(Pháp lý) - Được nhấn mạnh là dự án luật mới, rất quan trọng, song thời gian để các ĐBQH thảo luận dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư(PPP) tại Quốc hội lại không nhiều. Tuy thảo luận ít, nhưng theo ghi nhận của PV Pháp lý, những ý kiến góp ý vào dự thảo luật rất xác đáng, đặc biệt là các vấn đề về chia sẻ rủi ro, vấn đề giảm chỉ định thầu, ưu đãi, giám sát, minh bạch dự án PPP.
Năm 2019, Tạp chí Pháp lý cũng đã thực hiện loạt bài góp ý xây dựng dự luật PPP bằng chuyên đề “Đầu tư theo phương thức đối tác công tư: Cần một “hành lang” pháp luật sắc bén để thu hút đầu tư hiệu quả và ngăn chặn thất thoát, tham nhũng”. Pháp lý nhận thấy các ý kiến của nhiều ĐBQH là xác đáng, gần với những ý kiến các chuyên gia đã cùng PV Pháp lý phân tích góp ý Dự luật quan trọng này.
Thận trọng chia sẻ rủi ro
Nhiều quy định trong dự luật PPP nhằm đảm bảo đầu tư, ưu đãi đầu tư bằng cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu dự án PPP.
Chủ nhiệm Uỷ ban Kinh tế Vũ Hồng Thanh cho biết còn có quan điểm khác nhau trước những vấn đề mới tại dự thảo Luật PPP...
Để xử lý các rủi ro liên quan đến cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu, bảo đảm tính công khai, minh bạch của dự án luật PPP, cơ quan thẩm tra đề nghị cơ quan soạn thảo nghiên cứu, quy định cụ thể hơn về cơ chế chia sẻ rủi ro này
Báo cáo thẩm tra dự án Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trước khi Quốc hội thảo luận tại tổ về dự án luật này sáng 11/11, Chủ nhiệm Uỷ ban Kinh tế Vũ Hồng Thanh cho biết còn có quan điểm khác nhau trước những vấn đề mới tại dự thảo.
Về cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu thì có hai loại ý kiến.
Loại ý kiến thứ nhất đồng tình với quy định tại dự thảo Luật về cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu. Tuy nhiên, đề nghị nghiên cứu việc áp dụng cơ chế này cho tất cả các dự án PPP.
Vì dự thảo chỉ quy định cơ chế chia sẻ rủi ro đối với các dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội và Thủ tướng Chính phủ, không áp dụng cơ chế này đối với các dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác. Ngoài ra, dự thảo Luật chưa làm rõ được nguồn để xử lý các rủi ro liên quan đến cơ chế này: nguồn này có được bố trí trong kế hoạch đầu tư công trung hạn hay trích từ quỹ tích lũy trả nợ đã được quy định tại Luật Quản lý nợ công.
Loại ý kiến thứ hai không nhất trí về cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu, vì cho rằng, việc lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án PPP đã được thực hiện thông qua đấu thầu, việc kinh doanh của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP phải tuân thủ nguyên tắc thị trường.
Ủy ban Kinh tế cho rằng, phần lớn các nhà đầu tư, đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài đều mong muốn có cơ chế bảo lãnh về doanh thu của Chính phủ trong quá trình triển khai thực hiện các dự án PPP. Tuy nhiên, việc cấp bảo lãnh của Chính phủ đối với các dự án này sẽ được điều chỉnh bởi quy định của Luật Quản lý nợ công và có thể tạo tâm lý trông chờ từ phía các nhà đầu tư.
Do đó, cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu giữa hai bên (công và tư) trong thực hiện dự án PPP là giải pháp có thể xem xét áp dụng nhằm hài hòa lợi ích của các bên, cũng như nâng cao trách nhiệm và nghĩa vụ của các bên trong thực hiện dự án PPP với vai trò là các đối tác trong hợp đồng PPP.
Để xử lý các rủi ro liên quan đến cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu, bảo đảm tính công khai, minh bạch của dự án luật, cơ quan thẩm tra đề nghị cơ quan soạn thảo nghiên cứu, quy định cụ thể hơn về cơ chế chia sẻ rủi ro này, cũng như quy định rõ hơn về cơ chế áp dụng đối với các dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đồng thời, phải xác định được nguồn để xử lý các rủi ro liên quan đến cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu ngay tại dự thảo Luật.
Như vậy, các ý kiến tại Quốc hội đều xoay quanh việc chia sẻ rủi ro với dự án PPP là cần thiết, tuy nhiên phải thận trọng để tránh trở thành gánh nặng cho nhà nước.
Thu hẹp chỉ định thầu
Theo dự thảo luật thì hình thức lựa chọn nhà đầu tư ngoài đấu thầu rộng rãi còn có đấu thầu hạn chế và chỉ định thầu.
Việc lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ định thầu được áp dụng đối với dự án có mục tiêu trực tiếp thực hiện nhiệm vụ bảo đảm quốc phòng, an ninh quốc gia, bí mật nhà nước hoặc cần phải thực hiện ngay để bảo đảm tính liên tục trong việc cung cấp sản phẩm, dịch vụ công.
Việc lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức đấu thầu hạn chế được áp dụng trong trường hợp dự án có tính đặc thù về phương án kỹ thuật, cung cấp dịch vụ, quốc phòng, an ninh quốc gia hoặc tính đặc thù khác mà chỉ có một số nhà đầu tư đáp ứng yêu cầu của dự án.
Đa số ý kiến tại cơ quan thẩm tra cho rằng cần thận trọng với việc chỉ định thầu đối với các dự án PPP. Thực tế thời gian qua cho thấy, nhiều nhà đầu tư, nhà thầu được chỉ định có nguồn lực hạn chế, dẫn đến những vi phạm trong quá trình thực hiện, vận hành và khai thác công trình, gây thất thoát và giảm hiệu quả đầu tư.
Một số ý kiến đánh giá, việc triển khai các dự án PPP thời gian qua thường chậm tiến độ, đội vốn, thất thoát, lãng phí, tiêu cực là do các quy định về điều kiện lựa chọn nhà đầu tư, hồ sơ đấu thầu, các điều khoản trong hợp đồng PPP thiếu chặt chẽ, do đó đề nghị cần có quy định khắc phục những hạn chế này.
Có ý kiến đề nghị bổ sung quy định cụ thể các tiêu chí đánh giá năng lực tài chính của nhà đầu tư, chẳng hạn nghiên cứu quy định mức vốn chủ sở hữu phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng nhóm dự án.
Theo Ủy ban Kinh tế, việc lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP cần phải được thực hiện thông qua đấu thầu cạnh tranh, công khai, minh bạch theo quy định của pháp luật, hạn chế tối đa việc chỉ định thầu hoặc đấu thầu hạn chế để tránh rủi ro về lợi ích nhóm, lãng phí, thất thoát, giảm tính cạnh tranh và lựa chọn nhà đầu tư không có đủ năng lực thực hiện dự án.
Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo tiếp tục nghiên cứu, quy định cụ thể hơn về điều kiện áp dụng theo hướng thu hẹp các trường hợp chỉ định thầu hoặc đấu thầu hạn chế tại dự thảo luật.
Phải có giám sát chặt chẽ dự án PPP
Tại tổ thảo luận 11 (gồm các đoàn Nghệ An, Hoà Bình, Bà Rịa - Vũng Tàu) Tổng Kiểm toán Hồ Đức Phớc phát biểu đầu tiên.
Ông Phớc băn khoăn nhiều vấn đề, trong đó có quy định về chia sẻ rủi ro.
Theo dự thảo luật thì Chính phủ cam kết chia sẻ với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án không quá 50% phần hụt thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết tại hợp đồng.
Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án cam kết chia sẻ với Chính phủ không thấp hơn 50% phần tăng thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết tại hợp đồng
Việc này, theo Tổng Kiểm toán thì cần cân nhắc và nghiên cứu thật kỹ. Bởi quy định về thanh tra, kiểm toán như dự thảo không đủ cơ sở để mà thanh quyết toán và chia sẻ rủi ro. Vì, chỉ có thanh tra chuyên ngành mới được thanh tra, còn thanh tra cấp tỉnh hay Thanh tra Chính phủ là không được thanh tra dự án PPP.
Còn điều 80 thì quy định: Kiểm toán Nhà nước thực hiện việc kiểm toán về sử dụng tài chính công, tài sản công trong dự án PPP quy định tại điều 65 và điều 67 của luật này.
Tức là chỉ được kiểm toán vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng (điều 65) và vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình phụ trợ, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (điều 67) .
Trên thực tế, Dự án BOT nhà nước không bỏ ra đồng nào nhưng kiểm toán vẫn chỉ ra nhiều sai phạm, còn dự án PPP nói chung thì chỉ được kiểm toán phần vốn nhà nước thì sẽ kiểm soát thế nào, Tổng Kiểm toán Hồ Đức Phớc băn khoăn.
Đó là các dự án nhà nước bỏ vốn thì có gì mà kiểm toán. Còn cả công trình có đúng giá trị không, có đạt chất lượng không, hoàn trả thế nào thì phải được kiểm toán mới đúng chứ, ví dụ dự án BOT giao thông nhà nước có bỏ đồng nào đâu mà vẫn kiểm toán và chỉ ra rất nhiều sai phạm, ông Phớc phân tích.
Kiểm toán quy định tại điều điều 67 tức là chỉ kiểm toán vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình phụ trợ, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, thế còn những dự án to đùng được nhà nước hoàn trả về đất đai thì không ai kiểm toán à? (trong các loại hợp đồng PPP có hợp đồng BT - đổi nguồn lực lấy công trình- PV) , ông Phớc tiếp tục băn khoăn và đề nghị nên quy định thanh tra, kiểm toán dự án PPP theo Luật Thanh tra và Luật Kiểm toán.
PPP là dự án huy động vốn tư nhân đầu tư công trình công chứ không phải đầu tư công trình tư nhân, Tổng Kiểm toán nhấn mạnh.
Phát biểu liền sau đó, đại biểu Nguyễn Thanh Hiền (Nghệ An) cũng nhắc đến độ nóng tại nghị trường khi kết quả kiểm toán các dự án BOT được công bố. Vị đại biểu này cũng đồng tình với Tổng Kiểm toán PPP là dự án có tính chất công xuyên suốt thì kiểm toán phải tham gia.
Đứng dậy lần hai, ông Phớc nhấn mạnh, với bản chất của các dự án PPP thì phải kiểm tra chặt chẽ từ đầu đến cuối, tài sản công phải quản thật chặt tránh tình trạng ở nhiều dự án BOT và BT vừa rồi.
Ông Phớc cũng đặt vấn đề là, tại sao các dự án BT không trả nhà đầu tư bằng tiền mà cứ trả bằng đất là thế nào, vì thực tế có thể đấu giá đất lấy tiền trả cho nhà đầu tư sòng phẳng.
Cũng quan tâm đến vấn đề này, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường Trần Hồng Hà nêu thực tế có công trình PPP không có tiền mà chỉ dựa vào đất đai. Và vấn đề này có hai quan điểm. Thứ nhất là cứ dùng tiền ngân sách để trả (thống nhất thời gian trả tại hợp đồng) sau đó tiến hành đấu giá đất sạch và lấy tiền trả.
Còn nếu trả bằng đất thì lúc này chưa giải phóng mặt bằng, chưa đấu giá nên giá đất thấp, sau này có hiện tượng đội chi phí nên có nhiều quan ngại việc đổi đất lấy hạ tầng.
Cho rằng cần phải xem xét rất kỹ câu chuyện đổi đất lấy hạ tầng này, Bộ trưởng Hà góp ý, dự thảo luật nên bổ sung một chương quy định về các dự án đổi đất lấy hạ tầng.
Bộ trưởng Hà cũng đồng tình với ông Phớc, là nếu để chủ đầu tư tính oán thiết kế, lập dự toán rồi sau đó đấu thầu chọn nhà đầu tư thì không thể công khai minh bạch được. Mà Nhà nước phải làm quy hoạch, tổ chứ chuẩn bị dự án thì mới biết rõ dự án đó thế nào, công nghệ nào phù hợp, đưa danh mục ưu tiên rồi mới đấu thầu thì sẽ tốt hơn nhiều, mới hoàn toàn kiểm soát được tổng mức đầu tư thế nào. Còn nhà nước không đầu tư cái gì ở giai đoạn chuẩn bị mà đòi biết hết cả mọi thứ thì rất khó.
Trong cơ chế quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu tư dự án PPP, đa số ý kiến tại cơ quan thẩm tra cho rằng, để bảo đảm tính minh bạch cũng như thuận lợi trong quá trình thanh tra, kiểm toán dự án thì cần làm rõ mức vốn nhà nước tham gia dự án PPP và tách phần vốn nhà nước trong dự án PPP thành một dự án thành phần riêng biệt.
Có ý kiến cho rằng dự án PPP là dự án đầu tư công, các tài sản hình thành từ dự án PPP đều là tài sản công, do đó các hoạt động liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài sản công là đối tượng kiểm toán của Kiểm toán nhà nước.
Ủy ban Kinh tế đề nghị Cơ quan soạn thảo nghiên cứu, làm rõ hơn trong dự thảo Luật hạng mục đầu tư sử dụng vốn hỗ trợ của Nhà nước thì áp dụng quy trình, thủ tục đầu tư công, hạng mục đầu tư sử dụng vốn đầu tư tư nhân thì áp dụng quy trình, thủ tục đầu tư thông thường, tránh việc thủ tục đầu tư dự án PPP vẫn còn nặng về thủ tục đầu tư công, như vậy sẽ khó thu hút đầu tư từ khu vực tư nhân cũng như cần tạo cơ sở pháp lý rõ ràng cho công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và giám sát các dự án PPP.
Minh Hải (tổng hợp)
