(Pháp lý) - LTS: Trong bối cảnh của Việt Nam hiện nay, rất cần tập hợp những nguồn lực khác nhau để đầu tư vào kết cấu hạ tầng. Hợp tác đầu tư theo phương thức công tư kết hợp (PPP) là cách làm hay. Tuy nhiên, trên thực tế thời gian qua, bên cạnh những dự án hiệu quả thì cũng có khá nhiều dự án công – tư tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng, thất thoát tài sản của Nhà nước, gia tăng gánh nặng cho người dân.
“Hành lang” pháp luật nào đủ sắc bén để thu hút đầu tư hiệu quả và chặn tiêu cực từ phương thức công tư kết hợp là vấn đề được quan tâm đặc biệt hiện nay.
Giữa tháng 9 vừa qua, Dự án Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư lần đầu tiên được trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến. Tuy nhiên, còn rất nhiều vấn đề gây tranh cãi, cần tiếp tục nghiên cứu thấu đáo đối với dự án luật quan trọng này.
Bài 1: Vì sao cần sớm có Luật về PPP?
Bởi đó là “hành lang” pháp lý quan trọng để bảo vệ cả lợi ích quốc gia công cộng, lẫn lợi ích của các nhà đầu tư tư nhân khi hai bên hợp tác đầu tư.
Cần thu hút nhiều vốn tư nhân đầu tư vào hạ tầng
Mô hình đầu tư theo phương thức công tư sẽ huy động nguồn vốn đầu tư tư nhân để giải quyết nhu cầu cấp bách về đầu tư hạ tầng. Theo báo cáo đưa trình Quốc hội của Chính phủ, hiện có 336 dự án PPP đã ký kết hợp đồng (trong đó, 140 dự án áp dụng loại hợp đồng BOT, 188 dự án áp dụng loại hợp đồng BT và 8 dự án áp dụng các loại hợp đồng khác). Thông qua đó, huy động được hơn 1,6 triệu tỉ đồng vào đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng quốc gia.
Tại Việt Nam, mô hình đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) bắt đầu được thực hiện từ năm 1997 khi Chính phủ ban hành Nghị định 77-CP về quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tư trong nước. Qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi để từng bước tiếp cận với thông lệ quốc tế, hiện hoạt động PPP và nội dung lựa chọn nhà đầu tư được quy định tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP (Nghị định 63/CP) và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP (Nghị định 30/CP).
Những dự án PPP (BOT, BT...) trong thời gian đầu triển khai còn có các hạn chế, tồn tại nhưng các công trình, dịch vụ có được từ các dự án PPP đã góp phần tích cực hoàn thiện chất lượng hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông, năng lượng, hạ tầng đô thị, xử lý nước thải, rác thải..., kịp thời giải quyết các nhu cầu bức xúc về dịch vụ công của người dân và nhu cầu cấp bách về cơ sở hạ tầng để phát triển kinh tế - xã hội đất nước, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, kích cầu đối với sản xuất trong nước. Chính yếu tố này đã tạo ra động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, góp phần tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế quốc dân.
Theo đánh giá khách quan của Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF) thì năm 2017, chất lượng cơ sở hạ tầng tổng thể của Việt Nam đứng ở vị trí thứ 79, tăng 02 bậc so với năm 2014 (xếp thứ 81), tăng 16 bậc so với năm 2012 (xếp thứ 95), tăng 44 bậc so với năm 2010 (xếp thứ 123). Các dự án PPP được triển khai khắp cả nước trong những năm qua đã góp phần nhất định để cải thiện chất lượng cơ sở hạ tầng của nước ta. Hình thức đầu tư PPP được xem là một trong những giải pháp tối ưu để giải quyết bài toán thiếu vốn về đầu tư cơ sở hạ tầng, dịch vụ, nhất là các địa phương có nhu cầu đầu tư lớn.
Chưa có Luật điều chỉnh, nên PPP bị “lợi dụng”
Còn nhớ, thời điểm tháng 9/ 2017, Thanh tra Chính phủ có thông báo kết luận về việc triển khai thực hiện một số dự án BT, BOT. Tại kết luận thanh tra, Thanh tra Chính phủ đã chỉ ra những khuyết điểm, những sơ hở, bất cập, hạn chế, từ đó kiến nghị bổ sung, điều chỉnh nhằm hoàn thiện cơ chế chính sách và pháp luật trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản theo hình thức BT, BOT.
Kết luận đã nêu ra thực trạng, hầu hết các dự án BT, BOT là những dự án chỉ định thầu mà không tổ chức đấu thầu, với lý do chỉ có 1 nhà đầu tư tham gia hoặc do tính cấp bách, cấp thiết của dự án. Nhiều bất cập sai phạm trong tài chính, như phê duyệt tổng mức đầu tư còn nhiều nội dung sai chế độ, giá vật liệu nhà đầu tư đã lập, duyệt không đúng nhiều khối lượng, định mức, đơn giá trong dự toán công trình. Các dự án chỉ định thầu với lý do là các dự án cấp bách, cấp thiết nhưng các cơ quan liên quan lại không thực hiện đúng quy trình, quy định, không có số liệu để chứng minh hay làm rõ thực trạng, mức độ chính xác của việc cấp bách hay cấp thiết…
Đối với các dự án BOT giao thông, việc "công tác công bố dự án, danh mục dự án chưa được thực hiện nghiêm túc, công khai. Công tác giám sát trong quá trình thực hiện hợp đồng còn lỏng lẻo. Bất cập về mức phí, vị trí đặt trạm thu phí, thời gian thu phí. Người dân không có sự lựa chọn đối với các tuyến đường độc đạo, tuyến chỉ nâng cấp, cải tạo". Theo kết luận của Thanh tra Chính phủ, Bộ GTVT chưa có nghiên cứu đánh giá tổng thể, toàn diện hiện trạng giao thông để từ đó cân đối, so sánh đầy đủ trên toàn hệ thống về sự cần thiết, về lộ trình đầu tư theo từng hình thức đầu tư.
Các dự án BT, BOT hầu hết thực hiện ở những khu vực giao thông trọng yếu, có mật độ người, phương tiện tham gia giao thông lớn, đặt một số trạm thu phí có khoảng cách gần nhau bất hợp lý, giá phí cao, tăng nhanh, khiến người tham gia giao thông không còn sự lựa chọn nào khác (điển hình là tại Hà Nội, Thái Bình, Nam Định, Hưng Yên và Hòa Bình…). Từ đó đã phát sinh tình trạng người dân và phương tiện né trạm thu phí, đi vào đường ngang ngõ tắt gây hư hại hệ thống giao thông địa phương và nguy cơ mất an toàn.
Mặt khác, việc xác định doanh thu theo phương án tài chính một số dự án thiếu chuẩn, doanh thu thực tế của một số dự án chênh lệch cao so với phương án tài chính đã gây ra gánh nặng cho người dân và doanh nghiệp tham gia giao thông vì thời gian thu phí kéo dài. Bộ GTVT khi phê duyệt các dự án đã ghép việc cải tạo với đầu tư xây dựng đường mới thành 1 dự án rồi đặt 2 trạm thu phí tại 2 nơi không hợp lý. Những hạn chế đó, gây bức xúc cho người dân khi thấy hình thức đầu tư công tư kết hợp và bị đặt câu hỏi về lợi ích nhóm khi kết hợp đầu tư.
Đồng thời, với hình thức đầu tư này, hiện ta chưa có cơ chế giám sát đặc biệt là các cơ chế giám sát doanh thu của nhà đầu tư, chế tài xử lý vi phạm của nhà đầu tư cũng như cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn thiếu, chưa chặt chẽ nên trách nhiệm pháp lý đặt ra chưa rõ ràng sau phát hiện sai phạm, cá biệt có nơi, người dân lập trạm để đếm nguồn thu của các dự án BOT.
Và có cả rủi ro với Nhà đầu tư
Ở chiều ngược lại, cũng có nhà đầu tư băn khoăn về tính ổn định của việc hợp tác nên ngần ngại đầu tư. Cụ thể, Hợp đồng dự án PPP thường kéo dài từ 20 - 30 năm, nhà đầu tư cũng như các bên cho vay thường yêu cầu tính bền vững của các quy định pháp luật điều chỉnh hợp đồng. Do vậy, rủi ro khi chính sách thay đổi là hiện hữu đối với nhà đầu tư, dẫn tới việc nhiều nhà đầu tư đề xuất áp dụng bảo lãnh hoặc yêu cầu một mức lợi nhuận cao hơn, thời gian thu hồi vốn dài hơn nhằm bù đắp cho những rủi ro mà nhà đầu tư phải chịu…Điều này gián tiếp làm tăng chi phí của bản thân dự án, chi phí xã hội để thực hiện dự án PPP (thời gian thu phí kéo dài cũng ảnh hưởng tới người dân sử dụng dịch vụ) cũng như chưa thu hút được nhiều nhà đầu tư quốc tế do cam kết từ phía công còn thấp. Bởi vậy cần có khung pháp lý ổn định cho các hợp đồng PPP dài hạn, hạn chế rủi ro, thúc đẩy đầu tư quy mô lớn.
Bên cạnh đó trong quan hệ đầu tư này cũng đã phát sinh những tranh chấp nhất định. Cụ thể, theo một kết luận kiểm toán, các nhà đầu tư BOT từ Bắc vào Nam không được quyết toán khoảng 2.360 tỉ đồng theo pháp luật hiện thời. Tuy nhiên các nhà đầu tư lại cho rằng, họ được quyết toán theo cam kết trong hợp đồng trước đó. Trước đề nghị của hàng loạt nhà đầu tư, Bộ GTVT đã lấy ý kiến của nhiều bộ, ngành liên quan trước khi trình Thủ tướng tháo gỡ vướng mắc, cho phép quyết toán 2.360 tỉ đồng theo các điều khoản đã ký kết trong 14 hợp đồng BOT. Theo Bộ GTVT, 14 dự án BOT này được bộ đàm phán, ký kết với nhà đầu tư trong giai đoạn 2002 - 2009, thời điểm này pháp luật về đầu tư BOT được quy định bởi Nghị định 77, Nghị định 78 của Chính phủ, chưa xác định lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu nhà đầu tư BOT sẽ được hưởng, chưa có quy định về chi phí bảo toàn vốn. Vì vậy, Bộ GTVT và các nhà đầu tư đã đàm phán và đưa các chi phí này vào điều khoản trong từng hợp đồng BOT. Đến tháng 11/ 2009, Chính phủ mới ban hành Nghị định 108 về đầu tư BOT và tháng 11/2011, Bộ Tài chính mới ban hành Thông tư 116 hướng dẫn chi tiết về xác định lợi nhuận trên vốn sở hữu nhà đầu tư được hưởng. Bộ GTVT cũng khẳng định 14 dự án BOT ký trước năm 2009 không trái với quy định pháp luật, các dự án đã hoàn thành và đi vào vận hành nhiều năm, vì vậy Bộ báo cáo Thủ tướng xem xét, thống nhất cho quyết toán các dự án căn cứ theo điều khoản hợp đồng BOT đã ký kết, thanh toán đủ các chi phí để bảo đảm quyền lợi nhà đầu tư.
Kiến nghị
Quy định chi tiết cho hoạt động PPP hiện nay mới chỉ dừng ở cấp Nghị định và quy định rải rác ở nhiều Luật khác nhau điều chỉnh như Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Quản lý nợ công... Quy định tại các Luật này được xây dựng hướng tới dự án đầu tư công hoặc đầu tư tư nhân thuần túy. Những hạn chế đó dẫn đến quá trình triển khai dự án PPP còn nhiều khó khăn, bất cập. Trong khi đó, việc thay đổi quy định tại các Luật nêu trên hoặc các Nghị định dưới Luật đều có thể gây ảnh hưởng rất lớn đến việc tuân thủ hợp đồng dự án PPP. Trong bối cảnh này, việc ban hành một đạo luật riêng để đảm bảo tính đặc thù của đầu tư PPP, tránh tình trạng “vay mượn” quy định của các pháp luật khác trong quá trình áp dụng là cần thiết.
Theo như kế hoạch, dự Luật trên sẽ được thảo luận tại Kỳ họp thứ 8 và thông qua tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIV. Bởi tính cần thiết của dự án Luật, những vấn đề lớn còn băn khoăn rất cần được thảo luận kĩ.
Phan Phan
