Tóm tắt: Nghiên cứu sử dụng phương pháp phân tích quy phạm, đối chiếu các nhóm pháp luật liên quan và tham khảo tài liệu quốc tế về tài trợ dự án. Kết quả cho thấy pháp luật đã ghi nhận quyền thế chấp, quyền phối hợp lựa chọn nhà đầu tư thay thế và cơ chế chia sẻ doanh thu; vấn đề cần hoàn thiện nằm ở điều kiện thực hiện và sự kết nối giữa các quyền này. Việc ghi nhận tài sản bảo đảm chưa tự bảo đảm khả năng thu hồi nợ, trong khi chia sẻ doanh thu và chi trả khi chấm dứt hợp đồng không đồng nghĩa với bảo lãnh nợ vay. Bài viết đề xuất chuẩn hóa thỏa thuận trực tiếp, làm rõ đăng ký và xử lý quyền tài sản, đồng thời gắn quản lý dòng tiền với điều kiện giải ngân và cơ chế phối hợp. Các kiến nghị hướng đến khả năng tài trợ dự án mà vẫn duy trì trách nhiệm của nhà đầu tư và kiểm soát nghĩa vụ ngân sách.

Từ khóa: PPP; tài trợ dự án; quyền của bên cho vay; tài sản bảo đảm; dòng tiền; thỏa thuận trực tiếp.

Improving the Legal Framework for PPP Project Finance through Cash Flow Protection and Lender Rights

Abstract: Public–private partnership (PPP) project finance depends on cash flows generated and maintained over the project contract’s term. This article examines Vietnam’s legal framework for PPP financing through the protection of lender rights and the continuity of public services. It uses doctrinal analysis, comparison across relevant domestic legal regimes and international project finance guidance. The analysis distinguishes the recognition of security and lender coordination rights from the conditions required to exercise them effectively. It also separates contractual cash flow controls from mandatory legal priorities, and revenue sharing or termination payments from guarantees of loan repayment. The article proposes clearer identification and registration of secured rights, coordinated procedures for project distress and a more precise framework for direct agreements among public authorities, lenders and project participants. It further develops recommendations for linking disbursement conditions, financial monitoring and remedial action. These recommendations are intended to improve the legal assessment and structuring of PPP loans without treating public support as unconditional protection against commercial risk.

Keywords: Public–private partnership; project finance; lender rights; security interests; cash flows; direct agreements.

Ảnh minh hoạ

1. Đặt vấn đề

Tài trợ dự án PPP đặt ngân hàng trước một cấu trúc rủi ro khác với khoản vay dựa chủ yếu vào hoạt động kinh doanh chung của doanh nghiệp. Nguồn trả nợ gắn với việc hoàn thành công trình, cung cấp dịch vụ và thực hiện quyền thu tiền trong một thời hạn xác định. Một dự án có ý nghĩa kinh tế và đã được phê duyệt vẫn có thể chưa đáp ứng điều kiện cấp tín dụng nếu nguồn thu không đủ tin cậy hoặc cơ chế khắc phục vi phạm chưa rõ. Vì vậy, đánh giá pháp luật về tài trợ cần xem xét cả việc huy động vốn và khả năng duy trì nguồn trả nợ khi dự án gặp khó khăn.

Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020, đã được sửa đổi, bổ sung, ghi nhận việc thu xếp tài chính, góp vốn chủ sở hữu, bảo đảm đầu tư và quyền của bên cho vay. Các quy định này cùng tồn tại với pháp luật ngân hàng, dân sự và đăng ký biện pháp bảo đảm. Sự phân công đó cần thiết vì hợp đồng PPP không thể thay thế toàn bộ điều kiện cấp tín dụng hoặc tạo ra quyền xử lý tài sản vượt giới hạn pháp luật. Tuy nhiên, việc đọc từng nhóm quy định riêng lẻ có thể làm bỏ sót mối liên hệ giữa dòng tiền, tài sản bảo đảm và phương án duy trì dự án.^[1]

Tài liệu của Ngân hàng Thế giới tiếp cận tài trợ dự án thông qua dòng tiền, các cam kết hợp đồng và cấu trúc bảo đảm; danh mục thẩm tra pháp lý của tổ chức này đồng thời đặt vấn đề về quyền đối với tài sản, tài khoản và khả năng can thiệp của bên cho vay. Hướng dẫn của Chính phủ Anh về dự án PFI gặp khó khăn nhấn mạnh quan hệ giữa thỏa thuận trực tiếp, khắc phục vi phạm và duy trì dịch vụ. Những tài liệu này cung cấp cơ sở tham khảo về chức năng của công cụ hợp đồng, nhưng không xác lập hiệu lực của công cụ đó tại Việt Nam.^[2]

Bài viết đặt ra hai câu hỏi: pháp luật hiện hành bảo vệ nguồn trả nợ và quyền của bên cho vay đến đâu; và cần hoàn thiện cơ chế thực hiện như thế nào để tăng khả năng tài trợ mà không chuyển toàn bộ rủi ro thương mại sang Nhà nước. Trọng tâm phân tích là sự kết nối giữa quyền đã được ghi nhận và điều kiện thực hiện quyền. Đây cũng là cơ sở xây dựng yêu cầu thẩm định và quản trị đối với ngân hàng tham gia tài trợ PPP, trong đó có Ngân hàng TMCP Đầu tư và Phát triển Việt Nam (BIDV).

2. Phạm vi và phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu tập trung vào tín dụng ngân hàng đối với dự án PPP có nguồn trả nợ từ vận hành, kinh doanh hoặc thanh toán dịch vụ. Phương pháp chủ yếu là phân tích quy phạm và đối chiếu giữa Luật PPP, Luật Các tổ chức tín dụng, Bộ luật Dân sự và quy định về bảo đảm thực hiện nghĩa vụ, đăng ký biện pháp bảo đảm. Mốc pháp luật khảo cứu là ngày 30/6/2026. Văn bản hợp nhất được dùng để tra cứu nội dung đã sửa đổi; quy định có hiệu lực sau mốc này không được áp dụng để mô tả pháp luật hiện hành tại thời điểm nghiên cứu.^[3]

Tài liệu quốc tế được sử dụng để nhận diện chức năng của cấu trúc tài trợ và tham khảo thiết kế hợp đồng. Bài viết không thực hiện khảo sát định lượng hoặc phỏng vấn và không coi mô tả về một ngân hàng là bằng chứng cho thực tiễn toàn ngành. Các đề xuất đối với BIDV và ngân hàng thương mại là kiến nghị quản trị trên cơ sở pháp lý, không phải kết luận rằng một quy trình nội bộ đã tồn tại hoặc chưa tồn tại.

Khung đánh giá gồm tính xác định của nguồn trả nợ, hiệu lực của bảo đảm, khả năng khắc phục vi phạm và giới hạn trách nhiệm của từng chủ thể. Với mỗi nội dung, cần phân biệt quy định bắt buộc, quyền được phép thỏa thuận và công cụ quản trị do ngân hàng đề xuất. Sự phân biệt này đặc biệt quan trọng khi xác định tỷ lệ vốn, điều kiện giải ngân, thứ tự sử dụng tiền và cơ chế can thiệp.

3. Cấu trúc pháp lý của tài trợ dự án PPP

3.1. Dòng tiền và phạm vi truy đòi

Tài trợ dự án dựa vào khả năng tạo tiền của dự án, với phạm vi truy đòi đối với nhà đầu tư hoặc công ty mẹ được giới hạn theo cấu trúc đã thỏa thuận. Miễn truy đòi hoặc truy đòi hạn chế không có nghĩa khoản vay không được bảo đảm. Bên cho vay có thể yêu cầu bảo đảm đối với tài sản, quyền hợp đồng và nguồn thu của doanh nghiệp dự án, cùng các cam kết hỗ trợ trong những tình huống cụ thể. Cần xác định rõ người có nghĩa vụ, tài sản chịu trách nhiệm và thời điểm kết thúc cam kết hỗ trợ để tránh đồng nhất tài trợ dự án với bảo lãnh toàn bộ của nhà đầu tư.^[4]

Không phải mọi khoản tín dụng cho một dự án PPP đều có cấu trúc truy đòi hạn chế. Ngân hàng và khách hàng có thể thỏa thuận thêm nghĩa vụ bảo lãnh hoặc hỗ trợ theo pháp luật. Đặc điểm tài trợ phải được nhận diện từ bộ hợp đồng, không chỉ từ tên gọi PPP. Nếu nhà đầu tư phải chịu mọi khoản nợ trong toàn bộ thời hạn vay, việc mô tả khoản vay như tài trợ miễn truy đòi sẽ không phản ánh đúng phân bổ rủi ro. Ngược lại, giới hạn trách nhiệm của nhà đầu tư không loại bỏ nghĩa vụ góp vốn hoặc cam kết cụ thể mà họ đã nhận.

Bên cho vay cần kiểm tra sự tương thích giữa hợp đồng PPP, hợp đồng tín dụng, hợp đồng xây dựng, vận hành và các thỏa thuận bảo đảm. Thời hạn trả nợ phải phù hợp với thời hạn tạo nguồn thu; sự kiện vi phạm trong hợp đồng tín dụng cần được kết nối với khả năng khắc phục theo hợp đồng PPP. Chỉ kiểm tra việc dự án đã được phê duyệt chưa đủ để xác định khả năng tài trợ. Ngân hàng còn phải đánh giá quyền thu tiền có hiệu lực đến đâu và điều gì xảy ra nếu hợp đồng tạo nguồn thu bị đình chỉ hoặc chấm dứt.

3.2. Thu xếp vốn và giới hạn cấp tín dụng

Điều 76 Luật PPP quy định nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án chịu trách nhiệm góp vốn chủ sở hữu, huy động vốn vay và nguồn vốn hợp pháp khác. Thời hạn hoàn thành thu xếp tài chính là 12 tháng kể từ ngày ký kết hợp đồng; đối với dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội hoặc Thủ tướng Chính phủ, thời hạn có thể kéo dài nhưng không quá 18 tháng. Hình thức xử lý khi không hoàn thành phải được quy định tại hồ sơ mời thầu. Vì vậy, cần tính thời hạn theo đúng mốc luật định và đồng bộ tiến độ thu xếp vốn với nội dung hợp đồng.^[5]

Theo Điều 77, mức vốn chủ sở hữu tối thiểu là 15% tổng mức đầu tư không bao gồm vốn nhà nước quy định tại Điều 70 và Điều 72. Việc góp vốn thực hiện theo tiến độ thỏa thuận tại hợp đồng PPP. Không thể giản lược mẫu số thành toàn bộ tổng mức đầu tư trong mọi trường hợp, hoặc đồng nhất mức tối thiểu luật định với tỷ lệ ngân hàng có thể chấp nhận. Trong thẩm định, cần đối chiếu căn cứ tính vốn, nghĩa vụ góp vốn và năng lực thực hiện, đồng thời giải thích mọi yêu cầu cao hơn như điều kiện của giao dịch tài trợ.^[6]

Giới hạn tín dụng phải được xem xét riêng với tỷ lệ vốn chủ sở hữu. Trong năm 2026, khoản 1 Điều 136 Luật Các tổ chức tín dụng quy định giới hạn thông thường 13% vốn tự có đối với một khách hàng và 21% đối với một khách hàng cùng người có liên quan. Việc đánh giá còn phải đối chiếu các khoản dư nợ được tính, trường hợp loại trừ và cơ chế đặc biệt theo điều luật. Đây là giới hạn đối với tổ chức tín dụng, không phải tỷ lệ vốn vay trên tổng mức đầu tư dự án.^[7]

Khi quy mô tài trợ dự kiến vượt khả năng của một ngân hàng, có thể giảm phần tham gia, điều chỉnh cấu trúc vốn hoặc xem xét hợp vốn và cơ chế khác mà pháp luật cho phép. Không nên kết luận mọi dự án lớn đều bắt buộc hợp vốn. Nếu lựa chọn hợp vốn, các bên cần thống nhất quyền biểu quyết, điều kiện giải ngân và đại diện thực hiện quyền bảo đảm. Sự phân tán nguồn vốn chỉ có ý nghĩa khi không làm đứt gãy trách nhiệm giám sát và xử lý vi phạm.

4. Những vấn đề cần hoàn thiện

4.1. Từ quyền thế chấp đến khả năng thực hiện bảo đảm

Khoản 4 Điều 80 Luật PPP đã ghi nhận doanh nghiệp dự án được thế chấp tài sản, quyền sử dụng đất và quyền kinh doanh công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng theo pháp luật đất đai và dân sự. Điều luật yêu cầu thỏa thuận bằng văn bản giữa bên cho vay và các bên ký kết hợp đồng, đồng thời đặt giới hạn để việc thế chấp không ảnh hưởng đến mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật, tiến độ và điều kiện đã thỏa thuận. Do đó, không có cơ sở mô tả pháp luật như hoàn toàn chưa thừa nhận bảo đảm đối với quyền kinh doanh công trình.^[8]

Vấn đề tiếp theo là xác định đối tượng của từng biện pháp bảo đảm. Quyền kinh doanh, khoản phải thu từ người sử dụng, quyền yêu cầu thanh toán theo hợp đồng và quyền đối với số dư tài khoản có nội dung khác nhau. Một mô tả chung về “toàn bộ quyền tài sản dự án” có thể không đủ để nhận diện quyền đã hình thành, quyền hình thành trong tương lai và điều kiện chuyển giao. Bộ luật Dân sự thừa nhận quyền tài sản và tài sản hiện có, hình thành trong tương lai làm cơ sở cho giao dịch; hiệu lực đối kháng và quyền ưu tiên còn phải được xem xét theo quy định về bảo đảm.^[9]

Đăng ký biện pháp bảo đảm cần được phân tích trên cơ sở loại tài sản, cơ quan có thẩm quyền và hồ sơ tương ứng. Nghị định số 99/2022/NĐ-CP, được sửa đổi bởi Nghị định số 18/2026/NĐ-CP, tạo khuôn khổ đăng ký, trong khi Nghị định số 21/2021/NĐ-CP hướng dẫn bảo đảm thực hiện nghĩa vụ. Việc có căn cứ nhận thế chấp không thay thế yêu cầu kiểm tra chế độ đăng ký hoặc điều kiện hiệu lực. Muốn kết luận tồn tại vướng mắc thực tiễn, cần xác định quyền nào đã đăng ký, cơ quan tiếp nhận, lý do từ chối và căn cứ giải quyết; không thể suy ra tình trạng phổ biến từ một mô tả chưa có hồ sơ.^[10]

Khả năng xử lý là một tầng đánh giá khác. Quyền nhận bảo đảm không đương nhiên cho phép ngân hàng bán công trình công cộng hoặc tự vận hành dịch vụ. Nếu đối tượng là quyền kinh doanh có thời hạn, giá trị thu hồi phụ thuộc thời gian còn lại, điều kiện khai thác và khả năng chuyển giao cho chủ thể đáp ứng yêu cầu. Ngân hàng cần kiểm tra phương án xử lý từ khi cấu trúc khoản vay, thay vì chỉ tính giá trị tài sản trong trường hợp giả định dự án tiếp tục vận hành bình thường.

4.2. Thỏa thuận trực tiếp và giới hạn quyền can thiệp

Điều 53 Luật PPP xác định quyền của bên cho vay theo hợp đồng cấp tín dụng, hợp đồng PPP và pháp luật liên quan. Khi chấm dứt trước thời hạn mà phải lựa chọn nhà đầu tư thay thế, bên cho vay phối hợp với cơ quan ký kết hợp đồng; nội dung này phải được thỏa thuận bằng văn bản với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án. Quy định đã tạo cơ sở phối hợp nhưng không trao cho ngân hàng quyền đơn phương chỉ định nhà đầu tư hoặc tiếp nhận dự án. Phân tích quyền can thiệp phải bắt đầu từ giới hạn đó.^[11]

Trong thực hành tài trợ quốc tế, thỏa thuận trực tiếp được dùng để kết nối bên cho vay với cơ quan mua dịch vụ hoặc đối tác hợp đồng quan trọng. Công cụ này có thể quy định việc thông báo vi phạm và cơ hội khắc phục trước khi quan hệ tạo nguồn thu bị chấm dứt. Tuy nhiên, tính khả thi còn phụ thuộc pháp luật áp dụng, quyền của người ký và nghĩa vụ mà chủ thể can thiệp phải tiếp nhận. Tài liệu Ngân hàng Thế giới đặt chính những vấn đề này như điều kiện cần thẩm tra.^[12]

Đối với Việt Nam, cần phân biệt quyền nhận thông báo, quyền đề xuất biện pháp khắc phục, quyền phối hợp lựa chọn nhà đầu tư thay thế và quyền trực tiếp vận hành. Những quyền này có điều kiện và hệ quả khác nhau. Việc thỏa thuận thời gian xử lý vi phạm có thể hỗ trợ bảo toàn dự án, nhưng không được dùng để vô hiệu hóa thẩm quyền nhà nước hoặc trì hoãn biện pháp cần thiết để bảo đảm an toàn. Người vận hành thay thế phải đáp ứng điều kiện chuyên ngành; ngân hàng có thể tổ chức tài trợ cho phương án khắc phục mà không trực tiếp trở thành đơn vị cung cấp dịch vụ.

Sự kết nối giữa các hợp đồng cũng cần được làm rõ. Cơ hội khắc phục theo hợp đồng PPP ít có giá trị nếu hợp đồng vận hành quan trọng đã chấm dứt và không thể tiếp tục. Hướng dẫn của Chính phủ Anh lưu ý các thỏa thuận trực tiếp có thể đặt thời gian và quyền ưu tiên khác nhau, đòi hỏi rà soát toàn bộ cấu trúc. Bài học phù hợp là kiểm tra khả năng phối hợp giữa các cơ chế, không sao chép một thời hạn hoặc quyền ưu tiên nước ngoài thành quy tắc áp dụng chung tại Việt Nam.^[13]

4.3. Kiểm soát dòng tiền và nghĩa vụ chia sẻ doanh thu

Kiểm soát dòng tiền nhằm bảo đảm tiền thu được sử dụng cho vận hành và nghĩa vụ tài chính theo cấu trúc đã thống nhất. Tài khoản dự án, dự phòng trả nợ và hạn chế phân phối lợi nhuận có thể là công cụ hợp đồng. Chúng không tự tạo ra một thứ tự ưu tiên pháp định chung giữa thuế, chi phí vận hành, nợ vay và cổ tức. Thứ tự phân bổ tiền trong hoạt động bình thường cần được phân biệt với ưu tiên khi xử lý tài sản bảo đảm hoặc thực hiện thủ tục phục hồi, phá sản. Quyền ưu tiên từ bảo đảm phải được xác định theo căn cứ pháp luật tương ứng.^[14]

Điều 78 Luật PPP quy định doanh nghiệp dự án phải mở tài khoản phong tỏa để nhận tiền mua trái phiếu; nghĩa vụ này gắn với nguồn vốn phát hành trái phiếu, không thiết lập quy tắc chung về một tài khoản duy nhất cho toàn bộ dự án. Đối với tài khoản tập trung doanh thu, căn cứ và phạm vi kiểm soát cần được xác định theo pháp luật về tài khoản và thỏa thuận có hiệu lực. Hạn chế mở tài khoản khác, quyền ghi nợ hoặc phong tỏa không thể suy ra chỉ từ tư cách bên cho vay.^[15]

Cơ chế chia sẻ doanh thu cũng cần được đọc theo phiên bản luật đã sửa đổi. Điều 82 quy định khung ngưỡng kích hoạt phần tăng từ trên 110% đến trên 125%, phần giảm từ dưới 90% đến dưới 75%; ngưỡng cụ thể được xác định trong đàm phán. Mức chia sẻ thông thường là 50% chênh lệch giữa doanh thu thực tế và doanh thu trong phương án tài chính. Việc áp dụng còn chịu điều kiện riêng về loại hợp đồng, nguyên nhân giảm thu, điều chỉnh phương án và kiểm toán.^[16]

Đối với cơ chế giảm doanh thu tại khoản 2, luật đặt yêu cầu về hợp đồng BOT, BTO, BOO; thay đổi quy hoạch, chính sách, pháp luật làm giảm doanh thu; phương án tài chính đã điều chỉnh theo mức giá, phí cao nhất của khung hoặc thời hạn đến 50 năm nhưng chưa bảo đảm doanh thu tối thiểu; và kiểm toán phần giảm thu. Vì thế, hụt thu do dự báo nhu cầu thiếu chính xác không tự làm phát sinh nghĩa vụ chia sẻ của Nhà nước. Khi thẩm định tín dụng, phải đánh giá điều kiện hưởng và thời điểm có thể nhận tiền, thay vì coi khoản hỗ trợ là nguồn trả nợ chắc chắn.^[17]

Sự chậm trễ giữa thời điểm hụt thu và thời điểm chi trả có thể tạo nhu cầu vốn lưu động, ngay cả khi dự án có khả năng đáp ứng điều kiện chia sẻ. Đây là rủi ro cần mô phỏng trong phương án tài chính, không phải bằng chứng mặc nhiên rằng Nhà nước vi phạm nghĩa vụ. Cần phân biệt quyền yêu cầu được xác lập, hồ sơ đang xem xét và khoản tiền đã đến hạn. Việc kiểm soát dòng tiền nên dự liệu từng trạng thái để tránh dùng cùng một giả định cho toàn bộ giai đoạn vận hành.

4.4. Chấm dứt hợp đồng và khả năng thu hồi nợ

Điều 52 Luật PPP phân biệt các trường hợp chấm dứt trước thời hạn và trách nhiệm chi trả tương ứng. Căn cứ có thể liên quan đến bất khả kháng, thay đổi quy hoạch hoặc chính sách, lợi ích quốc gia, mất khả năng thanh toán, vi phạm nghiêm trọng hoặc hoàn cảnh thay đổi cơ bản. Không phải mọi trường hợp đều làm phát sinh cùng một nghĩa vụ thanh toán của cơ quan ký kết. Hợp đồng cần được đọc cùng quy định về nguyên nhân, trách nhiệm và nguồn vốn, thay vì mặc nhiên coi khoản dư nợ còn lại là khoản Nhà nước phải hoàn trả.^[18]

Ngay cả khi phát sinh khoản chi trả hợp pháp, quyền nhận tiền của nhà đầu tư hoặc doanh nghiệp dự án và quyền của ngân hàng đối với khoản tiền đó là hai vấn đề riêng. Cần kiểm tra thỏa thuận bảo đảm, quyền yêu cầu thanh toán và phạm vi ưu tiên theo luật. Tư cách bên nhận thế chấp không tự chứng minh ngân hàng được thanh toán trước mọi chủ thể. Phương án thu hồi phải tính đến khoản khấu trừ, tranh chấp giá trị, thời hạn thủ tục và nghĩa vụ còn tồn tại, để tránh đánh giá quá cao giá trị bảo đảm.

5. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật và quản trị tài trợ

5.1. Chuẩn hóa cơ chế thực hiện quyền của bên cho vay

Cần hướng dẫn nhận diện quyền kinh doanh và các quyền tài sản phát sinh từ hợp đồng PPP, gắn với loại hợp đồng, thời hạn và điều kiện chuyển giao. Hướng dẫn nên xác định tài liệu chứng minh quyền, nội dung mô tả đối tượng bảo đảm, cơ quan đăng ký và cách cập nhật khi hợp đồng được sửa đổi. Mục tiêu là tăng khả năng xác định quyền và hiệu lực đối kháng, không tạo thêm thủ tục chấp thuận cho mọi giao dịch. Trường hợp có cách hiểu khác nhau giữa cơ quan đăng ký và cơ quan ký kết hợp đồng cần có đầu mối giải thích để tránh yêu cầu doanh nghiệp tự giải quyết xung đột.

Thỏa thuận trực tiếp nên được chuẩn hóa về nội dung tối thiểu, đồng thời giữ khả năng điều chỉnh theo dự án. Những nội dung cần xác định gồm đầu mối thông báo, chứng cứ vi phạm, thời gian xem xét phương án khắc phục, trách nhiệm duy trì dịch vụ và quy trình phối hợp lựa chọn chủ thể thay thế. Cần phân biệt thời gian cho bên cho vay đánh giá với thời gian thực hiện khắc phục, quy định rõ nghĩa vụ phát sinh trong từng giai đoạn. Thỏa thuận không được làm giảm điều kiện năng lực của nhà đầu tư thay thế hoặc trao quyền vận hành ngoài phạm vi pháp luật.

Cơ chế xử lý bảo đảm phải được kết nối với nghĩa vụ bảo toàn công trình và dịch vụ. Khi có phương án tiếp tục vận hành, cần xác định quyền và nghĩa vụ được chuyển giao, khoản nợ được tiếp nhận và những chấp thuận cần thiết. Nếu không thể duy trì dự án, phương án xử lý phải tuân thủ chế độ tài sản và quy định về chấm dứt, thanh lý. Việc chuẩn hóa này giúp bên cho vay đánh giá trước khả năng thu hồi, đồng thời tránh để quyền bảo đảm bị hiểu thành quyền định đoạt không giới hạn đối với công trình công cộng.

5.2. Minh bạch hỗ trợ nhà nước và điều kiện tài chính

Hỗ trợ xây dựng, thanh toán dịch vụ, chia sẻ giảm doanh thu và chi trả chấm dứt có chức năng khác nhau. Cần nhận diện riêng căn cứ, thẩm quyền quyết định và nguồn chi cho từng nghĩa vụ; không tổng hợp chúng thành một bảo lãnh ngầm đối với khoản vay. Khi rà soát hợp đồng, phải kiểm tra cơ quan ký có thẩm quyền cam kết nội dung tài chính và các điều kiện giải ngân ngân sách. Điều 69 và các quy định liên quan của Luật PPP là cơ sở phân loại, còn việc thực hiện cần được đối chiếu với pháp luật ngân sách và đầu tư công.^[19]

Ưu tiên hoàn thiện nên là hồ sơ, đầu mối và tiến độ phối hợp đối với công cụ đã có. Thủ tục chia sẻ doanh thu cần làm rõ thông tin đầu vào, cách đối chiếu phương án đã điều chỉnh, trách nhiệm kiểm toán và xử lý bất đồng. Đối với chi trả khi chấm dứt, hợp đồng nên xác định phương pháp tính, khoản khấu trừ và điều kiện đến hạn trong giới hạn luật định. Đề xuất thành lập quỹ bảo lãnh mới chỉ có thể được xem xét sau đánh giá nhu cầu, nguồn lực, phí và rủi ro ngân sách, không xuất phát đơn thuần từ việc một dự án khó tiếp cận tín dụng.

5.3. Gắn thẩm định pháp lý với giám sát khoản tài trợ

Đối với ngân hàng thương mại, trong đó có BIDV, hồ sơ thẩm định nên được tổ chức theo từng nguồn trả nợ và quyền bảo vệ nguồn đó. Mỗi rủi ro cần được liên kết với điều khoản, chủ thể có trách nhiệm, chứng cứ cần kiểm tra và biện pháp xử lý. Năng lực nhà đầu tư, tình trạng đất đai, tiến độ mặt bằng và hợp đồng xây dựng phải được đánh giá theo ảnh hưởng đến thời điểm vận hành, thay vì chỉ ghi nhận đã có tài liệu. Đây là đề xuất cấu trúc kiểm soát; hiệu quả áp dụng tại từng ngân hàng cần được đánh giá bằng hồ sơ và kết quả thực tế.

Điều kiện giải ngân cần phù hợp tiến độ vốn chủ sở hữu và nghĩa vụ hợp đồng. Những yêu cầu như vốn góp trước hoặc song song, xác nhận hoàn thành công việc và bảo hiểm phải được ghi rõ là điều kiện pháp luật hay điều kiện tín dụng. Không nên đặt một tỷ lệ mặt bằng cố định cho mọi dự án nếu phần chưa bàn giao nằm trên đường găng. Hồ sơ cần giải thích vì sao điều kiện được lựa chọn đủ kiểm soát rủi ro, và dự liệu khả năng bổ sung vốn khi chi phí tăng. Việc giảm điều kiện giải ngân phải được xem xét theo thẩm quyền, không chỉ dựa vào sức ép tiến độ.

Giám sát dòng tiền cần thống nhất cách tính tiền sẵn có để trả nợ, kỳ đo và nghĩa vụ được đưa vào mẫu số. Chỉ số khả năng trả nợ (DSCR) được sử dụng để so sánh dòng tiền sẵn có với nợ gốc, lãi phải trả trong kỳ; mức yêu cầu phụ thuộc cấu trúc rủi ro và thỏa thuận tài trợ. Vì vậy, không thể coi một ngưỡng như 1,25 là chuẩn pháp lý chung cho mọi dự án PPP. Điều khoản giám sát nên phân biệt dự báo với kết quả thực tế và gắn vi phạm ngưỡng với biện pháp phù hợp.^[20]

Khi phát sinh khó khăn, ngân hàng cần phân loại nguyên nhân trước khi lựa chọn cơ cấu khoản vay, yêu cầu thực hiện cam kết hỗ trợ hoặc phối hợp xử lý dự án. Khó khăn thanh khoản tạm thời khác với sự suy giảm dài hạn của nguồn thu hoặc việc quyền kinh doanh không còn hiệu lực. Kế hoạch khắc phục phải được kiểm tra bằng phương án tài chính điều chỉnh và nghĩa vụ pháp lý có thể thực hiện. Ngân hàng không thể chỉ kéo dài kỳ trả nợ nếu thời gian tạo nguồn thu không thay đổi; cơ cấu tài chính phải gắn với khả năng duy trì hợp đồng và dịch vụ.

Việc phân công giữa bộ phận pháp chế, thẩm định, quản lý tín dụng và ngân hàng đầu mối hợp vốn cần tránh khoảng trống trách nhiệm. Đầu mối giữ hồ sơ phải cập nhật sửa đổi hợp đồng PPP, tình trạng bảo đảm và thông báo có thể ảnh hưởng đến nguồn thu. Trong hợp vốn, cần thống nhất quyền hành động khi khẩn cấp, cơ chế biểu quyết và cung cấp thông tin cho các thành viên. Kiểm soát này hỗ trợ việc kiểm tra sử dụng vốn và trả nợ theo Luật Các tổ chức tín dụng; không thay thế trách nhiệm thẩm định độc lập của từng ngân hàng.^[21]

6. Kết luận

Pháp luật Việt Nam đã ghi nhận nhiều công cụ hỗ trợ tài trợ PPP, gồm thu xếp vốn, bảo đảm và phối hợp lựa chọn nhà đầu tư thay thế. Vấn đề trọng tâm là kết nối các quyền đó với điều kiện thực hiện và nguồn trả nợ trong suốt thời hạn dự án. Quyền thế chấp chưa tự bảo đảm khả năng xử lý; kiểm soát dòng tiền theo hợp đồng khác với ưu tiên pháp định; chia sẻ doanh thu và chi trả chấm dứt không thay thế trách nhiệm trả nợ của doanh nghiệp dự án.

Hoàn thiện pháp luật cần tập trung vào nhận diện quyền tài sản, đăng ký và xử lý bảo đảm, thỏa thuận trực tiếp và tính xác định của nghĩa vụ tài chính công. Đối với ngân hàng, yêu cầu tương ứng là gắn thẩm định pháp lý với điều kiện giải ngân, giám sát và phương án khắc phục có thể thực hiện. Những giải pháp này bảo vệ quyền của bên cho vay trong giới hạn hợp pháp, đồng thời duy trì dịch vụ công và tránh chuyển rủi ro thương mại không có căn cứ sang ngân sách.

Tuyên bố đóng góp khoa học

Bài viết xây dựng cách đánh giá tài trợ PPP dựa trên mối liên hệ giữa dòng tiền, bảo đảm và quyền khắc phục vi phạm; phân biệt quyền luật định với điều kiện hợp đồng, làm cơ sở cho kiến nghị pháp luật và quản trị tín dụng.