Đề xuất chính sách, pháp luật để khai thác, sử dụng không gian ngầm hiệu quả tại Việt Nam

Tóm tắt:  Bài viết sử dụng cách tiếp cận liên ngành giữa luật học, kinh tế học đô thị, quy hoạch và quản trị công để phân tích ba nhóm điểm nghẽn: thiếu chế độ quyền ngầm hoàn chỉnh; quy hoạch ngầm chưa có giá trị điều phối đủ mạnh; và sự phân mảnh của dữ liệu, tiêu chuẩn an toàn, cơ chế tài chính và điều phối liên ngành. Từ kinh nghiệm Singapore, Nhật Bản, Helsinki và các mô hình địa chính ba chiều, bài viết đề xuất khung pháp lý thống nhất; quyền sử dụng không gian ngầm theo chiều sâu và thể tích; quy hoạch ngầm gắn với dữ liệu 3D; tiêu chuẩn an toàn, môi trường và xã hội; cơ chế tài chính phù hợp; cùng lộ trình thí điểm tại Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh trước khi thể chế hóa ở cấp quốc gia.

Từ khóa: không gian ngầm; quyền sử dụng đất; địa chính ba chiều; quy hoạch đô thị; PPP; quản trị đô thị.

POLICY AND LEGAL PROPOSALS FOR THE EFFECTIVE DEVELOPMENT AND USE OF UNDERGROUND SPACE IN VIETNAM

Abstract: Underground space is becoming an important resource for major cities as construction density rises, infrastructure becomes overloaded, surface land grows scarce, and climate adaptation becomes more urgent. In Vietnam, however, underground space is still approached mainly as a location for technical works or an accessory to surface land rather than as an independent three-dimensional urban resource. Using an interdisciplinary approach combining law, urban economics, planning, and public governance, this article examines three principal bottlenecks: the absence of a complete underground-rights regime; the insufficient coordinating force of underground planning; and fragmentation in data, safety standards, financing mechanisms, and inter-agency coordination. Drawing on the experiences of Singapore, Japan, Helsinki, and three-dimensional cadastre models, the article proposes a unified legal framework; underground-use rights defined by depth and volume; integrated underground planning linked to 3D data; enhanced safety, environmental, and social standards; suitable financing mechanisms; and controlled pilot programs in Hanoi and Ho Chi Minh City before nationwide institutionalization.

Keywords: underground space; land-use rights; three-dimensional cadastre; urban planning; public-private partnership; urban governance.

Ưu tiên sử dụng không gian ngầm để xây dựng các công trình công cộng, hạ tầng kỹ thuật, giao thông đô thị (ảnh minh hoạ)

1. Đặt vấn đề

Trong nhiều thập niên, chính sách đô thị thường được hình dung trên một mặt phẳng: đất được quy hoạch theo thửa, hạ tầng được tổ chức theo tuyến, công trình được cấp phép theo chiều cao, còn phần dưới mặt đất chủ yếu được coi là nơi đặt móng, tầng hầm, đường ống và các công trình phụ trợ. Cách nhìn này ngày càng không còn đủ. Khi các đô thị lớn như Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh phải đồng thời mở rộng metro, bãi đỗ xe, hành lang kỹ thuật, thoát nước, năng lượng, thương mại ngầm, phòng thủ dân sự và không gian công cộng, không gian ngầm^[1] không còn là “phần còn lại” của đất bề mặt mà trở thành một lớp tài nguyên phát triển đô thị có giá trị độc lập.

Sử dụng không gian ngầm có thể giải phóng mặt đất cho không gian xanh và dịch vụ công, giảm xung đột giao thông, tăng kết nối đô thị và bảo vệ hạ tầng trước rủi ro khí hậu. Ngược lại, dự án ngầm có chi phí lớn, rủi ro địa kỹ thuật và an toàn, có thể tác động đến tài sản lân cận và làm phát sinh bất bình đẳng tiếp cận. Vì vậy, quyết định khai thác phải dựa trên đánh giá nhu cầu, lợi ích - chi phí và khả năng điều phối dài hạn.[2]

Về mặt pháp lý, đặc tính cơ bản của không gian ngầm là tính ba chiều, tính liên thông và tính khan hiếm không thể tái tạo. Một khoang ngầm, một tuyến metro hoặc một hành lang kỹ thuật không chỉ chiếm diện tích theo mặt bằng mà còn chiếm độ sâu, thể tích, khoảng cách an toàn, quyền tiếp cận, thông gió, thoát hiểm và hỗ trợ kết cấu. Hơn nữa, đất đá đã bị đào đi thì rất khó hoàn nguyên về trạng thái ban đầu; các nghiên cứu và kinh nghiệm Helsinki nhấn mạnh rằng khai thác nền đá là một hành động gần như một lần^[3], nên nếu sử dụng sai vị trí hoặc thiếu điều phối, chi phí cơ hội của tương lai sẽ rất lớn.

Từ góc nhìn của Việt Nam, Luật Đất đai năm 2024 đã ghi nhận đất xây dựng công trình ngầm[4] và Luật Thủ đô năm 2024 đã mở ra hướng xác định giới hạn sử dụng lòng đất theo chiều sâu.[5] Đây là những bước tiến quan trọng. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật hiện hành vẫn chưa trả lời đầy đủ bốn câu hỏi then chốt: ai có quyền sử dụng một thể tích ngầm cụ thể; quyền đó được giới hạn theo độ sâu nào; dữ liệu nào chứng minh vị trí, ranh giới, kết nối và rủi ro của công trình; và cơ quan nào có thẩm quyền điều phối các xung đột giữa quy hoạch, đất đai, xây dựng, giao thông, môi trường, quốc phòng - an ninh, tài sản công và đầu tư.

Bài viết kết hợp phân tích pháp luật Việt Nam, nghiên cứu tình huống Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, so sánh kinh nghiệm Singapore, Nhật Bản, Helsinki và địa chính ba chiều, đồng thời tổng hợp nghiên cứu quốc tế. Bài viết tập trung trả lời ba câu hỏi: pháp luật hiện hành đã tạo nền tảng nào; những điểm nghẽn nào cản trở khai thác không gian ngầm; và cần xây dựng khung chính sách nào để chuyển từ quản lý công trình kỹ thuật phân tán sang quản trị tài nguyên đô thị ba chiều theo quy hoạch, dữ liệu và lợi ích công cộng?[6]

2. Cơ sở lý luận: không gian ngầm như tài nguyên đô thị ba chiều

2.1. Không gian ngầm là tài nguyên đô thị, không chỉ là nơi đặt hạ tầng

Không gian ngầm là nguồn lực hữu hạn, có giá trị kinh tế - xã hội và chi phí cơ hội, phục vụ giao thông, thoát nước, năng lượng, dữ liệu, logistics, thương mại, văn hóa và phòng thủ dân sự. Do chi phí đầu tư cao, địa chất phức tạp và yêu cầu phối hợp nhiều ngành, từng dự án không thể tự tìm khoảng trống riêng; quy hoạch phải bố trí các lớp chức năng theo độ sâu, mức độ tiếp cận và yêu cầu an toàn trong cấu trúc đô thị tổng thể.[7]

2.2. Quyền theo chiều sâu, quyền theo thể tích và địa chính ba chiều

Trong pháp luật đất đai truyền thống, thửa đất thường được mô tả theo ranh giới hai chiều. Cách tiếp cận này phù hợp khi các quyền chủ yếu gắn với mặt đất và công trình trên mặt đất. Nhưng đối với metro, đường hầm, hầm kỹ thuật, tầng hầm liên thông, không gian thương mại ngầm hoặc khoang chứa năng lượng, đối tượng quyền không còn là một mặt bằng mà là một thể tích không gian^[8] được giới hạn bởi tọa độ ngang, cao độ, chiều sâu, kết nối kỹ thuật và hành lang bảo vệ. Nếu pháp luật không có công cụ mô tả thể tích này, việc cấp quyền, đăng ký, thế chấp, chuyển nhượng, bồi thường, quản lý rủi ro và xử lý tranh chấp sẽ thiếu căn cứ.

Các nghiên cứu về địa chính ba chiều^[9] cho thấy một kết luận quan trọng: công nghệ bản đồ 3D không tự tạo ra quyền tài sản 3D; nó chỉ có ý nghĩa khi pháp luật đã xác định được đối tượng quyền, chủ thể quyền, nội dung quyền, giới hạn quyền và cơ chế đăng ký. Nói cách khác, cơ sở dữ liệu 3D là hạ tầng kỹ thuật của một chế độ quyền; nếu chế độ quyền vẫn hai chiều, bản đồ 3D chỉ là công cụ minh họa. Ngược lại, nếu quyền được thiết kế theo thể tích mà không có hệ thống đo đạc, đăng ký và công khai dữ liệu tương ứng, quyền đó sẽ khó thi hành và khó bảo vệ.

Pháp luật cần cân bằng quyền của người sử dụng đất bề mặt với nhu cầu hạ tầng công cộng. Kinh nghiệm Singapore thay cách hiểu quyền kéo dài tuyệt đối xuống lòng đất bằng tiêu chí mức độ cần thiết hợp lý cho việc sử dụng đất bề mặt, đồng thời dành phần sâu hơn cho nhu cầu công cộng và quản lý nhà nước. Cách tiếp cận này có giá trị tham khảo đối với Việt Nam trong điều kiện đô thị mật độ cao.[10]

Từ đó, có thể rút ra ba nguyên tắc lý luận cho Việt Nam. Thứ nhất, không gian ngầm là tài nguyên công - tư đan xen: có phần phục vụ trực tiếp thửa đất bề mặt, có phần phục vụ hạ tầng công cộng, có phần có thể khai thác thương mại. Thứ hai, quyền đối với lòng đất cần được xác định theo chiều sâu và theo thể tích, thay vì mặc định kéo dài vô hạn. Thứ ba, mọi quyền ngầm đều phải đi kèm quyền phụ trợ như tiếp cận, bảo trì, thông gió, thoát hiểm, đấu nối, hỗ trợ kết cấu và nghĩa vụ không gây ảnh hưởng bất hợp lý đến công trình lân cận.

2.3. Nguyên tắc quản trị không gian ngầm: quy hoạch, dữ liệu, an toàn và điều phối

Ba cấu phần quản trị là bắt buộc. Cấu phần thứ nhất là quy hoạch ngầm có tính điều phối. Quy hoạch này không nên chỉ vẽ vị trí các công trình đã biết, mà phải dự trữ không gian cho nhu cầu dài hạn, chỉ định khu vực ưu tiên, khu vực hạn chế, lớp chức năng theo độ sâu và các hành lang kết nối bắt buộc. Cấu phần thứ hai là dữ liệu ngầm. Dữ liệu địa chất, thủy văn, công trình hiện hữu, đường ống, cáp, hầm, nền móng, vùng hạn chế đào và rủi ro môi trường phải được chuẩn hóa, cập nhật và chia sẻ có kiểm soát. Cấu phần thứ ba là đầu mối điều phối đủ thẩm quyền để giải quyết xung đột giữa các ngành. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy thiếu dữ liệu và thiếu điều phối thường làm chi phí công trình ngầm tăng mạnh, đồng thời tạo rủi ro an toàn và tranh chấp quyền.

Quy định về không gian ngầm trên địa bàn Hà Nội nhằm cụ thể hóa Luật Thủ đô và là cơ sở pháp lý để người dân, chính quyền quản lý, sử dụng không gian ngầm một cách hiệu quả (ảnh minh hoạ - internet)

3. Thực trạng và điểm nghẽn pháp lý trong khai thác không gian ngầm tại Việt Nam

3.1. Đã có nền tảng pháp lý, nhưng chưa hình thành chế độ quyền ngầm hoàn chỉnh

Việt Nam không bắt đầu từ khoảng trống pháp lý. Luật Đất đai năm 2024 đã quy định về đất xây dựng công trình ngầm[11], bao gồm phần đất để xây dựng công trình trong lòng đất và phần đất trên mặt đất phục vụ vận hành, khai thác công trình ngầm. Luật cũng yêu cầu việc sử dụng đất xây dựng công trình ngầm phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch theo pháp luật về quy hoạch đô thị và nông thôn, pháp luật xây dựng, môi trường, quốc phòng, an ninh, di tích và các yêu cầu có liên quan. Nghị định số 102/2024/NĐ-CP tiếp tục cụ thể hóa một số nội dung của Luật Đất đai[12], tạo cơ sở cho quản lý hồ sơ đất đai và thực hiện thủ tục hành chính.

Đáng chú ý hơn, Luật Thủ đô năm 2024 đặt ra một tư duy tiến bộ đối với Hà Nội: quản lý, sử dụng không gian ngầm phải dựa trên điều kiện tự nhiên, địa chất, địa mạo, thủy văn; người sử dụng đất được sử dụng lòng đất theo chiều thẳng đứng trong ranh giới thửa đất đến một giới hạn độ sâu do Chính phủ quy định; phần ngoài giới hạn đó phải được cấp phép và có thể phải nộp tiền sử dụng không gian ngầm. Điều 19 Luật Thủ đô^[13] là điểm mở pháp lý rất quan trọng vì nó thừa nhận rằng quyền của chủ thể bề mặt không nhất thiết kéo dài vô hạn xuống lòng đất.

Tuy nhiên, nền tảng này vẫn chưa tạo thành chế độ quyền ngầm hoàn chỉnh. Thứ nhất, pháp luật chưa xác định rõ giới hạn mặc định của quyền sử dụng lòng đất trong phạm vi thửa đất ở các đô thị ngoài Hà Nội. Thứ hai, pháp luật chưa có khái niệm đầy đủ về quyền sử dụng không gian ngầm như một quyền theo thể tích, có thể được giao, cho thuê, cấp phép, đăng ký, định giá, thế chấp hoặc chuyển giao trong giới hạn nhất định. Thứ ba, các quyền phụ trợ như quyền đi qua dưới đất, quyền hỗ trợ kết cấu, quyền tiếp cận để bảo trì, quyền thông gió, thoát nước, đấu nối kỹ thuật, thoát hiểm và hành lang bảo vệ chưa được thiết kế thành một cấu trúc thống nhất. Đây chính là khoảng cách giữa việc “công nhận công trình ngầm” và việc “quản trị quyền ngầm”.

3.2. Quy hoạch ngầm chưa trở thành tầng quy hoạch có giá trị điều phối

Hà Nội đã phê duyệt Quy hoạch chung không gian xây dựng ngầm đô thị trung tâm đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050[14], định hướng phân tầng, phát triển công trình quanh ga đường sắt đô thị, khu vực trung tâm và các tuyến hạ tầng kỹ thuật. Thành phố Hồ Chí Minh cũng ban hành quy định quản lý không gian xây dựng ngầm[15] và bổ sung quy hoạch ngầm cho khu trung tâm hiện hữu 930 ha.[16]

Dẫu vậy, quy hoạch ngầm ở Việt Nam vẫn đứng trước ba hạn chế. Một là tính ràng buộc của quy hoạch ngầm đối với các quyết định đất đai, đầu tư, xây dựng và cấp phép chưa thật rõ. Hai là quy hoạch ngầm chưa được tích hợp đầy đủ vào hệ thống quy hoạch đô thị và nông thôn mới, trong khi Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn năm 2024^[17] đã đặt ra yêu cầu về hệ thống quy hoạch, cơ sở dữ liệu và quản lý thực hiện quy hoạch. Ba là quy hoạch vẫn còn thiên về mặt bằng và tuyến, trong khi cần chuyển sang mô hình 3D thể hiện độ sâu, cao độ, thể tích, lớp chức năng, khoảng cách an toàn và xung đột với công trình hiện hữu.

3.3. Dữ liệu, an toàn và tài chính còn phân mảnh

Thông tư số 14/2013/TT-BXD và Luật Đo đạc và bản đồ đã tạo cơ sở quản lý dữ liệu công trình ngầm[18] và dữ liệu không gian địa lý.[19] Tuy nhiên, dữ liệu vẫn phân tán theo ngành, dự án và chủ quản; mức độ số hóa, chuẩn hóa, cập nhật và chia sẻ chưa đáp ứng yêu cầu ra quyết định trong môi trường rủi ro cao.

QCVN 06:2022/BXD, bản sửa đổi năm 2023[20] và QCVN 07:2023/BXD[21] đã điều chỉnh an toàn cháy và hệ thống hạ tầng kỹ thuật. Khi không gian ngầm trở nên liên thông, đa chức năng, quy chuẩn cần chuyển sang quản trị rủi ro hệ thống, kịch bản khẩn cấp, thoát nạn liên vùng và vận hành liên tục của hạ tầng thiết yếu.

Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 và Nghị định số 08/2022/NĐ-CP đã thiết lập công cụ đánh giá tác động môi trường. Tuy nhiên, dự án ngầm cần tiêu chí đặc thù về nước ngầm, địa chất, lún sụt, rung chấn, nguy cơ ngập, công trình lân cận, chất thải đào và tái sử dụng vật liệu để môi trường trở thành điều kiện đầu vào của lựa chọn vị trí và công nghệ.[22]

Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017[23] và Luật PPP năm 2020[24] tạo nền tảng huy động nguồn lực cho tài sản công, hạ tầng và hợp tác công tư. Tuy nhiên, pháp luật chưa có phương pháp định giá quyền sử dụng thể tích ngầm, chưa làm rõ quan hệ giữa tài sản công ngầm và quyền khai thác thương mại, cũng như cơ chế chia sẻ rủi ro phù hợp với chi phí cao và thời gian hoàn vốn dài.

4. Kinh nghiệm nước ngoài và bài học cho Việt Nam

4.1. Singapore: xác định ranh giới quyền dưới đất bằng luật thực chứng

Singapore là ví dụ nổi bật vì đã chuyển câu hỏi “ai sở hữu lòng đất” thành quy tắc lập pháp cụ thể. State Lands (Amendment) Act 2015 sửa đổi State Lands Act, bổ sung quy định rằng quyền đối với đất chỉ bao gồm phần không gian ngầm cần thiết hợp lý cho việc sử dụng và hưởng dụng đất; nếu State title không quy định độ sâu cụ thể thì giới hạn mặc định là 30 mét dưới Singapore Height Datum^[25]. Cách thiết kế này không phủ nhận hoàn toàn quyền của chủ đất bề mặt, nhưng đặt một điểm dừng pháp lý rõ ràng, qua đó giảm bất định cho các dự án hạ tầng sâu.

Đồng thời, Singapore bổ sung cơ chế easement of subjacent support^[26], tức quyền phụ trợ về hỗ trợ kết cấu từ phần đất bên dưới và các nghĩa vụ đi kèm. Quy định này cho phép duy trì, thay thế, gia cố kết cấu cần thiết cho việc hỗ trợ thửa đất nhưng cũng yêu cầu không được cản trở bất hợp lý việc sử dụng đất của người khác và phải giảm thiểu thiệt hại. Đây là điểm đáng chú ý đối với Việt Nam: chế độ quyền ngầm không chỉ cần xác định “độ sâu của quyền”, mà còn phải quy định các quyền và nghĩa vụ phụ trợ để công trình trên mặt đất, công trình ngầm và công trình lân cận cùng tồn tại an toàn.

4.2. Nhật Bản: cơ chế sử dụng công cộng đối với không gian ngầm sâu

Nhật Bản xử lý vấn đề theo hướng khác. Act on Special Measures concerning Public Use of Deep Underground năm 2000[27] tạo cơ sở cho việc sử dụng không gian ngầm sâu vì mục đích công cộng, đặc biệt tại các khu vực đô thị lớn. Cách tiếp cận của Nhật Bản xuất phát từ thực tế rằng đàm phán với số lượng lớn chủ đất bề mặt cho các mạng lưới hạ tầng sâu có thể rất phức tạp, kéo dài và tốn kém. Theo giới thiệu của Bộ Đất đai, Hạ tầng, Giao thông và Du lịch Nhật Bản, deep underground là phần không gian thường không được sử dụng và luật được thiết kế để thúc đẩy thực hiện trơn tru các dự án công cộng.[28]

Đối với Việt Nam, kinh nghiệm Nhật Bản gợi ý rằng pháp luật nên phân biệt không gian ngầm nông, trung bình và sâu. Không gian ngầm nông liên quan trực tiếp đến quyền của chủ sử dụng đất bề mặt và công trình dân dụng; không gian trung bình thường phục vụ metro, bãi đỗ xe, trung tâm thương mại ngầm và hạ tầng kỹ thuật; không gian sâu phù hợp hơn với hạ tầng công cộng chiến lược, tuyến kỹ thuật, thoát nước, năng lượng, lưu trữ hoặc công trình an ninh - phòng thủ. Việc phân lớp như vậy giúp thiết kế thủ tục cấp phép, nghĩa vụ tài chính, bồi thường và tiêu chuẩn an toàn phù hợp hơn so với một cơ chế chung cho mọi độ sâu.

4.3. Helsinki: quy hoạch ngầm và dự trữ không gian dài hạn

Helsinki là kinh nghiệm đặc biệt quan trọng về quy hoạch. Thành phố này xây dựng Underground Master Plan^[29] như một công cụ điều phối không gian ngầm, quản lý hàng trăm không gian ngầm và đường hầm hiện hữu, đồng thời dự trữ nhiều vị trí cho các dự án dài hạn. Kế hoạch này không chỉ mô tả công trình hiện hữu, mà còn giữ trước các tài nguyên đá phù hợp cho công trình tương lai, bao gồm cả các khu vực chưa xác định chức năng cụ thể.

Điểm mạnh của Helsinki là tư duy dự trữ: thành phố nhận diện trước các khu vực có điều kiện địa chất, kết nối, môi trường và khả năng tiếp cận phù hợp, thay vì chờ dự án cụ thể mới tìm vị trí. Cách tiếp cận này phù hợp với Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, nơi quyết định xây dựng trên mặt đất có thể đóng lại cơ hội phát triển ngầm trong tương lai.[30]

4.4. Địa chính ba chiều: điều kiện hạ tầng pháp lý - kỹ thuật của quyền ngầm

Kinh nghiệm quốc tế về địa chính ba chiều cho thấy vấn đề không dừng ở việc vẽ mô hình đẹp. FIG Publication No 72^[31] tổng hợp nhiều thực tiễn tốt về đăng ký đối tượng 3D, bao gồm đường hầm, không gian trong công trình, cầu vượt, đường dốc, trục thông gió và các quyền liên quan. Điểm cốt lõi là phải liên kết đối tượng hình học 3D với quyền, hạn chế và trách nhiệm pháp lý. Nếu không có liên kết này, hệ thống chỉ là bản đồ kỹ thuật, không phải địa chính.

Nghiên cứu về “layer approach”^[32] đối với đường hầm ngầm cũng nhấn mạnh rằng quyền trong lòng đất có thể được tổ chức theo lớp, theo hành lang và theo thể tích, miễn là hệ thống pháp luật xác định được quan hệ giữa quyền bề mặt, quyền hạ tầng và nghĩa vụ bảo vệ an toàn. Đối với Việt Nam, điều này gợi ý rằng cơ chế quyền ngầm không nhất thiết phải thay đổi toàn bộ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, mà có thể thiết kế như một quyền sử dụng không gian chuyên biệt, giới hạn theo quy hoạch, độ sâu, thể tích, thời hạn, mục đích và nghĩa vụ kỹ thuật.

5. Đề xuất chính sách, pháp luật cho Việt Nam

5.1. Xây dựng khung pháp lý thống nhất về không gian ngầm đô thị

Trước hết, cần xây dựng khung pháp lý thống nhất về quản lý, khai thác và sử dụng không gian ngầm đô thị. Ngắn hạn có thể ban hành nghị định hướng dẫn Luật Đất đai, Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn, Luật Xây dựng, Luật Thủ đô và các luật liên quan; trung hạn có thể xây dựng một chương riêng hoặc văn bản chuyên ngành. Khung này cần định nghĩa rõ các loại không gian, công trình, hành lang, quyền sử dụng, thể tích, quyền phụ trợ, cơ sở dữ liệu và quy hoạch ngầm; đồng thời xác lập nguyên tắc tuân thủ quy hoạch, lợi ích công cộng, an toàn, môi trường, quốc phòng - an ninh, di sản và quyền hợp pháp của người sử dụng đất.[33]

5.2. Thiết lập quyền sử dụng không gian ngầm theo chiều sâu và theo thể tích

Thứ hai, cần thiết lập quyền sử dụng không gian ngầm theo chiều sâu và thể tích, với khung chung quốc gia và mức cụ thể theo loại đô thị, quy hoạch, địa chất và mục đích sử dụng. Trong giới hạn mặc định, người sử dụng đất được xây dựng công trình phục vụ mục đích sử dụng đất nếu đáp ứng quy hoạch, giấy phép và quy chuẩn; ngoài giới hạn đó, Nhà nước giao, cho thuê, cấp phép hoặc cho khai thác theo quy hoạch và nghĩa vụ tài chính phù hợp.

Pháp luật đồng thời phải ghi nhận quyền đi qua, đấu nối, thông gió, thoát nước, thoát hiểm, tiếp cận bảo trì, hỗ trợ kết cấu và hành lang bảo vệ. Quyền ngầm cần được đăng ký bằng tọa độ, cao độ, độ sâu, thể tích, mục đích, thời hạn, chủ thể, quyền phụ trợ và hạn chế pháp lý; trước mắt thí điểm mô hình 2D/3D tại khu TOD, ga metro, trung tâm thương mại, bãi đỗ xe và hành lang kỹ thuật.

5.3. Lập quy hoạch không gian ngầm tích hợp với cơ sở dữ liệu 3D

Thứ ba, cần lập quy hoạch không gian ngầm tích hợp tại các đô thị có metro hoặc hạ tầng ngầm phức tạp. Quy hoạch vĩ mô xác định chiến lược toàn đô thị, khu vực ưu tiên, hạn chế và lớp chức năng; cấp trung mô tập trung vào trung tâm, TOD, ga metro, khu ven sông và khu dễ ngập; cấp vi mô được thể hiện trong quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết, thiết kế đô thị và giấy phép xây dựng. Quy hoạch phải chuyển từ bản vẽ 2D sang dữ liệu 3D về công trình, nền móng, hạ tầng, địa chất, nước ngầm, di sản, vùng hạn chế đào, điểm đấu nối và khoảng cách an toàn.

Mỗi đô thị cần một đầu mối có quyền yêu cầu, chuẩn hóa và kiểm tra dữ liệu, hỗ trợ thẩm định và công bố thông tin theo mức độ phù hợp. Dữ liệu công khai phục vụ người dân, nhà đầu tư; dữ liệu chuyên sâu dành cho cơ quan chuyên môn; dữ liệu quốc phòng, an ninh và hạ tầng trọng yếu được bảo vệ theo pháp luật.

5.4. Nâng cấp tiêu chuẩn an toàn, môi trường và chấp nhận xã hội

Thứ tư, cần xây dựng bộ tiêu chí an toàn, môi trường và xã hội riêng. Tiêu chí an toàn phải bao quát cháy, ngập, mất điện, thông gió, chất lượng không khí, khói, liên thông, cứu hộ, điều hành khẩn cấp, đám đông và diễn tập ở cấp mạng lưới. Đánh giá môi trường phải xem xét nước ngầm, lún, rung, tiếng ồn, chất thải đào, chống thấm, phát thải và tác động đến công trình, di sản và khu phố cổ.

Tiêu chuẩn xã hội cần chú trọng ánh sáng, chỉ dẫn, khả năng định hướng, tiếp cận cho người khuyết tật, an ninh, kết nối mặt phố và không gian công cộng. Dự án lớn phải tham vấn cộng đồng thực chất, công bố dễ hiểu về rủi ro và lợi ích, đồng thời có cơ chế tiếp nhận phản ánh khi vận hành.

5.5. Thiết kế cơ chế tài chính và khai thác giá trị phù hợp

Thứ năm, cơ chế tài chính cần phân loại lợi ích. Hạ tầng công cộng thiết yếu tiếp tục dựa vào ngân sách và vốn vay ưu đãi; không gian thương mại, bãi đỗ xe, dịch vụ, logistics và khai thác quanh nhà ga có thể huy động vốn tư nhân, PPP, nhượng quyền và chia sẻ doanh thu. Giá quyền sử dụng không gian ngầm cần dựa trên vị trí, độ sâu, mục đích, kết nối, thời hạn, rủi ro kỹ thuật và lợi ích công cộng; dự án có lợi ích xã hội lớn nhưng lợi nhuận thấp có thể được hỗ trợ phù hợp.

Tại khu TOD quanh ga metro, cần nghiên cứu thu hồi một phần giá trị gia tăng từ đất và bất động sản để tái đầu tư vào metro, không gian công cộng ngầm, lối đi bộ, thoát nước, an toàn cháy và dữ liệu 3D, qua đó cân bằng chi phí công với lợi ích tư nhân và xã hội.

5.6. Lộ trình thực hiện: thí điểm có kiểm soát, sau đó thể chế hóa

Cuối cùng, lộ trình gồm ba giai đoạn. Giai đoạn 2026–2028 thí điểm tại Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, lựa chọn khu vực ga metro, TOD, lõi thương mại hoặc nơi cần bãi đỗ xe và hành lang kỹ thuật; xây dựng dữ liệu 3D, rà soát quyền và công trình, thử nghiệm cấp quyền theo thể tích và tiêu chí an toàn - môi trường - xã hội. Giai đoạn 2028–2030 tổng kết thí điểm, ban hành khung quốc gia, hướng dẫn chuyên ngành và kết nối dữ liệu đất đai, quy hoạch, xây dựng, đo đạc, tài sản công. Sau năm 2030, hướng đến vận hành đầy đủ quyền ngầm và địa chính 3D, để các hồ sơ pháp lý cùng tham chiếu một đối tượng thể tích thống nhất.

6. Kết luận

Không gian ngầm là nguồn lực tất yếu của các đô thị lớn nhưng không thể chỉ được xem là nơi đặt thêm công trình. Với tính ba chiều, liên thông, chi phí cao và khả năng hoàn nguyên hạn chế, nguồn lực này phải được quản trị bằng quy hoạch, dữ liệu, chế độ quyền rõ ràng và điều phối dài hạn. Pháp luật Việt Nam đã có nền tảng từ Luật Đất đai, Luật Thủ đô và các quy định về quy hoạch, xây dựng, đo đạc, môi trường, tài sản công và PPP, song vẫn phân tán, chưa hình thành quyền ngầm theo chiều sâu và thể tích, quy hoạch điều phối mạnh, dữ liệu thống nhất, tiêu chuẩn phù hợp và cơ chế tài chính rõ ràng. Kinh nghiệm Singapore, Nhật Bản, Helsinki và địa chính ba chiều cho thấy cần kết hợp pháp luật, quy hoạch, dữ liệu và tài chính. Vì vậy, Việt Nam cần chuyển từ “quản lý công trình ngầm” sang “quản trị tài nguyên đô thị ba chiều”, triển khai sáu nhóm giải pháp nêu trên và thí điểm có kiểm soát trước khi thể chế hóa toàn quốc. Nếu được thiết kế đúng, không gian ngầm sẽ nâng hiệu quả sử dụng đất, an toàn hạ tầng, khả năng thích ứng khí hậu và tính bền vững của đô thị; nếu thiếu quy hoạch, dữ liệu và chế độ quyền, nó có thể làm phát sinh tranh chấp, đội vốn, mất an toàn và lãng phí tài nguyên khó tái tạo.