Nhận diện những bất cập trong một số Luật thuộc lĩnh vực đầu tư, tài chính và kiến nghị sửa đổi (bài 5)

Phiên họp Thường trực Chính phủ thnasg 8.2024 cho ý kiến về việc xây dựng “một luật sửa 7 luật” liên quan đến lĩnh vực tài chính

Luật Ngân sách nhà nước năm 2015: Thiếu linh hoạt và không kích hoạt nguồn thu mới

Luật Ngân sách nhà nước sửa đổi có hiệu lực thi hành năm 2017, đã tạo ra khuôn khổ pháp lý cho việc quản lý chặt chẽ, tiết kiệm, hiệu quả NSNN; tăng tích lũy nhằm thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa; đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân; đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối ngoại, an sinh xã hội. Tuy nhiên, sau thời gian có hiệu lực thi hành, vì nhiều lý do, Luật bộc lộ những mẫu thuẫn, vướng mắc khi thực hiện.

+ Cơ chế phân cấp chi ngân sách còn bất cập

Tại khoản 9 Điều 9 Luật NSNN hiện hành quy định về nguyên tắc phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa các cấp ngân sách: “Không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác và không được dùng ngân sách của địa phương này để chi cho nhiệm vụ của địa phương khác”. Quy định như vậy là nhằm để tạo sự ổn định, thống nhất từ trung ương đến địa phương trong sử dụng ngân sách đã được phân bổ. Qua đó ngăn chặn tình trạng lạm dụng trong sử dụng ngân sách, gây ra sự mất cân đối nguồn lực trong thực hiện nhiệm vụ giữa cấp này với cấp khác, giữa địa phương này với địa phương khác. Song ở chiều ngược lại, nguyên tắc này vô hình trung trở thành cứng nhắc, tạo ra trở ngại lớn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ ở các địa phương.

Thực tế cho thấy giữa cấp này với cấp khác, giữa địa phương này với địa phương khác có sự lệch pha, mất cân đối cục bộ trong việc sử dụng ngân sách phân bổ nhưng đành phải “ngậm ngùi” không thể chia sẻ, vì chia sẻ là phạm luật. Vướng mắc được ghi nhận nổi cộm nhất là trong lĩnh vực giao thông. Theo quy định phân cấp, ngân sách trung ương chịu trách nhiệm chi đầu tư, nâng cấp quốc lộ, cao tốc; và do Bộ Giao thông vận tải quản lý và bố trí vốn. Vì nhiều lý do khách quan, nguồn ngân sách trung ương chưa điều tiết kịp thời khiến cho nhà thầu gặp khó khăn. Trong khi đó một số địa phương nơi có đường quốc lộ và cao tốc đi qua không thể sử dụng ngân sách địa phương để đầu tư quốc lộ, cao tốc; và cũng không được dùng ngân sách của tỉnh này mang đi đầu tư quốc lộ, cao tốc ở tỉnh khác.

Do vướng cơ chế phân cấp cho địa phương đầu tư cao tốc, quốc lộ hay những dự án liên vùng đã đẩy áp lực và gánh nặng lên ngân sách trung ương. Nhiều dự án giao thông mỏi mòn nằm chờ vốn nhiều năm liền do khó khăn trong bố trí vốn đầu tư công. nhu cầu đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng có tính chất liên vùng, liên tỉnh là rất lớn. Trong khi đó, một số địa phương khác trong vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hơn, ngân sách trung ương chưa cân đối được nguồn vốn nên nhiều dự án có tính động lực, liên vùng chưa được bố trí hoặc bố trí đủ nguồn vốn để triển khai thực hiện.

+ Chưa tạo sự chủ động trong tạo nguồn thu ngân sách ở địa phương

Theo quy định tại Điều 30 Luật NSNN, ngoài nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại các khoản 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 và 8; HĐND cấp tỉnh còn có thẩm quyền: “Quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật”. Hiểu theo quy định này, thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh là quyết định thu phí và lệ phí, đảm bảo theo quy định tại Điều 4, 10, 17, 18, 19 và 21 Luật Phí và lệ phí năm 2017. Đó là được quyết định mức thu, miễn, giảm, thu, nộp, quản lý và sử dụng các khoản phí, lệ phí nằm trong khung danh mục phí, lệ phí được Ủy ban Quốc hội ban hành theo đề nghị của Chính phủ.

Như vậy HĐND cấp tỉnh không được quyền quyết định về các khoản thu về thuế (trừ các khoản thu đã được phân cấp). Trong khi đó các khoản thu từ phí, lệ phí thường chiếm tỷ trọng nhỏ trong tổng thu ngân sách địa phương. Theo các chuyên gia, quy định hiện hành của Luật NSNN không những làm tăng sự phụ thuộc, ỷ lại của ngân sách địa phương vào ngân sách trung ương mà không tạo ra tính chủ động cho địa phương trong việc tìm kiếm các nguồn thu khác. Mặt khác theo quy định tại điểm d, khoản 7 Điều 9 Luật NSNN, “các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hàng năm mà ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp để tăng chi thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh…”.

Thế nhưng cũng tại điều khoản trên còn có quy định, “trường hợp đặc biệt có phát sinh nguồn thu từ dự án mới đi vào hoạt động trong thời kỳ ổn định ngân sách làm ngân sách địa phương tăng thu lớn thì số tăng thu phải nộp về ngân sách cấp trên…”. Trong khi đó tại Điều 35, 37 của Luật NSNN lại quy định không phân biệt số tăng thu từ dự án mới đi vào hoạt động với các khoản tăng thu khác, thu từ khoản thu nào thì phải nộp lại cho ngân sách cấp trên, và khoản nào thì cấp dưới được hưởng… Quy định về phân cấp nguồn thu của các cấp ngân sách có mâu thuẫn, khiến cho không những các địa phương không chủ động tìm kiếm nguồn thu mà còn bị động, lúng túng trong vận dụng thực hiện.

+ Vai trò của UBND các cấp bị “lép vế” vì thẩm quyền HĐND các cấp

Điều 30 Luật NSNN quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND các cấp gần như bao trùm lên tất cả các lĩnh vực: Từ dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu ngân sách địa phương; dự toán chi ngân sách địa phương; tổng mức vay của ngân sách địa phương; đến quyết định phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; ; quyết định danh mục các chương trình, dự án thuộc kế hoạch đầu tư trung hạn nguồn ngân sách nhà nước của ngân sách cấp mình; quyết định chương trình, dự án đầu tư quan trọng của địa phương được đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước…

Trong khi đó, nhiệm vụ và quyền hạn của UBND các cấp (Điều 31) chủ yếu là xây dựng, lập dự toán và chuẩn bị các hạng mục công việc quy định tại Điều 30 để trình HĐND các cấp quyết định, thông qua; và tổ chức triển khai thực hiện, báo cáo kết quả triển khai thực hiện để HĐND giám sát, kiểm tra. Nghĩa là vai trò của UBND các cấp không được phân cấp chủ động, trong việc điều hành dự toán thu, chi ngân sách hàng năm. Quy định của Luật NSNN là nhằm để hướng đến sự khách quan, dân chủ, tránh sự độc quyền, lạm dụng trong việc thu chi sử dụng ngân sách nhà nước của UBND các cấp.

Sửa đổi Luật NSNN để kích hoạt địa phương chủ động tạo nguồn thu mới

Tuy nhiên lại đặt vai trò và vị trí của UBND các cấp luôn ở thế bị động, không những không tạo ra sự đột phá trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ mà còn gặp khó khăn trong quản lý, điều tiết ngân sách tại địa phương. Nhất là đối với một số nhiệm vụ chi đã được HĐND phê chuẩn trong dự toán ngân sách nhưng chưa giao nhiệm vụ cụ thể và chưa xác định được đơn vị thụ hưởng như: chi khác ngân sách; chi hỗ trợ một số nhiệm vụ, chế độ chính sách khác… Để thực hiện, UBND các cấp đều phải trình HĐND tỉnh quyết định dẫn đến chậm trễ trong việc chi trả chế độ, chính sách, triển khai các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

Kiến nghị: (i) Sửa đổi, bổ sung vào khoản 9 Điều 9 Luật NSNN theo hướng cho phép được sử dụng vốn đầu tư phát triển của ngân sách địa phương để thực hiện hoặc tham gia thực hiện đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng của ngân sách trung ương trên địa bàn; hỗ trợ địa phương khác để thực hiện hoặc tham gia thực hiện đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng có tính chất vùng và liên vùng; Cho phép các địa phương sử dụng ngân sách địa phương để hỗ trợ ngân sách trung ương, hỗ trợ các địa phương khác để thực hiện hoặc tham gia thực hiện đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng có tính chất vùng và liên vùng nhằm góp phần huy động nguồn lực từ ngân sách của các địa phương có năng lực về tài chính vào các dự án liên vùng là cần thiết.

(ii) Từ sự bất cập trên, để gia tăng nguồn thu ngân sách, nhất là nguồn thu ngân sách ở các địa phương rất cần được sửa đổi Điều 30 Luật NSNN để phân cấp thêm về thẩm quyền cho HĐND cấp tỉnh, nhằm tạo ra sự chủ động, sáng tạo của địa phương trong việc tìm kiếm nguồn thu, để giảm dần sự lệ thuộc vào ngân sách trung ương và từng bước chủ động cân đối thu – chi; (iii) Bổ sung nhiệm vụ và quyền hạn của UBND các cấp trong việc điều hành dự toán thu, chi ngân sách hàng năm như được quyết định các nguồn kinh phí đã được HĐND phê chuẩn trong dự toán ngân sách nhưng chưa giao nhiệm vụ cụ thể và chưa xác định được đơn vị thụ hưởng…

Luật Dự trữ quốc gia năm 2012: Bất cập với tình hình mới

Luật Dự trữ quốc gia (DTQG) số 22/2012/QH13 được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 20/11/2012, có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2013. Đây là khung pháp lý căn bản, quan trọng để tổ chức triển khai thực hiện các hoạt động DTQG, bảo đảm mục tiêu chủ động đáp ứng yêu cầu đột xuất, cấp bách về phòng chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, dịch bệnh, phục vụ quốc phòng, an ninh. Bên cạnh những kết quả quan trọng đã đạt được, thực tế sau hơn 10 năm triển khai thực hiện, Luật DTQG đã bộc lộ một số điểm bất cập, cần sửa đổi, bổ sung để phù hợp với tình hình mới.

+ Khó thực hiện triệt để nguyên tắc quản lý, sử dụng hàng DTQG

Thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ được quy định rõ tại điểm c khoản 2 Điều 13 Luật DTQG năm 2012: “Quyết định việc nhập, xuất hàng DTQG theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan”. Tuy nhiên tại điểm b khoản 2 Điều 12 quy định về quyền hạn của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH): “Quyết định ngân sách trung ương mua bù hàng DTQG đã xuất cấp”; và tại điểm d khoản 1 Điều 13 quy định về nhiệm vụ của Chính phủ: “Trình UBTVQH quyết định ngân sách trung ương mua bù hàng DTQG đã xuất cấp”. Nghĩa là để thực hiện việc nhập bù hàng DTQG đã xuất cấp, Thủ tướng Chính phủ phải thông qua cấp trung gian, đó là UBTVQH quyết định.

Luật DTQG 2012 bộc lộ sự bất cập cần được sửa đổi để phù hợp với tình hình mới

Bình luận về quy định trên, các chuyên gia tài chính cho rằng không hợp lý, không khoa học, phát sinh thêm thủ tục hành chính không cần thiết, tốn phí nhiều thời gian. Đặc biệt là khó thực hiện triệt để nguyên tắc: “Hàng DTQG sau xuất cấp phải được bù lại đủ, kịp thời” (quy định tại khoản 1 Điều 7). Mặt khác, theo quy định tại Luật Ngân sách Nhà nước và Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số Điều của Luật NSNN, việc quyết định sử dụng dự phòng ngân sách trung ương (đối với các khoản chi trên 3 tỷ) do Thủ tướng Chính phủ quyết định và định kỳ báo cáo UBTVQH, Quốc hội tại kỳ họp gần nhất.

+ Chưa phân bổ hàng DTQG để phục vụ hoạt động đối ngoại

Để cụ thể hóa biện pháp thực hiện chủ trương thúc đẩy quan hệ đối ngoại của Đảng và Nhà nước, nâng cao địa vị của đất nước trên trường quốc tế, góp phần phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong trong cảnh việc hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam ngày càng sâu rộng, Đảng và Nhà nước rất cần có nguồn hàng DTQG để phục vụ công tác đối ngoại. Tuy nhiên tại khoản 1 Điều 35 quy định, Thủ tướng Chính phủ quyết định nhập, xuất hàng DTQG trong các tình huống sau đây: (i) Khi Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương công bố dịch bệnh xảy ra tại địa phương; (ii) Phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, dịch bệnh, hỏa hoạn, cứu đói; (iii) Khi giá cả thị trường tăng, giảm đột biến; (iiii) Đáp ứng yêu cầu quốc phòng, an ninh.

Như vậy Luật DTQG hiện hành chưa có quy định để điều chỉnh xử lý đối với tình huống Đảng và Nhà nước sử dụng nguồn lực DTQG để đối ngoại. Đây là thực tế đã phát sinh trong những năm gần đây, đòi hỏi phải quy định tại Luật để bảo đảm cơ sở pháp lý cho việc tổ chức triển khai thực hiện được chặt chẽ.

Kiến nghị: (i) Sửa đổi bổ sung thẩm quyền cho phép Thủ tướng Chính phủ được quyền quyết định ngân sách trung ương mua bù hàng DTQG đã xuất. Bỡi không chỉ đảm bảo tính khoa học, thống nhất với thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ quy định trong Luật DTQG mà còn phù hợp với tinh thần cải cách thủ tục hành chính đang thúc đẩy, phù hợp với Luật NSNN 2015. Đặc biệt, giao quyền Thủ tướng Chính phủ quyết định ngân sách trung ương mua bù hàng DTQG đã xuất, còn đảm bảo tính kịp thời khi hàng DTQG đã xuất cấp bị thiếu hụt, phù hợp theo nguyên tắc quản lý sử dụng hàng DTQG mà Luật DTQG đặt ra, bảo đảm nguồn lực để Nhà nước chủ động ứng phó với tình huống đột xuất; (ii) Bổ sung vào khoản 1 Điều 35 Luật DTQG thêm quy định phục vụ đối ngoại của Đảng và Nhà nước. Trường hợp xuất hàng DTQG phục vụ đối ngoại của Đảng và Nhà nước, Bộ Ngoại giao có văn bản đề nghị Bộ Tài chính thẩm định, trình Thủ tướng Chính phủ quyết định.

Thay lời kết

Những bất cập nổi cộm trong 12 luật liên quan đến lĩnh vực đầu tư và tài chính có thể trên thực tế vẫn còn, song do thời lượng nghiên cứu có hạn, Tạp chí Pháp lý điện tử đăng tải 5 bài với mong muốn giúp các cơ quan chức năng có thêm thông tin từ thực tế để sửa luật hoàn thiện hơn góp phần phát triển kinh tế trước mắt và lâu dài, vì một đất nước Việt Nam hùng cường.