Những vướng mắc pháp lý khi thực hiện đầu tư dự án PPP tại Việt Nam và kiến nghị hoàn thiện pháp luật

Tóm tắt: Thông qua PPP, Nhà nước có thể huy động nguồn vốn lớn từ khu vực tư nhân để phát triển kết cấu hạ tầng, đặc biệt trong các lĩnh vực giao thông, năng lượng và hạ tầng số, qua đó giảm áp lực cho ngân sách công và nâng cao chất lượng dịch vụ công. Đồng thời, sự tham gia của khu vực tư nhân góp phần cải thiện hiệu quả quản lý, thúc đẩy đổi mới sáng tạo và chuyển giao công nghệ, tạo động lực cho tăng trưởng kinh tế bền vững. Tuy nhiên, những hạn chế của mô hình PPP tại Việt Nam hiện nay chủ yếu bắt nguồn từ việc khung pháp lý chưa hoàn thiện và thiếu tính đồng bộ. Các quy định pháp luật liên quan còn chồng chéo, chưa rõ ràng, đặc biệt trong cơ chế chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và nhà đầu tư, cũng như chưa đảm bảo tính ổn định lâu dài, khiến khu vực tư nhân còn e ngại khi tham gia.

Từ khoá: Quy định, hợp đồng, dự án PPP, kiến nghị, hoàn thiện pháp luật.

Abstract: Public–Private Partnership (PPP) projects play an important role in Vietnam in the context of accelerating industrialization, modernization, and digital transformation. Through PPP, the government can mobilize substantial capital from the private sector to develop infrastructure, particularly in transportation, energy, and digital infrastructure, thereby reducing pressure on the state budget and improving the quality of public services. At the same time, private sector participation contributes to enhancing management efficiency, promoting innovation, and facilitating technology transfer, creating momentum for sustainable economic growth.

However, the limitations of the PPP model in Vietnam today mainly stem from an incomplete and inconsistent legal framework. Relevant regulations remain overlapping and unclear, particularly regarding risk-sharing mechanisms between the State and investors, and they fail to ensure long-term stability, making private investors hesitant to participate.

Keywords: Regulations, contracts, PPP projects, recommendations, and improvement of the legal framework.

Tạo cơ sở pháp lý và điều kiện thuận lợi cho việc triển khai thực hiện dự án PPP và dự án đầu tư có sử dụng đất (ảnh minh họa)

1. Đặt vấn đề

Trong bối cảnh thế giới xuất hiện nhiều biến động, Đảng và Nhà nước Việt Nam đã nhất quán nhiều chủ trương chiến lược mang ý nghĩa lịch sử, trong đó, hướng tới việc xây dựng nền kinh tế tự chủ, tự lực, tự cường, xác lập mô hình tăng trưởng mới với khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số làm động lực chính. Khi đó, Việt Nam cần có một hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật tiên tiến, là nền móng cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Chủ trương xây dựng hạ tầng là những dự án công đòi hỏi nguồn lực rất lớn từ phía Nhà nước, tuy nhiên ngân sách quốc gia chỉ có giới hạn và do đó rất cần thu hút nguồn tài chính dồi dào từ phía khu vực tư nhân. Một mô hình đầu tư phổ biến và được đánh giá là hiệu quả nhất trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng đó chính là mô hình đầu tư theo hình thức đối tác công tư – PPP. Mô hình này đã từng được các nước trên thế giới áp dụng rất thành công như Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, Hàn Quốc, ...

Tại Việt Nam, khung pháp lý về PPP từng bước được hoàn thiện, nổi bật là Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 cùng các nghị định và văn bản hướng dẫn thi hành. Khung pháp lý này đóng vai trò tạo nền tảng cho việc triển khai các dự án PPP một cách minh bạch, ổn định và hiệu quả, đồng thời bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng dịch vụ. Bên cạnh đó, quy định về các lĩnh vực ưu tiên đầu tư, cơ chế ưu đãi, bảo đảm đầu tư, cũng như các nguyên tắc về chia sẻ rủi ro và trách nhiệm giữa các bên cũng được luật hoá và cho phép các bên được thể hiện rõ hơn thông qua thoả thuận trong hợp đồng dự án PPP. Tuy nhiên, trên thực tế, khung pháp lý điều chỉnh mô hình đầu tư dự án PPP vẫn bộc lộ rất nhiều điểm bất cập và chưa phù hợp với tình hình đầu tư hiện nay. Nhiều dự án thi công dang dở và đang đình trệ vì vướng mắc pháp lý trong thủ tục huy động vốn, thủ tục hành chính rườm rà, quy định chưa rõ ràng.

Chính vì vậy, trên cơ sở nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực trạng áp dụng pháp luật về đầu tư dự án PPP tại Việt Nam hiện nay, bài viết phân tích, đánh giá những hạn chế khi thực hiện đầu tư dự án PPP tại Việt Nam và kiến nghị hoàn thiện pháp luật nhằm thu hút hơn nữa nguồn lực đầu tư, tháo gỡ nhanh vướng mắc trong quá trình thực hiện đầu tư dự án PPP.

2. Khái quát về mô hình đầu tư theo phương thức đối tác công tư

2.1. Khái niệm về đầu tư dự án PPP

Mô hình đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) (gọi ngắn gọn là đầu tư dự án PPP) là mô hình đã xuất hiện tại nhiều quốc gia trên thế giới. Mô hình này xuất phát từ việc đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng và/hoặc cung cấp dịch vụ công nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu của đời sống xã hội, như xây dựng và vận hành hệ thống đường bộ, cung cấp điện, nước, chiếu sáng... Những dự án này đòi hỏi đầu tư lớn nhưng khó sinh lời nên thường do Nhà nước đứng ra thực hiện.

Hoạt động đầu tư này không phải là việc nhà nước thoát vốn (divesture) hay từ bỏ quyền sở hữu, quản lý và chuyển giao các quyền này cho nhà đầu tư tư nhân, mà vẫn giữa quyền quản lý, kiểm soát thông qua luật lệ, quy định chuyên ngành và ràng buộc thành các chuẩn mực, yêu cầu về chất lượng và dịch vụ đối với nhà cung cấp tư nhân tại các điều khoản trong hợp đồng dự án PPP. Hơn nữa, mô hình PPP tạo ra cơ chế năng động trong việc phân công hợp lý giữa các bên trong hợp đồng dự án PPP (khu vực công và khu vực tư): bên nào có khả năng làm tốt hơn một công việc cụ thể sẽ được phân giao thực hiện phần việc đó, đồng thời được hưởng các quyền lợi từ phần việc đó. Nói cách khác, đó là sự tính toán kỹ lưỡng các yếu tố tác động đến suốt vòng đời của dự án, sự phân bổ rủi ro giữa các bên một cách tối ưu nhằm đạt được hiệu quả cao nhất.[1]

Khái niệm đầu tư dự án PPP về bản chất thuộc lĩnh vực đầu tư liên quan đến cơ sở hạ tầng, dịch vụ công và đặc trưng là mối quan hệ giữa các chủ thể, quan hệ “đối tác công tư”.

Theo Sổ tay hướng dẫn về PPP do Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) phát hành năm 2008, quan hệ đối tác công tư “miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác. PPP thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực nhà nước và đầu tư công”.[2]

Theo hướng dẫn của Ngân hàng Thế giới (World Bank), PPP là một hợp đồng dài hạn giữa cơ quan nhà nước và khu vực tư nhân nhằm cung cấp tài sản hoặc dịch vụ công, trong đó khu vực tư nhân chịu trách nhiệm đáng kể về quản lý và rủi ro, và thù lao của họ gắn với kết quả thực hiện.[3]

Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), PPP là một hình thức hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân nhằm cung cấp dịch vụ công, dựa trên việc phân chia rủi ro phù hợp, tận dụng chuyên môn và hiệu quả của khu vực tư nhân.[4]

Tại Hàn Quốc, hợp đồng dự án PPP có tên gọi là “hợp đồng nhượng quyền” (“concession agreement”). Theo đó, “hợp đồng nhượng quyền là một hợp đồng được ký kết giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và bên được nhượng quyền tiềm năng để thực hiện dự án đầu tư theo mô hình đối tác công tư liên quan đến các điều kiện, … để thực hiện dự án như được nêu tại Đạo luật này”.[5]

Tại Việt Nam, Điều 3 Khoản 10 Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 quy định: “Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Public Private Partnership - sau đây gọi là đầu tư theo phương thức PPP) là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP.”

Có thể nhận thấy rằng, về mặt bản chất, PPP là một hình thức hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, cộng hưởng những lợi thế của cả hai bên trong việc triển khai những dự án công thông qua hợp đồng dự án PPP. Quan hệ đối tác công tư là quan hệ hợp đồng nhượng quyền, Nhà nước không từ bỏ hoàn toàn quyền quản lý mà chỉ trao một phần quyền cho nhà đầu tư để thực hiện các dự án, Nhà nước vẫn quản lý và kiểm soát thông qua pháp luật và bản thân các thoả thuận trong hợp đồng.

Tóm lại, đầu tư dự án PPP là thỏa thuận hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ công, theo đó một phần hoặc toàn bộ dịch vụ công sẽ được chuyển giao cho khu vực tư nhân thực hiện với sự hỗ trợ, quản lý và kiểm soát của Nhà nước.

2.2. Phân loại hình thức đầu tư dự án PPP

Các hình thức đầu tư dự án PPP được thể hiện thông qua các loại hợp đồng dự án PPP giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư. Các quốc gia quy định khá đa dạng các loại hợp đồng PPP tùy thuộc vào nhu cầu phát triển kết cấu hạ tầng, mục tiêu chính sách và điều kiện kinh tế – xã hội cụ thể.

Tại Hàn Quốc, pháp luật về PPP quy định nhiều loại hợp đồng như BTO (Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh), BTL (Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ), BOT (Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao), BOO (Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh), BLT (Xây dựng – Thuê dịch vụ – Chuyển giao), ROT (Khôi phục – Kinh doanh – Chuyển giao) và ROO (Khôi phục – Sở hữu – Kinh doanh). Trong khi đó, pháp luật Ấn Độ quy định các mô hình phổ biến như BOT, BOLT (Xây dựng – Kinh doanh – Thuê dịch vụ – Chuyển giao), DBFOT (Thiết kế – Xây dựng – Cung cấp tài chính – Kinh doanh – Chuyển giao), BOOT (Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh – Chuyển giao) và BOO. Tại Philippines, các loại hợp đồng PPP được áp dụng khá đa dạng gồm BOT, BT, BOO, BLT, BTO, CAO, DOT và ROT.

Tại Việt Nam, Điều 45 Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 quy định 07 loại hợp đồng dự án PPP gồm: BOT, BTO, BOO, O&M, BTL, BLT và hợp đồng hỗn hợp. Trong đó:

Hợp đồng BOT cho phép nhà đầu tư xây dựng, kinh doanh công trình trong thời hạn nhất định trước khi chuyển giao cho Nhà nước;

Hợp đồng BTO yêu cầu nhà đầu tư chuyển giao công trình cho Nhà nước sau khi hoàn thành xây dựng và được quyền kinh doanh công trình trong thời hạn nhất định;

Hợp đồng BOO cho phép nhà đầu tư xây dựng, sở hữu và kinh doanh công trình trong thời hạn hợp đồng;

Hợp đồng O&M áp dụng đối với hoạt động kinh doanh, quản lý công trình hạ tầng sẵn có;

Hợp đồng BTL và BLT được áp dụng đối với các dự án cung cấp dịch vụ công mà Nhà nước thực hiện thanh toán cho nhà đầu tư trên cơ sở chất lượng dịch vụ cung cấp;

Hợp đồng hỗn hợp là sự kết hợp giữa các loại hợp đồng PPP khác nhau.

Nhìn chung, cách phân loại hợp đồng PPP theo pháp luật Việt Nam hiện hành tương đối phù hợp với nhu cầu thu hút đầu tư tư nhân vào các lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông, năng lượng, hạ tầng đô thị, xử lý chất thải và cung cấp dịch vụ công. Đồng thời, quy định này cũng cho thấy sự tiệm cận với thông lệ quốc tế trong xây dựng khung pháp lý về đầu tư theo phương thức PPP..

3. Thực trạng pháp luật Việt Nam về đầu tư theo phương thức đối tác công tư

3.1. Khung pháp lý điều chỉnh

Tại Việt Nam, mô hình đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) được triển khai từ khá sớm, bắt đầu với Nghị định số 77-CP ngày 18/6/1997 của Chính phủ về quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao (BOT) áp dụng cho đầu tư trong nước. Tuy nhiên, trước khi Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 (Luật PPP 2020) được ban hành, các quy định điều chỉnh hoạt động PPP chủ yếu tồn tại ở cấp nghị định và chịu sự chi phối của nhiều luật khác nhau như Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Doanh nghiệp và Luật Quản lý nợ công. Điều này khiến khung pháp lý về PPP thiếu tính thống nhất và ổn định, gây khó khăn cho quá trình triển khai dự án cũng như ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án PPP.

Bên cạnh đó, nhiều quy định pháp luật trước đây chủ yếu được xây dựng trên cơ sở mô hình đầu tư công hoặc đầu tư tư nhân thuần túy nên chưa phản ánh đầy đủ bản chất hợp tác, chia sẻ rủi ro và lợi ích giữa khu vực công với khu vực tư trong các dự án PPP. Sự chồng chéo giữa các quy định về đầu tư, đấu thầu, đất đai, xây dựng và quản lý tài chính công cũng làm phát sinh nhiều vướng mắc trong quá trình thực hiện hợp đồng dự án PPP.

Luật PPP 2020 được Quốc hội thông qua ngày 18/6/2020 đã tạo cơ sở pháp lý tương đối thống nhất cho hoạt động đầu tư theo phương thức PPP tại Việt Nam. Sau đó, nhiều văn bản hướng dẫn thi hành cũng được ban hành như Nghị định số 28/2021/NĐ-CP về cơ chế quản lý tài chính dự án PPP; Nghị định số 35/2021/NĐ-CP hướng dẫn Luật PPP; cùng các thông tư hướng dẫn về lựa chọn nhà đầu tư, quản lý tài chính và mẫu hợp đồng PPP trong một số lĩnh vực chuyên ngành. Việc ban hành Luật PPP 2020 và các văn bản hướng dẫn đã góp phần nâng cao tính minh bạch, hoàn thiện cơ chế lựa chọn nhà đầu tư và tạo hành lang pháp lý rõ ràng hơn cho việc triển khai các dự án PPP. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng cho thấy khung pháp lý hiện hành vẫn còn một số điểm nghẽn liên quan đến thủ tục đầu tư, cơ chế chia sẻ rủi ro, quản lý vốn nhà nước tham gia dự án và sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước.

Để tiếp tục hoàn thiện thể chế PPP, Luật số 90/2025/QH15 đã sửa đổi, bổ sung một số quy định của Luật PPP 2020 và các luật liên quan theo hướng đồng bộ hóa với pháp luật về đầu tư, đấu thầu, tài sản công và đầu tư công. Những sửa đổi này tập trung vào việc hoàn thiện cơ chế lựa chọn nhà đầu tư, làm rõ cơ chế quản lý và sử dụng vốn nhà nước trong dự án PPP, tăng cường quản lý tài sản công hình thành từ dự án và đơn giản hóa thủ tục quyết định chủ trương đầu tư. Đồng thời, các quy định mới cũng góp phần nâng cao tính minh bạch, hạn chế xung đột pháp luật và tạo môi trường đầu tư ổn định hơn cho hoạt động đầu tư theo phương thức PPP tại Việt Nam hiện nay.

3.2. Quy trình thực hiện dự án đầu tư PPP

Theo Luật số 90/2025/QH15 sửa đổi, bổ sung một số quy định của Luật PPP 2020, quy trình thực hiện dự án PPP về cơ bản vẫn được triển khai qua các giai đoạn chuẩn bị dự án, lựa chọn nhà đầu tư, ký kết hợp đồng và triển khai thực hiện dự án, nhưng đã được điều chỉnh theo hướng đơn giản hóa thủ tục, tăng tính linh hoạt và đẩy mạnh phân cấp cho địa phương.

Trước hết, ở giai đoạn chuẩn bị dự án, cơ quan nhà nước có thẩm quyền căn cứ vào nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội và quy hoạch có liên quan để xác định dự án PPP, lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi hoặc được phép rút gọn bước này đối với một số trường hợp theo quy định mới, sau đó lập báo cáo nghiên cứu khả thi làm cơ sở quyết định chủ trương đầu tư. Nội dung báo cáo phải đánh giá sự cần thiết đầu tư, hiệu quả kinh tế – xã hội, khả năng huy động vốn tư nhân và cơ chế phân chia rủi ro. So với trước đây, pháp luật hiện hành đã tăng cường phân cấp cho HĐND và UBND cấp tỉnh, đồng thời rút ngắn thời gian thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư nhằm nâng cao tính chủ động trong triển khai dự án.

Tiếp theo là giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư, được thực hiện theo nguyên tắc công khai, minh bạch và cạnh tranh. Sau khi dự án được phê duyệt, cơ quan có thẩm quyền tiến hành công bố thông tin và tổ chức lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu thầu. Bên cạnh hình thức đấu thầu rộng rãi, pháp luật hiện hành cũng cho phép áp dụng một số hình thức linh hoạt hơn như đàm phán cạnh tranh hoặc chỉ định nhà đầu tư trong trường hợp đặc biệt. Các quy định về hồ sơ mời thầu, tiêu chí đánh giá và quy trình lựa chọn nhà đầu tư đã được chuẩn hóa theo hướng rút ngắn thời gian nhưng vẫn bảo đảm đánh giá đầy đủ năng lực tài chính, kinh nghiệm và đề xuất kỹ thuật của nhà đầu tư.

Sau khi có quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà đầu tư, nhà đầu tư tiến hành thành lập doanh nghiệp dự án (nếu cần thiết) và ký kết hợp đồng PPP với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Hợp đồng PPP là cơ sở pháp lý quan trọng xác lập quyền và nghĩa vụ của các bên, bao gồm các nội dung như phạm vi công việc, tiến độ thực hiện, phương án tài chính, cơ chế huy động vốn, giá – phí dịch vụ và cơ chế phân chia rủi ro. Pháp luật hiện hành đặc biệt chú trọng cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu và điều chỉnh hợp đồng trong trường hợp có biến động lớn về kinh tế – xã hội hoặc thay đổi chính sách nhằm bảo đảm tính ổn định và khả thi của dự án trong dài hạn.

Ở giai đoạn triển khai thực hiện dự án, nhà đầu tư thực hiện xây dựng công trình, huy động vốn và tổ chức vận hành dự án theo nội dung hợp đồng đã ký kết, đồng thời chịu sự giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm bảo đảm tiến độ, chất lượng và an toàn công trình. Sau khi công trình được đưa vào khai thác, nhà đầu tư thực hiện cơ chế thu phí, hoàn vốn hoặc cung cấp dịch vụ công theo hợp đồng PPP. Khi kết thúc thời hạn hợp đồng, đối với các dự án có yêu cầu chuyển giao, nhà đầu tư thực hiện bàn giao công trình cho Nhà nước và tiến hành quyết toán, thanh lý hợp đồng theo quy định pháp luật.

3.3. Thực trạng triển khai các dự án PPP tại Việt Nam

Thực tiễn triển khai các dự án PPP tại Việt Nam cho thấy mô hình này đã góp phần quan trọng trong việc huy động nguồn lực tư nhân cho phát triển kết cấu hạ tầng. Theo Báo cáo của Chính phủ năm 2019, trong giai đoạn 2010–2019, các bộ, ngành và địa phương đã ký kết, thực hiện 336 dự án PPP với tổng vốn đầu tư khoảng 1,6 triệu tỷ đồng, trong đó lĩnh vực giao thông vận tải chiếm tỷ trọng lớn nhất với 220 dự án.

Từ khi Luật PPP 2020 có hiệu lực đến năm 2024, nhiều dự án PPP quy mô lớn tiếp tục được triển khai với tổng mức đầu tư khoảng 235.000 tỷ đồng, huy động gần 100.000 tỷ đồng vốn tư nhân cho phát triển hạ tầng. Tuy nhiên, số lượng dự án PPP mới, đặc biệt trong lĩnh vực giao thông, có xu hướng giảm so với giai đoạn trước. Theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, hiện chỉ có khoảng 31 dự án PPP đang triển khai và 11 dự án đang trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư.

Thực tiễn tại các địa phương cho thấy việc triển khai dự án PPP còn nhiều khác biệt. Một số địa phương như Vĩnh Phúc, Bắc Kạn hoặc Quảng Nam hầu như không thu hút được dự án PPP hoặc số lượng dự án rất hạn chế mặc dù đã xây dựng danh mục kêu gọi đầu tư. Tại Thanh Hóa và Phú Yên, nhiều dự án PPP được phê duyệt nhưng tỷ lệ triển khai thực tế còn thấp, chủ yếu do khó khăn trong thu hút nhà đầu tư và bảo đảm hiệu quả tài chính của dự án.

Ngược lại, Thành phố Hồ Chí Minh và đặc biệt là tỉnh Quảng Ninh được xem là những địa phương triển khai PPP tương đối hiệu quả. Thành phố Hồ Chí Minh đã kêu gọi hàng chục dự án PPP trong các lĩnh vực giao thông, y tế, giáo dục và văn hóa – thể thao. Trong khi đó, Quảng Ninh từ năm 2013 đến nay đã triển khai 46 dự án PPP với tổng vốn khoảng 58.800 tỷ đồng, tập trung chủ yếu vào hạ tầng giao thông và công trình công cộng. Nhiều dự án như cao tốc Vân Đồn – Móng Cái, đường bao biển Hạ Long – Cẩm Phả hay các công trình kết nối hạ tầng vùng đã góp phần thúc đẩy liên kết vùng và phát triển kinh tế – xã hội của địa phương.

Thực tiễn trên cho thấy mặc dù PPP đã trở thành kênh huy động vốn quan trọng cho phát triển kết cấu hạ tầng, nhưng việc triển khai tại Việt Nam vẫn còn nhiều hạn chế như khung pháp lý chưa thật sự ổn định, thủ tục đầu tư còn phức tạp, khả năng chia sẻ rủi ro chưa hấp dẫn nhà đầu tư và năng lực tổ chức thực hiện dự án tại nhiều địa phương còn hạn chế. Điều này đặt ra yêu cầu tiếp tục hoàn thiện thể chế và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về PPP trong thời gian tới.

4. Những điểm đổi mới và hạn chế trong quá trình thực hiện dự án PPP tại Việt Nam

4.1. Những điểm đổi mới tích cực

Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) và các sửa đổi gần đây như Luật số 90/2025/QH15, đã đánh dấu bước chuyển quan trọng trong việc hoàn thiện khung pháp lý nhằm thu hút khu vực tư nhân tham gia phát triển kết cấu hạ tầng.

Một trong những thay đổi mang tính nền tảng là việc mở rộng phạm vi lĩnh vực đầu tư PPP. Nếu như trước đây, PPP chủ yếu được áp dụng trong các lĩnh vực hạ tầng truyền thống như giao thông, năng lượng, cấp thoát nước hay xử lý chất thải, thì quy định mới đã mở rộng sang hầu hết các lĩnh vực thuộc đầu tư công. Điều này phản ánh sự thích ứng của pháp luật với nhu cầu thực tiễn, đặc biệt trong các lĩnh vực mới nổi như công nghệ thông tin, chuyển đổi số, khoa học – công nghệ, y tế và giáo dục. Việc xóa bỏ giới hạn mang tính “hạ tầng truyền thống” đã góp phần định hình PPP như một công cụ đầu tư đa lĩnh vực, phù hợp với xu hướng phát triển kinh tế số và đổi mới sáng tạo.

Bên cạnh đó, việc bãi bỏ quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu (trước đây là 200 tỷ đồng) là một cải cách có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc. Quy định mới trao quyền chủ động lớn hơn cho các cơ quan có thẩm quyền, đặc biệt là chính quyền địa phương (HĐND và UBND), trong việc lựa chọn và phê duyệt dự án trên cơ sở hiệu quả kinh tế – xã hội thay vì bị ràng buộc bởi quy mô vốn. Theo quy định mới, chính quyền địa phương được trao thẩm quyền phê duyệt và ký kết hợp đồng đối với các dự án nhóm B và C. Nhờ đó, PPP không còn bị giới hạn ở các dự án quy mô lớn mà có thể áp dụng linh hoạt cho các dự án quy mô trung bình và nhỏ, nhất là trong lĩnh vực hạ tầng số và công nghệ cao. Điều này góp phần rút ngắn quy trình chuẩn bị đầu tư, giảm thiểu sự phụ thuộc vào cấp trung ương và nâng cao tính chủ động trong việc đáp ứng nhu cầu phát triển hạ tầng tại từng địa bàn. Tuy nhiên, việc phân cấp này cũng đặt ra yêu cầu cao hơn về năng lực quản lý, thẩm định và kiểm soát rủi ro của chính quyền địa phương.

Về thủ tục hành chính, việc bãi bỏ quyết định chủ trương đầu tư đối với một số nhóm dự án là một cải cách đáng kể, giúp rút ngắn đáng kể thời gian chuẩn bị và triển khai dự án. Quy định này đặc biệt phù hợp với các dự án trong lĩnh vực công nghệ, đổi mới sáng tạo – nơi mà yếu tố thời gian và tốc độ triển khai đóng vai trò then chốt đối với hiệu quả đầu tư.

Trong lĩnh vực tài chính, chính sách về vốn nhà nước tham gia dự án PPP được điều chỉnh theo hướng linh hoạt hơn. Mặc dù vẫn duy trì nguyên tắc chung là không vượt quá 50% tổng mức đầu tư, nhưng luật sửa đổi cho phép nâng tỷ lệ này lên tối đa 70% trong các trường hợp đặc thù, như dự án có chi phí giải phóng mặt bằng lớn hoặc triển khai tại địa bàn khó khăn. Quy định này góp phần cải thiện tính khả thi tài chính của dự án, đặc biệt trong bối cảnh nhiều dự án PPP gặp khó khăn trong việc thu hút vốn tư nhân do rủi ro cao và thời gian hoàn vốn dài. Đặc biệt, cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu đã được hoàn thiện theo hướng cân bằng lợi ích giữa Nhà nước và nhà đầu tư. Việc quy định rõ ngưỡng chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu không chỉ giúp giảm thiểu rủi ro tài chính mà còn tạo sự ổn định và dự đoán được cho các bên tham gia. Đây được xem là một trong những yếu tố then chốt nhằm nâng cao tính hấp dẫn của mô hình PPP đối với khu vực tư nhân.

Tóm lại, những sửa đổi của pháp luật PPP đã thể hiện nỗ lực đáng kể của Nhà nước trong việc xây dựng một khuôn khổ pháp lý hiện đại, tiệm cận thông lệ quốc tế.

4.2. Những điểm hạn chế

Mặc dù những quy định sửa đổi bổ sung pháp luật PPP đã phần nào giải quyết được những vấn đề nổi cộm trước đó như quy mô vốn tối thiểu, lĩnh vực đầu tư, … nhưng cũng chưa giải quyết được một số hạn chế sau:

Thứ nhất, quy trình thực hiện dự án PPP còn phức tạp và tốn nhiều thời gian. Theo Điều 19 – 25 Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công – tư năm 2020 và Nghị định số 35/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021, quy định dự án PPP gồm nhiều bước: đề xuất dự án, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi, lựa chọn nhà đầu tư… Tuy nhiên, trên thực tế, quy trình này mất nhiều thời gian và chồng chéo, dự án phải trình qua nhiều cấp (Sở Tài chính, Sở Tư pháp, UBND, Bộ Tài chính) để lấy ý kiến, trong khi quy định chưa phân cấp rõ ràng thẩm quyền giữa trung ương và địa phương. Ví dụ, dự án PPP tại TP. Hồ Chí Minh như mở rộng Quốc lộ 50, cải tạo kênh Xuyên Tâm, hay xử lý nước thải Bình Hưng được đề xuất từ năm 2021 nhưng đến năm 2024 vẫn chưa hoàn tất thẩm định do chưa có hướng dẫn cụ thể về xác định tỷ lệ vốn Nhà nước tham gia và phương pháp đánh giá khả năng hoàn vốn của nhà đầu tư. Điều này khiến các doanh nghiệp tư nhân e ngại, làm giảm tính hấp dẫn của mô hình PPP.

Thứ hai, cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu còn chưa hấp dẫn và thiếu tính khả thi. Theo quy định tại Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư 2020, cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu được thiết kế nhằm cân bằng lợi ích giữa Nhà nước và nhà đầu tư thông qua việc chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu trong biên độ nhất định (thực tế vận hành gắn với các ngưỡng như 75% – 125% so với phương án tài chính). Tuy nhiên, để được áp dụng cơ chế này, dự án phải đáp ứng nhiều điều kiện nghiêm ngặt, bao gồm: được Kiểm toán Nhà nước Việt Nam xác nhận mức doanh thu, được cấp có thẩm quyền như Quốc hội Việt Nam hoặc Thủ tướng Chính phủ Việt Nam chấp thuận, đồng thời phải chứng minh nguyên nhân giảm doanh thu xuất phát từ “các yếu tố khách quan.” Các điều kiện này được đánh giá là có tính “phòng ngừa rủi ro cho ngân sách” nhưng lại làm giảm đáng kể khả năng tiếp cận cơ chế của nhà đầu tư. Quy trình xác nhận, thẩm định và phê duyệt kéo dài, trong khi yêu cầu chứng minh “yếu tố khách quan” thường mang tính định tính, dẫn đến khó khăn trong áp dụng. Trong bối cảnh các yếu tố vĩ mô như lạm phát, biến động lãi suất, cũng như điều chỉnh chính sách phí, giá dịch vụ công diễn ra thường xuyên, việc thiếu một cơ chế chia sẻ rủi ro khả thi khiến phương án tài chính trở nên kém hấp dẫn. Điều này góp phần hình thành tâm lý thận trọng, thậm chí “né tránh PPP”, khi nhiều nhà đầu tư có xu hướng chuyển sang các hình thức đầu tư khác có mức độ kiểm soát rủi ro cao hơn. Ví dụ, năm 2007, Bộ Kế hoạch và Đầu tư triển khai thí điểm dự án đầu tư xây dựng đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết với sự hỗ trợ của Ngân hàng Thế giới, đây là dự án hạ tầng giao thông thí điểm theo hình thức đối tác công - tư (PPP) đầu tiên tại Việt Nam với tổng vốn đầu tư dự kiến ban đầu là trên 750 triệu USD. Đến năm 2012, Thủ tướng phê duyệt cơ chế quản lý và tổ chức thực hiện dự án nhưng vẫn chưa thể triển khai trong nhiều năm sau đó do không thống nhất được cơ chế phân bổ rủi ro theo thông lệ quốc tế. Đến tháng 3/2018, do Nhà nước thay đổi chủ trương đầu tư, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết 20/2018/NQ-CP về việc dừng triển khai dự án thí điểm trên sau hơn 11 năm tiến hành.

Thứ ba, cơ chế kiểm tra, giám sát, minh bạch thông tin và năng lực quản lý dự án PPP còn mang tính hình thức. Điều 93 Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 quy định cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải công khai thông tin về dự án trên cổng thông tin điện tử. Tuy nhiên, việc công khai mới chỉ dừng ở danh mục dự án kêu gọi đầu tư, chưa có dữ liệu chi tiết về hợp đồng, tiến độ và kết quả thực hiện. Cơ chế giám sát cộng đồng, đánh giá độc lập vẫn còn hình thức. Điều này cũng xuất phát một phần từ năng lực của đội ngũ cán bộ phụ trách PPP ở các sở, ngành còn hạn chế. Nhiều cán bộ còn chưa được đào tạo chuyên sâu về pháp lý – tài chính.

Thứ tư, quy trình thực hiện dự án PPP còn nhiều hạn chế. Nguyên tắc của việc lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP là phải thông qua hình thức đấu thầu rộng rãi, công khai. Tuy nhiên, thực tế triển khai thì số dự án được chỉ định thầu lại chiếm phân nửa. Cụ thể, theo số liệu thống kê công tác đầu thấu giai đoạn từ năm 2016 – 2019[6], cả nước có 264 dự án, 107 đấu thầu, 154/157 dự án chỉ có 1 nhà đầu tư đáp ứng yêu cầu sơ tuyển. Kết quả thống kê cho thấy số dự án được chỉ định thầu rất cao. Trong số các loại hợp đồng thì các dự án BT chiếm phần lớn. Chỉ xét riêng tại Hà Nội, tính đến đầu năm 2019, UBND Thành phố đã ký kết được 20 hợp đồng dự án BT, trong đó có 14/20 dự án là chỉ định thầu. Tình trạng trên đã khiến môi trường đầu tư PPP của Việt Nam vô hình chung ít nhiều không đảm bảo được tính công bằng, minh bạch và cạnh tranh nữa.

Nhìn chung, các bất cập nêu trên cho thấy Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công – tư năm 2020, dù đã tạo nền tảng pháp lý thống nhất, nhưng vẫn thiếu tính linh hoạt, thực tiễn và phù hợp với quá trình phát triển của Việt Nam. Việc sớm sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan đến quy mô vốn, phân cấp thẩm quyền, cơ chế chia sẻ rủi ro và mẫu hợp đồng chuẩn là yêu cầu cấp thiết để nâng cao hiệu quả triển khai PPP, thu hút mạnh mẽ khu vực tư nhân cùng tham gia phát triển hạ tầng đô thị, kinh tế vùng và dịch vụ công trong giai đoạn mới.

5. Kiến nghị và giải pháp khắc phục hạn chế trong quá trình thực hiện dự án PPP tại Việt Nam

Thứ nhất, Việt Nam cần hoàn thiện khung pháp lý và thể chế quản lý nhà nước về PPP. Khung pháp lý cân nhắc điều chỉnh ngưỡng tổng mức đầu tư tối thiểu 200 tỷ đồng quy định tại Điều 5 Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công – tư năm 2020 cho phù hợp với điều kiện từng địa phương, nhất là các dự án quy mô trung bình nhưng có ý nghĩa lớn về xã hội – môi trường. Mức vốn đầu tư nên chăng được trao thẩm quyền thẳng cho địa phương để phân cấp quản lý tránh tình trạng đùn đẩy về trung ương. Lĩnh vực đầu tư cũng cân nhắc mở rộng thêm các lĩnh vực được phép triển khai PPP bao gồm hạ tầng số, logistics, năng lượng tái tạo, y tế dự phòng và công nghệ môi trường…

Thứ hai, hoàn thiện quy trình thực hiện và cơ chế phê duyệt dự án PPP ở địa phương. Cần xây dựng “một đầu mối quản lý PPP” tại địa phương có thể là Trung tâm xúc tiến đầu tư PPP trực thuộc UBND tỉnh để tiếp nhận, hướng dẫn, thẩm định và quản lý dự án một cách tập trung. Bên cạnh đó, cần chuẩn hóa các mẫu hợp đồng PPP, quy trình lập – thẩm định – ký kết dự án theo hướng đồng bộ với Thông tư số 09/2021/TT-BKHĐT giúp giảm thiểu chi phí giao dịch và thời gian đàm phán. Hơn nữa, cần đơn giản hóa và tái cấu trúc quy trình thẩm định dự án theo hướng tích hợp các bước. Cụ thể, có thể xem xét hợp nhất một số nội dung thẩm định giữa giai đoạn chủ trương đầu tư (Pre-FS) và giai đoạn nghiên cứu khả thi (FS), đặc biệt đối với các nội dung lặp lại như đánh giá nhu cầu, nguồn vốn và sự phù hợp quy hoạch. Việc giảm bớt các bước trung gian sẽ giúp rút ngắn đáng kể thời gian chuẩn bị dự án mà vẫn bảo đảm chất lượng thẩm định.

Thứ ba, cần triển khai đồng bộ các giải pháp cả về hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi để khắc phục những bất cập về trách nhiệm pháp lý của các chủ thể trong thực hiện dự án PPP. Pháp luật cần bổ sung quy định cụ thể về chế tài đối với Nhà nước khi vi phạm nghĩa vụ giải ngân. Mặc dù pháp luật hiện hành đã xác định nghĩa vụ giải ngân đúng tiến độ, nhưng thiếu cơ chế bảo đảm thực hiện khiến nghĩa vụ này chưa thực sự ràng buộc. Do đó, cần sửa đổi, bổ sung các văn bản hướng dẫn theo hướng quy định rõ trách nhiệm tài chính của Nhà nước trong trường hợp chậm giải ngân, bao gồm nghĩa vụ trả lãi chậm thanh toán, bồi thường thiệt hại thực tế phát sinh và cơ chế tự động điều chỉnh tiến độ hợp đồng. Việc thiết lập chế tài rõ ràng không chỉ bảo vệ quyền lợi của nhà đầu tư mà còn góp phần nâng cao kỷ luật tài chính công.

Thứ tư, cần hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp trong dự án PPP, đặc biệt đối với các tranh chấp liên quan đến chia sẻ doanh thu. Pháp luật nên quy định rõ thẩm quyền và phương thức giải quyết tranh chấp theo hướng linh hoạt, cho phép các bên lựa chọn giữa tòa án hoặc trọng tài thương mại, đồng thời khuyến khích áp dụng các cơ chế giải quyết tranh chấp thay thế (ADR) như hòa giải. Bên cạnh đó, cần xây dựng quy trình chuẩn về xác định doanh thu làm cơ sở chia sẻ, có sự tham gia của các tổ chức kiểm toán độc lập nhằm giảm thiểu xung đột giữa các bên.

Thứ năm, cần nâng cao tính minh bạch và khả năng dự báo của các cam kết Nhà nước trong hợp đồng PPP. Các nghĩa vụ của Nhà nước, đặc biệt là nghĩa vụ tài chính và nghĩa vụ chia sẻ rủi ro, cần được quy định cụ thể ngay trong hợp đồng dự án với các điều khoản rõ ràng về điều kiện áp dụng, phương pháp tính toán và cơ chế thực hiện. Đồng thời, cần thiết lập hệ thống giám sát, đánh giá độc lập nhằm bảo đảm các cam kết này được thực hiện đầy đủ và đúng thời hạn.

Thứ sáu, cần tăng cường năng lực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quản lý hợp đồng PPP. Điều này bao gồm đào tạo chuyên sâu về pháp lý hợp đồng, tài chính dự án và quản trị rủi ro, cũng như xây dựng các hướng dẫn nghiệp vụ thống nhất. Khi năng lực thực thi được nâng cao, việc áp dụng các quy định về trách nhiệm pháp lý sẽ trở nên hiệu quả và nhất quán hơn. Việc nâng cao năng lực này không chỉ giúp hạn chế sai sót pháp lý mà còn tăng tính minh bạch, giảm nguy cơ phát sinh tiêu cực trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư.

Như vậy, việc hoàn thiện pháp luật và cơ chế thực thi PPP không chỉ có ý nghĩa thuần túy về mặt pháp lý mà còn là giải pháp chiến lược để TP. Hồ Chí Minh phát huy vai trò đầu tàu kinh tế, giảm gánh nặng ngân sách và thúc đẩy phát triển bền vững.

-----------------------------

Tài liệu tham khảo

1. Klaus Felsinger. Mối Quan hệ Đối tác Nhà nước – Tư nhân. Ngân hàng Phát triển Châu Á, 2008.

2. OECD. Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships. Paris: OECD Publishing, 2012.

3. Quốc hội Hàn Quốc. Act on Public-Private Partnerships in Infrastructure (sửa đổi năm 2019), Điều 2.6.

4. Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI). Báo cáo rà soát các mẫu hợp đồng BOT, hợp đồng BLT và hợp đồng O&M ở Việt Nam. Hà Nội, tháng 02 năm 2023.

5. Thế giới Ngân hàng (World Bank). Public-Private Partnerships Reference Guide. Version 3.0. Washington, DC: World Bank, 2017.

6. Chính phủ. Báo cáo số 25/BC-CP ngày 30 tháng 01 năm 2019 về việc tổng kết tình hình thực hiện PPP. Hà Nội, 2019.

[1] VCCI, Báo cáo rà soát các mẫu hợp đồng bot, hợp đồng blt và hợp đồng O&M ở Việt Nam, 02/2023, 21.

[2] Klaus Felsinger, Mối Quan hệ Đối tác Nhà nước - Tư nhân, Ngân hàng Phát triển Châu Á phát hành năm 2008, 01.

[3] World Bank (2017), Public-Private Partnerships Reference Guide, Version 3.0, 02.

[4] OECD (2012), Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of PPPs, 03.

[5] Điều 2.6. Đạo luật về Hợp tác công tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng sửa đổi 2019 (Act on Public-Private Partnerships in Infrastructure) của Hàn Quốc,

[6] Báo cáo số 25/BC-CP ngày 30/01/2019 của Chính phủ về việc tổng kết tình hình thực hiện PPP