trương đầu tư cho nhà đầu tư.
Sau đó nhà đầu tư tiếp tục thực hiện thủ tục xin quyết định, phê duyệt chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ dự án bất động sản của UBND tỉnh. Trong thủ tục này, UBND cấp tỉnh lại một lần nữa tham vấn ý kiến của các cơ quan tham mưu và cơ quan quản lý nhà nước như ở thủ tục ban đầu (Sở Xây dựng, Sở Tài nguyên Môi trường, Cục Thuế) trước khi quyết định ban hành quyết định phê chuyển việc chuyển nhượng dự án cho nhà đầu tư.
Sự chồng chéo này gây lãng phí, kéo dài thời gian và rủi ro cho nhà đầu tư trong quá trình thực hiện các thủ tục, lãng phí nguồn lực Nhà nước trong việc quản lý và thực hiện các thủ tục hành chính.
Thiết nghĩ, sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các quy định pháp luật sẽ đem đến nhiều hệ quả tiêu cực đối với doanh nghiệp. Khi hệ thống pháp luật không thống nhất, doanh nghiệp sẽ “đau đầu” trong việc thực hiện nghĩa vụ tuân thủ pháp luật theo hướng đáp ứng đúng quy định của luật này thì lại không đúng với quy định của luật khác, kết quả là doanh nghiệp phải đối mặt với rủi ro nguy cơ vi phạm pháp luật rất cao. Điều đó cũng kéo theo doanh nghiệp sẽ phải tiếp nhiều đoàn thanh tra, kiểm tra gây ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động của doanh nghiệp.
Bên cạnh đó, doanh nghiệp phải thực hiện nhiều thủ tục hành chính trùng lặp, thời gian xử lý thủ tục hành chính kéo dài… dẫn tới tạo gánh nặng lớn về mặt chi phí, tốn kém thời gian, thậm chí lỡ nhịp thời cơ đầu tư kinh doanh./.
Thư Chiến
