Các điều khoản chưa thống nhất, chồng lấn trong Luật Đất đai hiện hành và Luật Đầu tư 2020
- Chưa thống nhất trong qui định về thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư:
Cụ thể, Điều 32 khoản 1 Luật Đầu tư qui định về thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 1. Trừ các dự án đầu tư quy định tại Điều 30 và Điều 31 của Luật này, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư đối với các dự án đầu tư sau đây:
a) Dự án đầu tư có đề nghị Nhà nước giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá, đấu thầu hoặc nhận chuyển nhượng, dự án đầu tư có đề nghị cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, trừ trường hợp giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân không thuộc diện phải có văn bản chấp thuận của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo quy định của pháp luật về đất đai; b) Dự án đầu tư xây dựng nhà ở (để bán, cho thuê, cho thuê mua), khu đô thị trong các trường hợp: dự án đầu tư có quy mô sử dụng đất dưới 50 ha và có quy mô dân số dưới 15.000 người tại khu vực đô thị; dự án đầu tư có quy mô sử dụng đất dưới 100 ha và có quy mô dân số dưới 10.000 người tại khu vực không phải là đô thị; dự án đầu tư không phân biệt quy mô diện tích đất, dân số thuộc khu vực hạn chế phát triển hoặc nội đô lịch sử (được xác định trong đồ án quy hoạch đô thị) của đô thị loại đặc biệt; c) Dự án đầu tư xây dựng và kinh doanh sân gôn (golf);
Trong khi đó, Điều 58 khoản 1, 2 Luật Đất đai 2013 quy định điều kiện cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trong đó phải có Nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng dưới 10 héc ta đất trồng lúa, dưới 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng (điểm b khoản 1); đối với dự án sử dụng đất tại đảo và xã, phường, thị trấn biên giới, ven biển thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khi được sự chấp thuận bằng văn bản của các bộ, ngành có liên quan (khoản 2).
Ảnh minh họa
Như vậy quy định tại Luật Đất đai, Luật Đầu tư là chưa thống nhất và chưa rõ ràng về thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cụ thể: Đối với những dự án đầu tư có đề xuất chuyển mục đích dưới 10 héc ta đất trồng lúa, dưới 20 héc ta đất rừng phòng hộ, rừng đặc dụng thì thẩm quyền thuộc UBND hay HĐND? UBND chấp thuận chủ trương đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư nhưng không có Nghị quyết của HĐND thì giải quyết thế nào? Đối với những dự án đầu tư có đề xuất chuyển mục đích dưới 10 héc ta đất trồng lúa, dưới 20 héc ta đất rừng phòng hộ, rừng đặc dụng tại đảo, xã, phường, thị trấn biên giới, ven biển thì sẽ phải xin chấp thuận của bao nhiêu cơ quan? (UBND, HĐND, bộ, ngành có liên quan?) .Và các thủ tục sẽ thực hiện như thế nào? Thủ tục nào trước, thủ tục nào sau?... Điều này khiến cho các nhà đầu tư không nhận biết được thủ tục mình sẽ phải thực hiện. Hơn nữa, sự thiếu rõ ràng, chồng chéo về mặt thẩm quyền cũng khiến khó xác định được trách nhiệm của cơ quan quản lý khi các dự án đầu tư ở các trường hợp trên có vấn đề.
- Chồng lấn trong qui định khi thực hiện thủ tục giao đất, cho thuê đất :
Theo quy định tại Luật Đầu tư, UBND cấp tỉnh sẽ có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư đối với các dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá, đấu thầu hoặc chuyển nhượng (điểm a khoản 1 Điều 32 Luật Đầu tư).
Trong Hồ sơ, nội dung thẩm định đề nghị chấp thuận chủ trương đầu tư (Điều 33 Luật Đầu tư ), nhà đầu tư sẽ đề xuất nhu cầu sử dụng đất (đề nghị Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất) và cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ thẩm định về vấn đề quy hoạch, nhu cầu sử dụng đất, hiệu quả kinh tế xã hội của dự án, đánh giá tác động môi trường ( nếu có), đánh giá về công nghệ sử dụng trong đầu tư dự án, đánh giá về sự phù hợp của dự án đầu tư với mục tiêu, định hướng phát triển đô thị, quản lý hạ tầng…
Khoản 4 điểm a,b điều 33 Luật Đầu tư 2020 qui định về nội dung thẩm định đề nghị chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời với chấp thuận nhà đầu tư bao gồm: a) Các nội dung thẩm định quy định tại khoản 3 Điều này; b) Khả năng đáp ứng điều kiện giao đất, cho thuê đất đối với trường hợp giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư; khả năng đáp ứng điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất đối với dự án có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất;
Tuy nhiên, trong trình tự, thủ tục thẩm định nhu cầu sử dụng đất, thẩm định điều kiện giao đất, thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất quy định tại khoản 1 Điều 689 Nghị định 43/2015/NĐ-CP hướng dẫn Luật Đất đai, thì việc thẩm định điều kiện giao đất, thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất sẽ không thực hiện đối với dự án đầu tư đã được Quyết định chủ trương đầu tư hoặc Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư. Điều này đồng nghĩa, dự án do UBND chấp thuận chủ trương đầu tư vẫn phải trải qua quy trình thẩm định điều kiện giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và nhà đầu tư vẫn có nguy cơ không được giao đất, kể cả trong trường hợp đã được UBND cấp tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư trước đó. Như vậy, đối với dự án đầu tư có đề xuất sử dụng đất, cơ quan nhà nước sẽ hai lần thẩm định về điều kiện giao đất tại hai thủ tục khác nhau. Điều này vừa tạo ra sự lãng phí về nguồn lực từ phía cơ quan quản lý nhà nước (sẽ phải thực hiện hai lần thẩm định điều kiện giao đất tại thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư và thủ tục giao đất) vừa tạo ra những rủi ro, khó khăn cho nhà đầu tư (nhà đầu tư đứng trước nguy cơ không được giao đất mặc dù đã được chấp thuận chủ trương đầu tư).
- Qui định chưa rõ ràng giữa Luật Đầu tư và Luật Đất đai về thủ tục giao đất, chấp thuận chủ trương đầu tư :
Theo quy định tại khoản 3 Điều 118 Luật Đất đai 28 thì trường hợp không thể đấu giá quyền sử dụng đất (không có người tham gia hoặc chỉ có một người đăng ký tham gia hoặc đấu giá không thành) thì “Nhà nước thực hiện việc giao đất, cho thuê đất mà không phải đấu giá quyền sử dụng đất”.
Trong khí đó, điểm a khoản 1 Điều 32 Luật Đầu tư quy định, những “Dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá, đấu thầu hoặc nhận chuyển nhượng, dự án có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất” (không thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ) phải xin chấp thuận chủ trương đầu tư của UBND. Như vậy, câu hỏi đặt ra là, trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 118 Luật Đất đai dự án đầu tư có phải xin chấp thuận chủ trương đầu tư không hay là chỉ cần thực hiện thủ tục xin giao đất? Việc thiếu rõ ràng trong quy định giữa các luật khiến cho cả nhà đầu tư lẫn cơ quan nhà nước gặp vướng mắc trong quá trình thực thi.
- Chưa thống nhất về thời điểm và thời gian xác định nhu cầu sử dụng đất
Theo quy định tại Điều 33 Luật Đầu tư thì nhà đầu tư sẽ đề xuất nhu cầu sử dụng đất (nếu có nhu cầu) trong Hồ sơ thực hiện thủ tục quyết định chủ trương đầu tư, các cơ quan có thẩm quyền sẽ thẩm định về nhu cầu sử dụng đất cùng các yếu tố khác trong thủ tục quyết định chủ trương đầu tư.
Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 52 Luật Đất đai thì nhà nước sẽ giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất căn cứ trên “nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư, đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất”. Cơ quan nhà nước quản lý về đất đai sẽ thẩm định nhu cầu sử dụng đất tại thời điểm thực hiện thủ tục giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất (trừ các dự án đầu tư đã được Quốc hội hoặc Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư) .
Đối với những dự án đầu tư do UBND cấp tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư thì thời điểm thẩm định nhu cầu sử dụng đất là khác nhau và thực hiện hai lần (thời điểm chấp thuận chủ trương đầu tư và thời điểm giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất).
Ảnh minh họa
Bên cạnh đó, thời gian thẩm định cũng khác nhau: đối với thủ tục thẩm định trong pháp luật đầu tư là 15 ngày, trong khi theo pháp luật đất đai là 30 ngày; cơ quan tiếp nhận hồ sơ thủ tục cũng khác nhau: một bên là cơ quan đăng ký đầu tư, một bên là cơ quan tài nguyên và môi trường. Như vậy, giữa Luật Đất đai và Luật Đầu tư đang quy định thiếu thống nhất về thời điểm thẩm định nhu cầu sử dụng đất, thời gian thẩm định và cơ quan tiếp nhận và trả hồ sơ đối với dự án đầu tư thuộc thẩm quyền quyết định đầu tư của UBND cấp tỉnh. Việc chồng lấn về thủ tục sẽ khiến cho Nhà nước bị lãng phí về nguồn nhân lực, thủ tục hành chính bị kéo dài và giảm cơ hội của các nhà đầu tư
- Chưa thống nhất trong qui định về việc chấm dứt dự án đầu tư và thu hồi đất của dự án đầu tư :
Luật Đầu tư 2020 quy định (điểm b, c khoản 2 Điều 48): Cơ quan đăng ký đầu tư chấm dứt hoặc chấm dứt một phần hoạt động của dự án đầu tư trong các trường hợp sau đây : b) Nhà đầu tư không được tiếp tục sử dụng địa điểm đầu tư và không thực hiện thủ tục điều chỉnh địa điểm đầu tư trong thời hạn 06 tháng kể từ ngày không được tiếp tục sử dụng địa điểm đầu tư, trừ trường hợp quy định tại điểm d khoản này; c) Dự án đầu tư đã ngừng hoạt động và hết thời hạn 12 tháng kể từ ngày ngừng hoạt động, cơ quan đăng ký đầu tư không liên lạc được với nhà đầu tư hoặc đại diện hợp pháp của nhà đầu tư
Luật Đầu tư 2020 cũng bổ sung thêm các trường hợp dự án đầu tư bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấm dứt dự án đầu tư : Dự án đầu tư thuộc trường hợp bị thu hồi đất; nhà đầu tư không ký quỹ hoặc không có bảo lãnh; nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư trên cơ sở giao dịch dân sự giả mạo.
Trong khi đó, Luật Đất đai (điểm i khoản 1 Điều 64) cho phép gia hạn sử dụng đất 24 tháng sau khi đất (được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư) không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ chậm 24 tháng và nhà đầu tư phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án.
Như vậy, giữa Luật Đất đai và Luật Đầu tư chưa thống nhất về căn cứ thu hồi đất của dự án đầu tư (đối với dự án không được triển khai sau 12 tháng thì theo Luật Đầu tư phải bị thu hồi còn theo Luật Đất đai lại được gia hạn). Điều này khiến các địa phương lúng túng trong việc lựa chọn giải pháp để thực hiện. Nhiều dự án đã ban hành quyết định chấm dứt hoạt động do vi phạm thời hạn triển khai dự án theo Luật Đầu tư nhưng không thể thu hồi đất vì vướng quy định của Luật Đất đai cho phép nhà đầu tư gia hạn thời gian sử dụng đất thêm 24 tháng. Nhiều dự án không thể đưa ra quyết định chấm dứt dự án theo Luật Đầu tư vì “sợ” vi phạm quy định của Luật Đất đai.
Một số điểm mới quan trọng của Luật Đầu tư 2020 cần nghiên cứu thống nhất khi sửa Luật Đất đai 2013
- Luật Đầu tư 2020 đã tiến hành giảm xuống các danh mục đầu tư thuộc sự chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ, đồng thời tăng lên các danh mục đầu tư thuộc sự chấp thuận của UBND tỉnh, thành phố. Theo đó, các trường hợp thay đổi từ phía nhà đầu tư trong hoạt động đầu tư bắt buộc phải có sự chấp thuận đã được giới hạn lại chỉ còn 6 trường hợp: Thay đổi chủ chương đầu tư; thay đổi quy mô diện tích sử dụng đất; thay đổi tổng vốn đầu tư; thay đổi tiến độ thực hiện dự án; điều chỉnh thời hạn hoạt động của dự án đầu tư; thay đổi công nghệ đã được thẩm định. Qua đó ta nhận thấy việc giảm bớt các thủ tục hành chính là chủ chương, mục tiêu hướng tới của nhà làm luật.
- Quy định lại về việc ký quỹ đảm bảo thực hiện dự án. So với Luật Đầu tư 2014, các dự án có liên quan tới quyền sử dụng đất đều phải thực hiện ký quỹ. Đến Luật Đầu tư 2020 thì đã được loại bỏ đối với nhà đầu tư thuộc một trong các trường hợp sau: Nhà đầu tư đấu giá quyền sử dụng đất, được nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền 1lần cho cả thời gian thuê để thực hiện dự án đầu tư; Nhà đầu tư trúng đấu thầu thực hiện dự án đầu tư có quyền sử dụng đất; Nhà đầu tư đã được nhà nước giao đất, cho thuê đất trên cơ sở nhận chuyển nhượng dự án đầu tư đã thực hiện việc ký quỹ hoặc đã hoàn thành việc góp, huy động vốn theo tiến độ quy định tại văn bản chấp thuận đầu tư; -Nhà đầu tư đã được nhà nước giao đất, cho thuê đất trên cơ sở nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất đối với người sử dụng đất khác.
- Về điều kiện gia hạn thời hạn thực hiện dự án: Khi nhà đầu tư hết thời hạn thực hiện dự án, có nhu cầu tiếp tục thực hiện dự án đầu tư nếu đáp ứng được các điều kiện của pháp luật thì được ra hạn tối đa không quá 70 năm với các dự án đầu tư trong khu kinh tế; 50 năm với các dự án ngoài khu kinh tế; 70 năm với các dự án đầu tư tại các địa bàn kinh tế có khăn hoặc dự án đầu tư có nhà đầu tư nước ngoài chậm thu hồi vốn.
Về vấn đề gia hạn tiến độ đầu tư, không được gia hạn tiến độ dự án quá 24 tháng so với tiến độ ban đầu. Trừ những trường hợp bất khả kháng theo quy định của pháp luật và các trường hợp khác thì được ra hạn quá 24 tháng. Qua đó tạo ra “lối thoát” cho nhiều dự án treo tại Việt Nam.
- Quy định nghiêm ngặt hơn đối với các hoạt động M&A: Hoạt động M&A của nhà đầu tư nước ngoài với các dự án tại Việt Nam theo tỉ lệ phải đăng ký thủ tục chấp thuận giảm từ 51% trở lên xuống còn trên 50%. Bên cạnh đó hoạt động M&A của nhà đầu tư nước ngoài trong trong trường hợp ảnh hưởng tới an ninh quốc phòng, theo quy định của pháp luật đất đai, bao gồm: Các dự án nằm tại các khu vực có vị trí địa lý trọng yếu, nhạy cảm như ở các xã, phường, thị trấn, thị xã biên giới, ven biển và hải đảo hải đảo... đều phải xin sự chấp thuận từ cơ quan nhà nước có thẩm quyền, việc quy định như vậy thể hiện sự kiểm soát mạnh mẽ của chính phủ Việt Nam, hạn chế tình trạng thông qua M&A, doanh nghiệp nước ngoài kiểm soát khu đất, quyền sử dụng đất ở vị trí mang tính nhạy cảm, trọng yếu.
