Kiến nghị tháo gỡ rào cản làm chậm giải ngân vốn đầu tư công

25/04/2020 10:52

(Pháp lý) - Tình trạng chậm giải ngân vốn đầu tư công đã được cảnh báo từ lâu. Vào những tháng đầu năm 2020, tình trạng giải ngân chậm lại tiếp tục được nêu ra, để lại hệ lụy xấu. Có nhiều rào cản, nguyên nhân dẫn đến giải ngân vốn chậm, trong đó có vướng mắc ở quy định pháp luật.

Nhiều nguyên nhân

Giải ngân chậm là một nguyên nhân ảnh hưởng trực tiếp tới tăng trưởng kinh tế, do yếu tố vốn là một trong những yếu tố quan trọng của tăng trưởng GDP. Giải ngân chậm gây lãng phí lớn khi tiền nằm ở đó mà Chính phủ phải trả thêm chi phí vốn. Giải ngân chậm còn kéo lùi các dòng vốn đối ứng khác của tư nhân, của nước ngoài, ảnh hưởng huy động vốn xã hội, đồng thời ảnh hưởng đến uy tín quốc gia, giảm niềm tin của các nhà đầu tư và nhà tài trợ đối với chính sách kinh tế của Chính phủ. Giải ngân chậm làm doanh nghiệp, chủ đầu tư phải gánh chịu chi phí bị đội lên, việc làm giảm đi, nợ nần tăng thêm và uy tín giảm sút.

Luật sư Lê Cao (Công ty Luật FDVN) trăn trở về nhiều giải pháp khắc phục vấn đề giải ngân vốn đầu tư công chậm

Luật sư Lê Cao (Công ty Luật FDVN) là người từng tư vấn cho nhiều khách hàng thực hiện các dự án đầu tư công. Theo vị luật sư này, có nhiều nguyên nhân làm kéo dài, trì hoãn quá trình giao vốn đầu tư công.

Vấn đề thứ nhất là việc thẩm định, phê duyệt và giao kế hoạch và việc thực hiện các thủ tục giải ngân. Việc này dựa trên đề xuất từ địa phương, bộ ngành lên, thế nhưng nhiều kế hoạch hàng năm được chỉ ra là thiếu thực tiễn vì có giao vốn cũng không thể chi tiêu thực hiện để giải ngân. Có những trường hợp chỉ ra là có giao vốn cho các dự án lớn cao tốc, đường sắt, cầu đường … thế nhưng lại không đánh giá đúng và đủ năng lực thực hiện của các nhà thầu, khả năng và tiến độ giải phóng mặt bằng, tiến độ sử dụng vốn … dẫn đến vốn giao về một cục lớn nhưng không đủ khả năng thực thi, do đó mới có hiện tượng nổi lên là vốn không chảy được trên hệ thống biểu đồ thống kê, từ các cục vốn không thể chảy này dẫn đến tình trạng chảy chậm của vốn ngân sách. Bên cạnh đó, các chủ đầu tư, nhà thầu vẫn luôn kêu trời vì các thủ tục quyết toán, các công vụ cụ thể của việc giải ngân vô cùng chậm chạp cũng là nguyên nhân vốn đọng lại mặc dù nhiều công trình đã hoàn thành nghiệm thu, đi vào sử dụng từ lâu.

Chậm giải ngân vốn đầu tư công một phần do vướng mắc pháp luật, phần còn lại có nguyên nhân từ cán bộ (ảnh minh họa)

Vấn đề thứ hai, nghẽn vốn do trắc trở đấu thầu. Nhiều kế hoạch chi được vạch ra cho năm mới, sau khi được giao kế hoạch chi thì sau đó mới tổ chức các hoạt động chọn nhà thầu. Đến đây câu chuyện chi tiêu vốn ngân sách theo kế hoạch sẽ bị nghẽn lại lần thứ nhất, trên thực tế chúng ta thấy chuyện chọn nhà thầu không mấy khi diễn ra vài ba tháng là xong được, có khi tổ chức loại, sơ tuyển, đấu thầu có khi mất đến nửa năm chưa xong. Nhiều vụ việc đấu thầu lại vướng các vấn đề pháp lý tranh chấp, tố cáo, khiếu nại do có các dấu hiệu được cho rằng có hiện tượng thông thầu, sân sau trong hoạt động đấu thầu dự án đầu tư công. Trên thực tế, hiện tượng “quân xanh”, “quân đỏ” trong đấu thầu vẫn đang là vấn đề nhức nhối trong hoạt động đầu tư công, các quyền lực ngầm, các nhóm lợi ích trong lĩnh vực này vẫn là căn nguyên gây phức tạp và làm chậm khả năng lựa chọn nhà thầu.

Vấn đề thứ ba, năng lực các chủ đầu tư được giao vốn và năng lực các nhà thầu thực hiện các dự án. Thực tế nhiều nhà thầu cả trong nước lẫn quốc tế năng lực thực tế không như hồ sơ rất đẹp được chọn lựa. Khi trúng thầu rồi thì vì năng lực non kém nên tiến độ thực hiện dự án chậm chạp, có nhà thầu không đủ năng lực nên chất lượng các công trình không đảm bảo, nhiều công trình khó nghiệm thu đạt kết quả hoặc bị kéo dài thời gian thi công dẫn đến khối lượng công việc thực hiện ở các dự án không đúng theo kế hoạch hoặc giải ngân vốn.

Vấn đề thứ tư có nguyên nhân từ các quy định pháp luật. Cho đến nay, Luật Đầu tư công 2019 được ban hành và có hiệu lực thi hành mới từ ngày 01/01/2020, những quy định của luật đã rất chi tiết trong công tác lập kế hoạch, chỉ ra và nhấn mạnh những quy định cấm tại Điều 16 để phòng tránh thất thoát vốn đầu tư công, phòng ngừa tham nhũng. Tuy nhiên, trách nhiệm được giao cho các cơ quan, đơn vị liên quan làm sao sử dụng vốn đầu tư theo kế hoạch, các chế tài liên quan đến việc lập kế hoạch sử dụng vốn không sát với thực tiễn thì còn rất mơ hồ.

Do đó, từ cái gốc Luật Đầu tư công 2019, cần có các quy định cụ thể để định hướng sự tương tác, liên kết giữa các văn bản pháp luật liên quan gồm Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đất đai, Luật Đấu thầu … nhằm đảm bảo đồng bộ, đảm bảo sát với thực tiễn.
Một nguyên nhân khác gián tiếp dẫn đến việc đình trệ trong giao vốn đầu tư công như các quy định pháp luật về xây dựng. Hiện nay, các thủ tục về thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán xây dựng công trình, thẩm tra, cấp giấy phép… còn rườm rà làm kéo dài quá trình thực hiện dự án đầu tư công.

Ngoài ra, liên quan đến giải ngân vốn ODA, còn có một số hạn chế về thủ tục hành chính như: Công tác chuẩn bị đầu tư, chuẩn bị dự án còn tồn tại bất cập, dẫn tới tính sẵn sàng của dự án thấp; một số dự án không được bố trí vốn đối ứng đầy đủ, kịp thời đã ảnh hưởng đến khả năng hấp thụ, giải ngân vốn nước ngoài; dự án sử dụng vốn hỗn hợp gặp vướng mắc về thủ tục cho vay lại, chậm ký hợp đồng cho vay lại; nhiều dự án gặp vướng mắc về thủ tục kiểm soát chi, giải ngân, rút vốn; số đơn vị gửi hồ sơ làm thủ tục rút vốn đạt thấp ; vẫn còn tình trạng hồ sơ rút vốn sai, thiếu thủ tục, thời gian xử lý hồ sơ kéo dài; việc chuyển nguồn, hạch toán ghi thu - ghi chi, tạm ứng còn chậm, ảnh hưởng đến công tác tổng hợp, phê duyệt đơn rút vốn… là các nguyên nhân dẫn đến việc giải ngân các nguồn vốn đầu tư có yếu tố nước ngoài chậm.

Kiến nghị sửa nhiều quy định liên quan

Cụ thể, Luật Đầu tư công 2019 đã có hiệu lực từ ngày 1/1/2020, tuy nhiên, để Luật thực thi có hiệu quả trong thực tế, thì nhiều quy định trong Luật cần được hướng dẫn cụ thể. Đến nay, Chính phủ vẫn chưa ban hành các Nghị định hướng dẫn Luật Đầu tư công 2019.

Luật Đầu tư công 2019 chưa đi vào cuộc sống do đang nhờ nhiều văn bản hướng dẫn

Một vấn đề khác là ở các quy định chuyển tiếp trong Luật Đầu tư công. Theo đó, Luật Đầu tư công 2019 có quy định chuyển tiếp: “Đối với kế hoạch vốn đầu tư công năm 2019 và năm 2020, các Bộ, cơ quan trung ương, địa phương được phép thực hiện và giải ngân theo quy định của Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 28/2018/QH14 và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành”.

Việc giao kế hoạch vốn theo Điều 59, Luật Đầu tư công 2014 còn nhiều bất cập. Tuy nhiên việc Luật Đầu tư công 2019 lại tiếp tục cho phép quy định này có hiệu lực có thể sẽ làm chậm quá trình giải ngân vốn đầu tư công.

Giải ngân chậm còn do hầu hết các quy định về đầu tư công tại các Nghị định đang áp dụng còn nhiều bất cập, chưa cập nhật và sửa đổi kịp thời để tương thích với Luật Đầu tư công 2019.

Từ thực tế đó, để cải thiện vấn đề giải ngân vốn đầu tư công, cần tiếp tục rà soát, hoàn thiện khung khổ pháp lý, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về quản lý đầu tư, tháo gỡ kịp thời các rào cản khó khăn, vướng mắc và tạo điều kiện thuận lợi đẩy nhanh tiến độ thực hiện giải ngân và nâng cao hiệu quả các dự án đầu tư công. Chính phủ cần sớm ban hành các Nghị định và văn bản hướng dẫn Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 của Quốc hội; đồng thời, tổ chức tập huấn kỹ để thống nhất triển khai khi Luật có hiệu lực thi hành đều là các quy định cũ.

Để thực hiện một dự án đầu tư công, phải trải qua nhiều quy trình, thủ tục về đất đai, xây dựng, vốn… Bởi thế nếu các quy định về xây dựng, đất đai, môi trường, vốn mà còn hạn chế, làm kéo dài quá trình đầu tư công thì cũng tác động, làm chậm quá trình giải ngân vốn đầu tư công.

Đầu tiên là các quy định về đất đai. Các quy định trong Luật Đất đai hiện nay tạo ra sự chênh lệch giá đất giữa giá Nhà nước bồi thường và giá thị trường. Các quy định về giá đất đền bù cho người dân khi thu hồi theo Điều 112, Điều 114 Luật Đất đai 2013 được hướng dẫn tại Nghị định số 44/2014/NĐ-CP hiện nay đã được triển khai theo nguyên tắc phải đảm bảo sát với thị trường, thế nhưng vẫn còn những khoảng trống mênh mông mà thực tiễn khó lòng chấp nhận.

Theo nguyên tắc xác định giá đất tại Điều 112 Luật Đất đai 2013 thì việc định giá đất phải đảm bảo các nguyên tắc sau: (i) Theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá; (ii) Theo thời hạn sử dụng đất; (iii) Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất; (iv) Cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau. Thế nhưng, Luật không lường hết khả năng rất dễ thấy rằng, trước khi người dân bị thu hồi thì mục đích sử dụng đất có thể chỉ là đất nông nghiệp, chưa phải là đất dân cư đô thị hoặc vị trí đất trước khi thu hồi có thể nằm giữa mênh mông đồng ruộng nhưng sau khi dự án được các nhà đầu tư triển khai thì đất sẽ biến đối khác hẳn, giá trị tăng lên đến mấy chục lần. Chỉ chăm chăm tính giá trị đất đúng thị trường trong đúng thời điểm trước khi làm dự án để xem đó là cơ sở pháp lý cho việc đền bù, trong khi các lợi ích chênh lệch rơi vào những “điểm mờ” thì không chịu nhìn thấy.

Đó cũng là một nguyên nhân mà nhiều dự án đầu tư công có kế hoạch chi tiền rồi, nhưng dân cản lại, không bàn giao đất, công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng bị kẹt cứng, không thể triển khai trên thực tế các dự án và dòng vốn sẽ không chảy được.

Cũng liên quan đến Luật Đất đai, quy định công tác bố trí tái định cư cho người dân bị thu hồi đất cũng làm chậm quá trình giải phóng mặt bằng. Theo quy định của pháp luật, phải có chỗ tái định cư thì người dân mới di dời bàn giao mặt bằng. Từ lúc nhận mặt bằng tái định cư, các hộ dân cũng phải mất vài tháng để xây dựng nhà cửa. Ở một số địa phương có nhiều dự án lớn thì việc bố trí tái định cư không đơn giản,. Đã có những trường hợp phải vận động người dân đi tạm cư, nhưng đó cũng là điều “cực chẳng đã” và không phải nơi đâu người dân cũng đồng ý… Nó làm kéo dài quá trình giải phóng mặt bằng, đình trệ các dự án đầu tư công.

Do đó, tới đây, khi sửa đổi Luật Đất đai 2013, các nhà lập pháp cần thiết kế lại các quy định liên quan.

Ngoài ra vấn đề giải ngân chậm còn do những trở ngại khác. Ví dụ, một phần nguyên nhân giải ngân chậm nguồn vốn ODA là do nhiều dự án phải thực hiện điều chỉnh hiệp định vay, mặc dù dự án đã có khối lượng hoàn thành nhưng không thể giải ngân. Theo quy định của các Nghị định liên quan đến vay vốn, sửa đổi Hiệp định vay vốn của Chính phủ, Quy trình sửa đổi Hiệp định vay đối với các dự án cụ thể trải qua nhiều khâu, báo cáo nhiều cơ quan… nên đã kéo dài thời hạn giải ngân.

Thiết nghĩ, những vấn đề pháp luật bất cập nêu trên cần sửa đổi kịp thời, khắc phục những hạn chế để đẩy nhanh quá trình giải ngân vốn đầu tư công. Không thể để tiếp tục tình trạng nguồn vốn ngân sách ứ đọng nhưng hàng trăm công trình, dự án bị chậm tiến độ, làm mãi không xong hoặc không được đầu tư.

Theo Luật sư Lê Cao: Chậm giải ngân, chậm đưa dòng vốn vào trong vòng quay của sự phát triển đang là cản lực của sự phát triển. Đó cũng là sự lãng phí. Bởi vậy, cần truy trách nhiệm của cán bộ khi chậm trễ thực thi các quy định pháp luật về đầu tư công, vẽ ra các thủ tục nhiêu khê, làm chậm quá trình giải ngân vốn đầu tư công… Tôi tin rằng, khi các nguyên nhân trên được khắc phục, khi có cán bộ bị xử lý trách nhiệm, thì sẽ khơi thông được nguồn vốn, công tác đầu tư công sẽ hiệu quả hơn trong thời gian tới.

Phan Phan

Bạn đang đọc bài viết "Kiến nghị tháo gỡ rào cản làm chậm giải ngân vốn đầu tư công" tại chuyên mục Diễn đàn - Luật gia. Mọi chi tiết xin liên hệ số hotline (0915.999.467) hoặc gửi email về địa chỉ (toasoan@phaply.vn).

Bạn đọc đặt tạp chí Pháp lý dài hạn vui lòng để lại thông tin