(Pháp lý) - Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, đội ngũ cán bộ nói riêng có phẩm chất và năng lực luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm nhằm đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới và phát triển đất nước. Trên cơ sở các quan điểm của Đảng, trong thời gian qua, các cơ quan có thẩm quyền đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh công tác cán bộ, công chức tạo cơ sở cho việc nâng cao hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức nói chung, đội ngũ cán bộ nói riêng. Tuy nhiên hiện nay, hành lang pháp lý điều chỉnh riêng về Cán bộ vẫn còn một số bất cập.
Hiện nay, bên cạnh các quy định của Hiến pháp 2013, các quy định pháp luật hiện hành về Cán bộ được thể hiện trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật như: Luật Cán bộ, công chức năm 2008; Luật Tổ chức Quốc hội; Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức Chính quyền địa phương; Luật Bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân; Luật Tổ chức Tòa án nhân dân; Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân; Luật Công đoàn; Luật Viên chức, Luật Thanh niên; Luật Lao động; Luật Bảo hiểm; Luật Kiểm toán nhà nước; Luật Phòng, chống tham nhũng… và các văn bản dưới luật như Nghị định, Thông tư..
Khái niệm “cán bộ” đã có sự phân biệt với công chức, viên chức
Với hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên, đặc biệt là Luật Cán bộ, công chức năm 2008 điều chỉnh chung nhất về cán bộ, công chức nói chung, về cán bộ nói riêng, có thể nói rằng việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với các đối tượng là “cán bộ” đã có sự phân biệt rõ hơn với các đối tượng khác là “công chức”, “viên chức”.
Để hướng dẫn thi hành Luật Cán bộ, công chức, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 quy định những người là công chức.
Với phạm vi đối tượng được xác định là công chức theo Nghị định 06, trên cơ sở các quy định của Luật Cán bộ, công chức có thể xác định các đối tượng là Cán bộ theo phép loại trừ bao gồm các chức vụ, chức danh sau đây:
- Tổng Bí thư, Chánh Văn phòng Trung ương Đảng, Thủ trưởng các đơn vị thuộc Văn phòng Trung ương Đảng; Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm và ủy viên Ủy ban kiểm tra Trung ương, Thủ trưởng các đơn vị thuộc Ủy ban Kiểm tra Trung ương; Trưởng Ban, các Phó Trưởng Ban và Thủ trưởng các đơn vị thuộc các Ban Đảng ở Trung ương;
- Bí thư, Phó Bí thư Tỉnh ủy, Thành ủy các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Bí thư, Phó Bí thư Huyện ủy, Quận ủy, Thị ủy của các huyện, quận, thị xã thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
- Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và Chủ nhiệm Văn phòng Chủ tịch nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
- Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội và các Ủy viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội
- Tổng Thư ký Quốc hội; Tổng kiểm toán Nhà nước; Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện; Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện.
- Thủ tướng, Phó Thủ tướng Chính phủ; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và các tổ chức khác do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập.
- Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Thường trực và Ủy viên Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện.
- Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
- Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và Ủy viên Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
- Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên Ban Chấp hành Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam; Bí thư, Ủy viên Ban Chấp hành Trung ương Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên Ban chấp hành Trung ương Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên Ban Chấp hành Trung ương Hội Cựu chiến binh Việt Nam.
- Người đứng đầu và cấp Phó của người đứng đầu các tổ chức chính trị - xã hội và tổ chức tương đương ở cấp tỉnh, cấp huyện.
- Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội ở cấp xã.
Tại thời điểm hiện nay, theo thống kê có khoảng 3.500.000 người hưởng lương đang làm việc trong các cơ quan, tổ chức thuộc các cơ quan Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, trong đó, nếu không tính những người là công chức theo Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ thì số lượng cán bộ được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ các chức vụ chức danh theo nhiệm kỳ khoảng 160.000 cán bộ (trong đó có khoảng 145.000 cán bộ cấp xã).
Nghiên cứu hoàn thiện hành lang pháp lý điều chỉnh riêng về cán bộ
Việc đưa ra được khái niệm “cán bộ” với những tiêu chí, phạm vi rõ ràng có ý nghĩa quyết định sự điều chỉnh của pháp luật đối với cán bộ. Tuy nhiên, nghiên cứu pháp luật về cán bộ hiện nay cho thấy có thể do nhiều nguyên nhân có tính lịch sử và chưa có những tiêu chí khoa học nên hiện nay ở nước ta cũng chưa có sự phân biệt rõ ràng cán bộ với các đối tượng khác làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội.
Trong thời gian dài chúng ta đã gộp chung, đồng nhất cán bộ, công chức, viên chức vào một nhóm dẫn đến không xác định rõ được tính chất công vụ, nhiệm vụ của cán bộ cũng như phạm vi cơ quan, tổ chức cán bộ chịu sự quản lý... nên chưa tạo cơ sở cho việc xây dựng một hành lang pháp lý riêng điều chỉnh về Cán bộ.
cấp tỉnh – khóa III do Tỉnh ủy Quảng Ninh tổ chức (ảnh minh họa))
Điều này thể hiện rõ nét ngay trong Luật Cán bộ, công chức năm 2008 khi đưa ra định nghĩa về cán bộ cũng không có sự thống nhất về phạm vi đối tượng là cán bộ. Ví dụ như: theo quy định tại khoản 1, Điều 4 Luật Cán bộ, công chức xác định: “Cán bộ là công dân Việt Nam…., trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh và cấp huyện…”), tuy nhiên, theo quy định tại khoản 3 Điều 4 thì ở cấp xã cũng có những đối tượng là cán bộ và về bản chất cán bộ cấp xã cũng là những người được “bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ”; đồng thời theo Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã thì cán bộ cấp xã cũng bao gồm các chức vụ, chức danh tương đồng với nhiều chức vụ, chức danh cán bộ ở cấp tỉnh, cấp huyện như: Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy; Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân; Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân; Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Bí thư Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Chủ tịch Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; Chủ tịch Hội Nông dân Việt Nam (áp dụng đối với xã, phường, thị trấn có hoạt động nông, lâm, ngư, diêm nghiệp và có tổ chức Hội Nông dân Việt Nam) và Chủ tịch Hội Cựu chiến binh Việt Nam.
Về nguyên tắc, Cán bộ là đối tượng được xác định với những tiêu chí khác biệt so với các đối tượng khác như công chức, viên chức. Hiện nay, các đối tượng là viên chức đã được điều chỉnh bằng một đạo luật riêng (Luật Viên chức) trong khi đó cán bộ và công chức hiện nay được điều chỉnh trong cùng một đạo luật (Luật Cán bộ, công chức) với nhiều quy định điều chỉnh tương tự nhau và chưa có sự tách bạch. Ngay cả hiện nay, rất hiếm có văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh riêng về cán bộ, bởi vậy, đối chiếu với các tiêu chí hoàn thiện pháp luật về cán bộ thì việc điều chỉnh cán bộ và công chức trong cùng một đạo luật là chưa đảm bảo tính phù hợp, khả thi của nội dung pháp luật điều chỉnh về cán bộ.
Về vấn đề này, so sánh với pháp luật các nước trên thế giới cho thấy rằng ở các nước không có khái niệm “cán bộ” như ở nước ta mà thường dùng khái niệm “công chức” để chỉ những công dân được tuyển dụng để thực thi công vụ trong bộ máy nhà nước - tiếp cận việc thực thi công vụ của công chức từ mối quan hệ về quyền và nghĩa vụ giữa Nhà nước và công dân. Do đó, nhiều nước đều ban hành Luật Công chức để điều chỉnh, quản lý công chức trong bộ máy nhà nước. Tùy vào vị trí việc làm, chức vụ đảm nhiệm, pháp luật của nhiều nước quy định rõ ràng các ngạch công chức cụ thể, trong đó ngạch công chức cao cấp, chính khách có thể hiểu tương đương như chức vụ, chức danh cán bộ ở nước ta hiện nay ngoài những người là công chức theo Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ.
Bên cạnh đó, cũng do chưa có sự tách bạch rõ ràng và khoa học giữa cán bộ và công chức nên pháp luật hiện hành cũng chưa có những tiêu chí rõ ràng để phân biệt giữa các đối tượng là cán bộ làm việc trong các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội theo những đặc thù của công vụ, nhiệm vụ được giao. Thực tế hiện nay, văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao nhất điều chỉnh về vấn đề cán bộ, công chức, công vụ hiện nay là Luật Cán bộ, công chức, theo đó tại Điều 22 và Điều 33 quy định cán bộ và công chức đều có các nghĩa vụ và quyền giống nhau là: “Thực hiện các nghĩa vụ, quyền quy định tại Chương II và các quy định khác có liên quan của Luật Cán bộ, công chức; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến pháp, pháp luật; chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức có thẩm quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao”. Với quy định này thì về nguyên tắc cán bộ là người đều phải thực hiện các quyền và nghĩa vụ của công chức nói chung. Điểm khác biệt giữa quyền và nghĩa vụ của cán bộ với công chức là ngoài việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của công chức, thì cán bộ còn phải “thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo điều lệ của tổ chức mà mình là thành viên và chịu trách nhiệm trước Đảng, Nhà nước, nhân dân”. Tuy nhiên, sự khác biệt này chỉ có tính tương đối và không rõ ràng vì với đặc thù của hệ thống chính trị ở nước ta, khi đã là công chức thì về nguyên tắc cũng phải chịu trách nhiệm trước Đảng, Nhà nước và nhân dân...
Từ những phân tích trên đây, thiết nghĩ tới đây, các cơ quan chức năng cần nghiên cứu hoàn thiện một khung pháp lý riêng điều chỉnh về Cán bộ.
Th.S. Nguyễn Thị Lê Thu – Học viện Hành chính Quốc gia
