Pháp luật trong phát triển đất nước: Đổi mới nhận thức lý luận

Ảnh minh họa – nguồn VNHN

Tóm tắt: Bài viết làm rõ yêu cầu đổi mới nhận thức lý luận về pháp luật trong phát triển đất nước, từ cách tiếp cận pháp luật chủ yếu như công cụ quản lý sang nhận thức pháp luật là một cấu phần nội tại của phát triển. Trên cơ sở luận giải mối quan hệ tương tác giữa pháp luật với phát triển, bài viết xây dựng khái niệm năng lực phát triển của hệ thống pháp luật và làm rõ quá trình chuyển hóa từ tiềm năng pháp luật thành vốn, nguồn lực, động lực và kết quả phát triển. Qua đó, pháp luật được nhận thức vừa là phương thức tổ chức và giới hạn phát triển, vừa có khả năng trở thành nguồn lực nội sinh thúc đẩy phát triển đất nước.

Từ khóa: Pháp luật; phát triển đất nước; hệ thống pháp luật; năng lực phát triển; tiềm năng pháp luật; vốn pháp luật; nguồn lực pháp luật; động lực pháp luật.

Đặt vấn đề

Trong tiến trình phát triển đất nước, pháp luật ngày càng giữ vai trò không chỉ bảo đảm trật tự và quản lý xã hội, mà còn kiến tạo không gian hành động, xác lập các quyền và cơ hội, tổ chức sự phối hợp, phân bổ nguồn lực, kiểm soát quyền lực và định hướng tương lai. Chất lượng phát triển vì vậy không chỉ phụ thuộc vào nguồn lực con người, tài chính, khoa học - công nghệ hay hạ tầng, mà còn phụ thuộc vào chất lượng và năng lực vận hành của hệ thống pháp luật.

Tuy nhiên, nhận thức lý luận về pháp luật vẫn thường nghiêng về chức năng công cụ: pháp luật được xem chủ yếu là phương tiện quản lý, điều chỉnh và bảo đảm cho một quá trình phát triển đã được xác định từ bên ngoài. Cách tiếp cận đó chưa phản ánh đầy đủ khả năng của pháp luật trong việc góp phần tạo lập những điều kiện, năng lực và động lực của phát triển. Vấn đề đặt ra không chỉ là pháp luật tác động đến phát triển như thế nào, mà sâu hơn là pháp luật giữ địa vị gì trong cấu trúc phát triển; bằng cơ chế nào những giá trị và khả năng chứa đựng trong pháp luật được tích lũy thành vốn, tổ chức thành nguồn lực và chuyển hóa thành động lực phát triển; đồng thời, trong những điều kiện nào pháp luật có thể trở thành rào cản hoặc phản động lực.

Từ cách đặt vấn đề đó, cần tiếp cận pháp luật trong chỉnh thể của hệ thống pháp luật, phân biệt với thể chế nói chung, đồng thời nhận thức phát triển không chỉ là tăng trưởng kinh tế mà là quá trình mở rộng bền vững năng lực của con người, xã hội và quốc gia. Trên cơ sở ấy, bài viết tập trung làm rõ bước chuyển từ pháp luật như công cụ quản lý đến pháp luật như một cấu phần nội tại của phát triển; quan hệ tương tác và phản hồi giữa pháp luật với phát triển; năng lực phát triển của hệ thống pháp luật; các trạng thái chuyển hóa từ tiềm năng pháp luật đến vốn, nguồn lực và động lực; cùng những điều kiện, giới hạn và tiêu chí đánh giá năng lực phát triển của pháp luật.

1. Pháp luật là một bộ phận cấu thành của quá trình phát triển đất nước

Nhận thức truyền thống về pháp luật với tư cách công cụ quản lý có cơ sở khách quan và vẫn giữ nguyên giá trị trong những giới hạn nhất định. Bất kỳ nhà nước nào cũng sử dụng pháp luật để tổ chức quyền lực, xác lập trật tự, điều chỉnh hành vi, giải quyết xung đột, bảo vệ các quan hệ xã hội và thực hiện chính sách. Pháp luật vì vậy luôn mang chức năng công cụ, là một trong những phương thức cơ bản để Nhà nước quản lý xã hội và tổ chức đời sống chung.

Giới hạn không nằm ở bản thân chức năng công cụ, mà ở việc tuyệt đối hóa chức năng đó và đồng nhất toàn bộ bản chất, vị trí, giá trị của pháp luật với vai trò quản lý. Cách tiếp cận thuần túy công cụ dễ đặt pháp luật ra bên ngoài quá trình phát triển: phát triển được hình dung như một quá trình kinh tế - xã hội có trước; pháp luật xuất hiện sau để điều chỉnh, kiểm soát, bảo đảm hoặc khắc phục những hệ quả do quá trình ấy tạo ra. Trong mô hình nhận thức đó, pháp luật chủ yếu giữ vai trò phản ứng, còn nội dung và quỹ đạo phát triển được xác lập ở bên ngoài pháp luật.

Thực tiễn hiện đại cho thấy pháp luật không chỉ điều chỉnh một thế giới đã tồn tại; trong nhiều trường hợp, pháp luật tham gia tạo lập chính trật tự pháp lý và phương thức tổ chức mà trong đó phát triển diễn ra. Quyền sở hữu không chỉ được pháp luật bảo vệ mà còn được pháp luật xác định về chủ thể, đối tượng, nội dung, giới hạn và phương thức thực hiện. Thị trường không chỉ cần pháp luật để duy trì trật tự mà còn được cấu thành và vận hành thông qua các chế định về tài sản, hợp đồng, doanh nghiệp, cạnh tranh, phá sản, tín dụng, chứng khoán, bảo vệ người tiêu dùng và giải quyết tranh chấp. Các quan hệ đó có thể nảy sinh từ nhu cầu tự nhiên của đời sống kinh tế, nhưng chỉ có thể đạt được tính ổn định, khả năng dự báo, quy mô và độ tin cậy cao khi được pháp luật thừa nhận, định hình và bảo vệ.

Đổi mới sáng tạo cũng không chỉ là kết quả của tài năng, tri thức và công nghệ. Để kết quả sáng tạo trở thành một nguồn lực có thể khai thác, lưu chuyển và tái đầu tư bền vững, cần có những khuôn khổ pháp luật thích hợp về sở hữu trí tuệ, chuyển giao công nghệ, đầu tư mạo hiểm, cạnh tranh, thử nghiệm có kiểm soát, quyền và lợi ích hợp pháp liên quan đến dữ liệu, cũng như trách nhiệm đối với các rủi ro mới. Pháp luật không tạo ra sáng tạo thay cho con người, nhưng có thể mở rộng hoặc thu hẹp không gian sáng tạo; làm giảm hoặc gia tăng bất định; tạo lập hoặc triệt tiêu những điều kiện để sáng tạo được chuyển thành giá trị xã hội.

Theo nghĩa đó, pháp luật đồng thời thực hiện nhiều chức năng: điều chỉnh cái đang tồn tại; cấu thành những quan hệ và địa vị pháp lý mới; kiến tạo cơ hội; bảo vệ các giá trị; phân bổ quyền, nghĩa vụ và rủi ro; giới hạn quyền lực; ngăn ngừa những khả năng gây hại. Pháp luật phát triển không chỉ làm cho các quá trình diễn ra nhanh hơn mà còn định hướng chúng vận động theo những quỹ đạo công bằng, an toàn, bền vững và có tính chính danh.

Bước chuyển căn bản vì vậy không phải từ bỏ tư duy “pháp luật quản lý cái đang tồn tại”, mà là đặt tư duy đó trong một nhận thức rộng hơn: pháp luật tham gia kiến tạo cái có thể và cần phải hình thành. Giá trị phát triển của pháp luật không chỉ nằm ở năng lực duy trì trật tự hiện hữu, mà còn ở năng lực tạo lập những khả năng hành động mới: khả năng sở hữu, giao dịch, sáng tạo, đầu tư, hợp tác, tiếp cận nguồn lực, sử dụng quyền, bảo vệ lợi ích hợp pháp, thử nghiệm mô hình mới và quản trị các rủi ro mới.

Tuy nhiên, kiến tạo khả năng không có nghĩa là mở rộng vô hạn mọi khả năng. Pháp luật còn có giá trị phát triển khi loại bỏ hoặc giới hạn những khả năng gây tổn hại đến con người, xã hội, môi trường và các thế hệ tương lai. Pháp luật cạnh tranh giới hạn khả năng lạm dụng vị trí thống lĩnh để bảo vệ cấu trúc cạnh tranh của thị trường; pháp luật môi trường hạn chế một số hoạt động kinh tế để bảo vệ điều kiện phát triển lâu dài; pháp luật bảo vệ dữ liệu đặt ra giới hạn đối với việc khai thác dữ liệu để bảo vệ quyền riêng tư, phẩm giá và niềm tin xã hội. Do đó, năng lực kiến tạo của pháp luật bao gồm cả năng lực mở ra những khả năng tích cực và năng lực ngăn chặn, thu hẹp hoặc chuyển hướng những khả năng có tính hủy hoại.

Từ góc độ chính sách điều tiết, OECD chỉ ra rằng việc hiện đại hóa, đơn giản hóa quy định và loại bỏ những rào cản không cần thiết có thể gia tăng tính chắc chắn, minh bạch, củng cố niềm tin và tạo thuận lợi cho đầu tư, việc làm và sản xuất; đồng thời, chất lượng quy định cần được xem xét cả về tác động kinh tế, xã hội, môi trường và phân phối[1]. Gợi mở quan trọng ở đây là pháp luật chỉ tạo ra giá trị phát triển khi giảm được những chi phí không cần thiết mà không làm suy giảm các giá trị công và những bảo đảm cần thiết đối với con người.

Do đó, pháp luật cần được nhận thức như một bộ phận cấu thành của mô hình phát triển quốc gia. Cùng với con người, khoa học - công nghệ, hạ tầng, tài chính, dữ liệu, văn hóa, tài nguyên và năng lực quản trị, hệ thống pháp luật xác lập những điều kiện chuẩn tắc và tổ chức để các yếu tố đó có thể kết hợp với nhau và chuyển thành kết quả phát triển. Pháp luật tốt không thay thế các nguồn lực khác, nhưng có thể làm cho chúng được nhận diện, giải phóng, lưu chuyển, kết nối và sử dụng hiệu quả hơn. Ngược lại, pháp luật kém chất lượng có thể làm tài sản khó được khai thác, tăng chi phí giao dịch, thu hẹp cơ hội, làm sai lệch động cơ, triệt tiêu sáng tạo và biến những tiềm năng sẵn có thành nguồn lực bị bỏ phí.

Pháp luật vì vậy vừa là điều kiện của phát triển, vừa là phương thức tổ chức phát triển, vừa là giới hạn đối với việc sử dụng quyền lực và nguồn lực trong phát triển. Ở một phương diện khác, một trật tự pháp luật công bằng, quyền con người được tôn trọng, công lý có thể tiếp cận và quyền lực được kiểm soát tự thân cũng là những thành quả của phát triển. Giá trị của pháp luật không thể chỉ được xác định bằng việc pháp luật tạo ra bao nhiêu tăng trưởng, mà còn bằng việc pháp luật góp phần tạo nên một xã hội như thế nào và bảo đảm cho con người được sống, lựa chọn và phát triển trong một trật tự ra sao.

Bởi vậy, đổi mới nhận thức về pháp luật trước hết là chuyển địa vị của pháp luật trong mô hình phát triển: từ một phương tiện quản lý chủ yếu đứng sau phát triển thành một bộ phận cấu thành, một điều kiện nền tảng, một phương thức tổ chức, một giới hạn chuẩn tắc và, trong những trường hợp nhất định, một nhân tố mở đường cho phát triển. Đây không phải là sự phủ định chức năng quản lý của pháp luật, mà là sự vượt lên trên nhận thức đơn tuyến về chức năng đó để nhìn nhận pháp luật trong tính đa chiều và toàn vẹn của nó.

Chủ tịch Quốc hội Trần Thanh Mẫn chủ trì một phiên họp của Thường trực Ban Chỉ đạo về tổng rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

2. Quan hệ hai chiều, tương tác và phản hồi giữa pháp luật và phát triển

Pháp luật và phát triển không tồn tại trong quan hệ nhân quả một chiều. Chúng tác động, ràng buộc, tạo điều kiện và chuyển hóa lẫn nhau thông qua các yếu tố chính trị, kinh tế, xã hội, văn hóa và tổ chức. Do đó, không thể chỉ giải thích pháp luật từ những nhu cầu của phát triển, cũng không thể giải thích kết quả phát triển chỉ từ nội dung của các quy phạm pháp luật.

Một mặt, phát triển làm xuất hiện những nhu cầu đổi mới pháp luật. Khi cấu trúc kinh tế thay đổi, khoa học - công nghệ tạo ra những khả năng mới, dữ liệu trở thành nguồn lực quan trọng, trí tuệ nhân tạo làm biến đổi phương thức sản xuất và quản trị, các quan hệ xã hội xuyên biên giới gia tăng, nhận thức về quyền con người phát triển và những rủi ro mới xuất hiện, các khuôn khổ pháp luật hiện hành phải được xem xét, bổ sung hoặc tái cấu trúc. Pháp luật vì vậy mang tính lịch sử và phát triển: trình độ của đời sống kinh tế - xã hội làm nảy sinh những lợi ích, xung đột, quyền lực, cơ hội và nhu cầu điều chỉnh mới.

Tuy nhiên, sự biến đổi của đời sống xã hội không được chuyển trực tiếp và cơ học thành sự thay đổi của pháp luật. Giữa nhu cầu khách quan và lựa chọn pháp luật luôn có sự trung chuyển của hệ giá trị, nhận thức khoa học, lựa chọn chính trị, tương quan lợi ích và quyền lực, truyền thống pháp lý, văn hóa xã hội, năng lực của bộ máy nhà nước và sự tham gia của người dân. Cùng đứng trước một vấn đề phát triển, các quốc gia có thể lựa chọn những mô hình pháp luật khác nhau. Điều đó phản ánh tính độc lập tương đối của pháp luật: pháp luật chịu sự quy định của điều kiện lịch sử - xã hội nhưng không phải là bản sao thụ động của những điều kiện ấy.

Mặt khác, pháp luật tác động trở lại quỹ đạo phát triển. Bằng việc xác lập quyền, nghĩa vụ, giới hạn, trách nhiệm, thủ tục, cơ chế khuyến khích và phương thức bảo vệ, pháp luật cấu trúc những khả năng lựa chọn và hành động của các chủ thể. Pháp luật ảnh hưởng đến việc chủ thể có thể làm gì, không được làm gì, phải làm gì; lợi ích và chi phí được phân bổ như thế nào; rủi ro do ai gánh chịu; cam kết có đáng tin cậy hay không; tranh chấp được giải quyết bằng phương thức nào; quyền lực được trao cho ai và bị kiểm soát ra sao.

Đây là một trong những luận điểm trung tâm của kinh tế học thể chế mới. Douglass C. North chỉ ra rằng thể chế định hình sự tương tác và cấu trúc các động cơ trong đời sống chính trị, xã hội và kinh tế[2]. Thể chế theo nghĩa đó rộng hơn pháp luật, nhưng các quy tắc pháp luật chính thức và cơ chế bảo đảm thực hiện chúng là một bộ phận đặc biệt quan trọng của cấu trúc thể chế. Thông qua việc làm thay đổi cấu trúc động cơ và kỳ vọng, pháp luật có thể ảnh hưởng sâu sắc đến hành vi của các chủ thể và kết quả phát triển.

World Development Report 2017: Governance and the Law của Ngân hàng Thế giới tiếp tục chỉ ra rằng hiệu quả chính sách không chỉ phụ thuộc vào hình thức hoặc nội dung được ghi nhận trong văn bản, mà còn phụ thuộc vào khả năng tạo lập cam kết đáng tin cậy, hỗ trợ sự phối hợp, thúc đẩy hợp tác và xử lý những bất cân xứng quyền lực trong quá trình hoạch định và thực hiện chính sách[3]. Những chính sách có nội dung hợp lý vẫn có thể thất bại nếu lợi ích cục bộ chi phối quá trình thực hiện, nếu các chủ thể không tin vào tính ổn định của cam kết, nếu thiếu khả năng phối hợp hoặc nếu những nhóm bị tác động không có cơ hội tham gia và bảo vệ lợi ích chính đáng của mình.

Điều đó có nghĩa là cùng một tiềm năng vật chất, công nghệ hoặc con người, nhưng trong những môi trường pháp luật, quản trị và thực thi khác nhau có thể tạo ra những kết quả phát triển rất khác nhau. Một nguồn tài nguyên chỉ thực sự trở thành tài sản có khả năng khai thác và lưu chuyển ổn định khi quyền, lợi ích và trách nhiệm liên quan đến nó được xác định rõ và bảo vệ đáng tin cậy. Tri thức chỉ có thể được phổ biến và khai thác bền vững khi có khuôn khổ cân bằng hợp lý giữa bảo hộ sáng tạo với tiếp cận và lan tỏa tri thức. Vốn chỉ có thể chuyển thành đầu tư dài hạn khi nhà đầu tư có niềm tin vào quyền tài sản, giá trị của hợp đồng, tính ổn định tương đối của chính sách và khả năng giải quyết tranh chấp công bằng. Sáng tạo chỉ được giải phóng khi khuôn khổ pháp luật cho phép thử nghiệm trong những giới hạn mà rủi ro có thể nhận diện, phân bổ và kiểm soát.

Tác động của pháp luật đến phát triển không chỉ là tác động đến tổng lượng nguồn lực hoặc tổng lợi ích xã hội. Mỗi thiết kế pháp luật đồng thời là một thiết kế phân bổ: xác định ai có quyền, ai có nghĩa vụ, ai được tiếp cận cơ hội, ai phải chịu chi phí, quyền quyết định thuộc về ai và rủi ro được chuyển giao cho chủ thể nào. Một quy định có thể tạo ra lợi ích kinh tế tổng thể nhưng đồng thời làm gia tăng bất bình đẳng, loại trừ nhóm yếu thế hoặc chuyển rủi ro môi trường cho cộng đồng khác và các thế hệ tương lai. Vì vậy, chất lượng phát triển của pháp luật phải được đánh giá không chỉ qua tổng giá trị được tạo ra mà còn qua tính công bằng, bao trùm và chính danh của việc phân bổ giá trị, cơ hội, chi phí và rủi ro.

Tuy nhiên, không nên tuyệt đối hóa vai trò của pháp luật. Pháp luật không tự mình tạo ra phát triển. Một đạo luật tốt không thể thay thế con người, khoa học, vốn, thị trường, hạ tầng, văn hóa xã hội hoặc năng lực quản trị. Quy phạm cũng không trực tiếp chuyển thành tăng trưởng, công bằng hay sáng tạo. Giữa quy phạm và kết quả phát triển luôn tồn tại một chuỗi trung gian gồm giải thích pháp luật, tổ chức thực hiện, hành vi của chủ thể, mức độ tiếp cận pháp luật, phản ứng của xã hội, khả năng phối hợp và những điều kiện vật chất cần thiết.

Pháp luật chỉ phát huy năng lực phát triển khi có chất lượng, phù hợp với điều kiện thực tiễn, được thực hiện công bằng và nhất quán, được các chủ thể biết đến, tiếp cận và sử dụng, đồng thời nhận được niềm tin cần thiết của xã hội. Chính vì vậy, quan hệ giữa pháp luật và phát triển là quan hệ tương tác, điều kiện, trung gian và phản hồi, chứ không phải quan hệ cơ giới giữa một quy phạm và một kết quả.

Từ đó có thể khái quát một lôgic vận động có ý nghĩa phương pháp luận: phát triển làm xuất hiện nhu cầu đổi mới pháp luật; lựa chọn và thiết kế pháp luật tạo ra những khả năng phát triển mới; quá trình thực hiện pháp luật chuyển những khả năng ấy thành tác động xã hội; kết quả phát triển lại tạo ra tri thức, nguồn lực, nhu cầu và năng lực pháp luật ở trình độ mới. Lôgic này có thể dẫn đến sự tích lũy và nâng cấp, nhưng cũng có thể bị gián đoạn, trì trệ hoặc vận động theo chiều suy thoái nếu pháp luật kém chất lượng, thực hiện không công bằng hoặc bị chi phối bởi những lợi ích không chính đáng.

Bởi vậy, quan hệ giữa pháp luật và phát triển không phải là một vòng tuần hoàn mặc nhiên tiến bộ. Đó là một quá trình mở, có thể tạo ra phản hồi tích cực hoặc phản hồi tiêu cực. Khi pháp luật có chất lượng, kết quả phát triển làm gia tăng niềm tin, tri thức và năng lực thực hiện, từ đó tiếp tục củng cố hệ thống pháp luật. Ngược lại, pháp luật bất hợp lý và thực thi tùy tiện có thể làm suy giảm niềm tin, gia tăng chi phí, khuyến khích hành vi né tránh, làm suy yếu năng lực tổ chức và tạo nên một vòng xoáy suy giảm. Nhận thức được cả hai khả năng ấy là điều kiện để tránh tư duy duy ý chí và đánh giá đúng vai trò của pháp luật trong phát triển.

3. Hệ thống pháp luật là một thành tố nội tại của năng lực phát triển quốc gia

Nếu năng lực phát triển quốc gia được hiểu là tổng hợp những khả năng mà một quốc gia có thể huy động, kết nối và chuyển hóa để tạo ra, duy trì và nâng cao các giá trị phát triển, thì hệ thống pháp luật phải được xem là một thành tố cấu thành của năng lực đó, chứ không chỉ là môi trường bên ngoài của phát triển.

Năng lực phát triển quốc gia không chỉ phụ thuộc vào khối lượng tài nguyên, vốn, lao động hoặc công nghệ mà quốc gia sở hữu. Nó còn phụ thuộc vào khả năng nhận diện, tổ chức, phối hợp, bảo vệ, phân bổ và sử dụng những yếu tố đó theo các mục tiêu chính đáng. Chính ở phương diện này, hệ thống pháp luật tạo nên những năng lực đặc thù mà các nguồn lực vật chất không thể tự mình tạo ra.

Thứ nhất, pháp luật tạo lập năng lực xác lập, thể chế hóa và bảo vệ các giá trị phát triển. Một quốc gia phát triển không chỉ cần tạo ra nhiều của cải hơn mà còn phải xác định sự phát triển hướng tới những giá trị nào: phẩm giá con người, tự do, công bằng, bình đẳng, dân chủ, an toàn, trật tự, sáng tạo, thịnh vượng và bền vững. Pháp luật chuyển hóa những giá trị ấy thành các nguyên tắc, quyền, nghĩa vụ, giới hạn quyền lực và cơ chế bảo đảm thực hiện.

Đối với quyền con người, pháp luật không phải là chủ thể ban phát hoặc tùy ý tạo ra quyền, mà có trách nhiệm thừa nhận, tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền. Phát triển vì thế không chỉ là gia tăng nguồn lực mà còn là mở rộng những khả năng thực tế để con người được sống, lựa chọn và hành động trong một trật tự công bằng. Cách nhìn này gần với tiếp cận phát triển như tự do của Amartya Sen, trong đó tự do vừa là mục tiêu cơ bản, vừa là phương tiện quan trọng của phát triển[4].

Thứ hai, pháp luật tạo ra năng lực tổ chức và phối hợp. Xã hội hiện đại là một hệ thống tương tác phức tạp giữa các chủ thể có thông tin, lợi ích, vị trí và năng lực khác nhau. Pháp luật cung cấp những quy tắc chung, làm giảm bất định, xác lập kỳ vọng và tạo khả năng phối hợp trong thời gian dài. Một hợp đồng có giá trị không chỉ vì các bên đã ký kết, mà vì đằng sau nó tồn tại một trật tự pháp luật có khả năng công nhận, giải thích và bảo vệ cam kết. Một doanh nghiệp có thể huy động vốn từ nhiều chủ thể không quen biết nhau vì pháp luật xác định địa vị pháp lý, cơ chế quản trị, trách nhiệm và phương thức bảo vệ các bên liên quan.

Độ tin cậy của pháp luật vì vậy có thể chuyển thành độ tin cậy của các quan hệ kinh tế - xã hội. Khi các chủ thể có thể dự báo tương đối hợp lý hậu quả pháp lý của hành vi, tin rằng cam kết sẽ được bảo vệ và tranh chấp sẽ được giải quyết công bằng, họ có khả năng hợp tác với nhiều người hơn, trong thời gian dài hơn và ở quy mô lớn hơn.

Thứ ba, pháp luật tạo ra năng lực huy động, kết nối và phân bổ nguồn lực. Quyền tiếp cận đất đai, vốn, tài nguyên, dữ liệu, tri thức, dịch vụ công và cơ hội kinh doanh đều chịu ảnh hưởng trực tiếp của cấu trúc pháp luật. Pháp luật có thể làm cho nguồn lực được lưu chuyển đến nơi sử dụng hiệu quả hơn, nhưng cũng có thể làm chúng bị chia cắt, khó tiếp cận, chậm lưu chuyển hoặc phân bổ sai lệch. Vì thế, chất lượng pháp luật ảnh hưởng không chỉ đến số lượng nguồn lực một quốc gia sở hữu mà còn đến khả năng chuyển nguồn lực sẵn có thành năng lực phát triển thực tế.

Khả năng phân bổ nguồn lực của pháp luật đồng thời phải gắn với yêu cầu công bằng. Một hệ thống pháp luật có thể đạt hiệu quả về mặt tổng thể nhưng vẫn làm suy giảm năng lực phát triển nếu cơ hội tiếp cận nguồn lực bị tập trung vào một số chủ thể, nếu chi phí tuân thủ đè nặng một cách bất hợp lý lên người yếu thế hoặc nếu lợi ích hiện tại được tạo ra bằng việc chuyển rủi ro cho các thế hệ tương lai. Bởi vậy, năng lực phân bổ của pháp luật phải bao gồm cả năng lực bảo đảm sự tiếp cận công bằng, bao trùm và bền vững.

Thứ tư, pháp luật tạo ra năng lực đổi mới và thích ứng. Trong một thế giới biến đổi nhanh, pháp luật không thể chỉ thực hiện chức năng ổn định. Một hệ thống pháp luật quá cứng nhắc có thể duy trì trật tự hôm nay nhưng làm mất đi những cơ hội của ngày mai. Ngược lại, một hệ thống thay đổi quá thường xuyên, thiếu nhất quán và khó dự báo lại làm suy giảm niềm tin, gia tăng chi phí và cản trở đầu tư dài hạn.

Năng lực phát triển của pháp luật vì vậy thể hiện ở khả năng kết hợp hợp lý giữa ổn định và thích ứng, an toàn và đổi mới, kiểm soát rủi ro và mở rộng không gian thử nghiệm. Pháp luật cần đủ ổn định để các chủ thể có thể hoạch định hành động, nhưng cũng phải đủ linh hoạt để tiếp nhận tri thức mới, phản ứng trước những biến đổi lớn và điều chỉnh những quy định không còn phù hợp.

Thứ năm, pháp luật tạo ra năng lực kiểm soát quyền lực và rủi ro phát triển. Phát triển luôn làm xuất hiện hoặc gia tăng những dạng quyền lực mới: quyền lực nhà nước, quyền lực thị trường, quyền lực vốn, quyền lực công nghệ, quyền lực dữ liệu, quyền lực của các nền tảng số và quyền lực tri thức. Nếu những quyền lực này không được giới hạn, kiểm soát và đặt dưới trách nhiệm giải trình, thành quả phát triển có thể chuyển thành bất bình đẳng, độc quyền, loại trừ, thao túng hoặc những rủi ro mới đối với con người.

Pháp quyền, kiểm soát quyền lực, trách nhiệm giải trình và các thiết chế thực hiện pháp luật có hiệu lực không đứng đối lập với phát triển. Chúng là điều kiện để phát triển có tính bền vững, công bằng và chính danh. Hệ thống Worldwide Governance Indicators của Ngân hàng Thế giới xây dựng các chỉ báo tổng hợp dựa trên nhiều nguồn dữ liệu và đánh giá, phản ánh sáu chiều cạnh của quản trị, trong đó có hiệu quả chính phủ, chất lượng điều tiết, pháp quyền và kiểm soát tham nhũng. Các chỉ báo này không phải là phép đo trực tiếp toàn bộ chất lượng pháp luật, càng không tự mình chứng minh quan hệ nhân quả giữa pháp luật với phát triển, nhưng phản ánh sự quan tâm ngày càng rõ đối với mối liên hệ giữa chất lượng quản trị, quy tắc pháp luật, trách nhiệm quyền lực và năng lực phát triển[5].

Thứ sáu, pháp luật tạo ra năng lực học hỏi, tự điều chỉnh và tích lũy. Một hệ thống pháp luật có năng lực phát triển không chỉ biết ban hành và thực hiện quy định, mà còn phải biết quan sát kết quả, tiếp nhận phản hồi, nhận diện hệ quả không dự kiến, sửa chữa sai lệch và tích lũy tri thức qua từng chu kỳ chính sách. Dữ liệu, đánh giá tác động, tổng kết thực tiễn, khoa học pháp lý, giải thích pháp luật và phản hồi của người dân là những bộ phận của năng lực học hỏi đó.

Nếu thiếu khả năng học hỏi, pháp luật có thể tiếp tục duy trì những quy định đã mất cơ sở thực tiễn hoặc tái tạo những thất bại cũ dưới hình thức mới. Ngược lại, khi hệ thống pháp luật có khả năng tự quan sát và tự điều chỉnh, mỗi kết quả thực hiện đều có thể trở thành tri thức để nâng cao chất lượng thiết kế và tổ chức thực hiện trong chu kỳ tiếp theo.

Từ các phương diện trên, có thể hiểu năng lực phát triển của hệ thống pháp luật là khả năng tương đối ổn định của hệ thống pháp luật trong việc chuyển hóa các giá trị hiến định và mục tiêu phát triển chính đáng thành quyền năng, cơ hội, kỳ vọng đáng tin cậy, khả năng phối hợp và điều kiện hành động thực tế của các chủ thể; đồng thời huy động và phân bổ hợp lý nguồn lực, thúc đẩy đổi mới, kiểm soát quyền lực và rủi ro, qua đó góp phần tạo ra những kết quả phát triển công bằng, bền vững và có tính chính danh.

Năng lực này không chỉ nằm trong văn bản pháp luật. Nó được tạo thành bởi chất lượng của thiết kế pháp luật; năng lực của các cơ quan và đội ngũ thực hiện; khả năng tiếp cận, hiểu biết và sử dụng pháp luật của người dân, doanh nghiệp và các chủ thể xã hội; mức độ phát triển của tri thức, dữ liệu và công nghệ pháp luật; văn hóa pháp luật và niềm tin vào pháp luật. Một quyền được ghi nhận nhưng không thể tiếp cận hoặc bảo vệ mới chỉ có giá trị danh nghĩa; một thiết chế được thành lập nhưng không có đủ thẩm quyền, nguồn lực hoặc tính độc lập cần thiết chưa thể tạo ra năng lực thực tế.

Về lôgic phạm trù, năng lực phát triển của hệ thống pháp luật không phải là một trạng thái đứng trước và sau đó chuyển hóa thành tiềm năng pháp luật. Năng lực là thuộc tính tổng hợp của toàn bộ hệ thống, được thể hiện ở khả năng chuyển hóa giá trị và tiềm năng pháp luật thành vốn pháp luật, tổ chức vốn thành nguồn lực, rồi kích hoạt nguồn lực thành tác động phát triển thực tế. Chính khả năng thực hiện quá trình chuyển hóa đó quyết định một hệ thống pháp luật có năng lực phát triển cao hay thấp.

Nhìn từ đây, pháp luật vừa là điều kiện, phương thức và giới hạn của phát triển; vừa có thể trở thành vốn, nguồn lực và động lực phát triển; đồng thời, một nền pháp quyền vững mạnh, quyền con người được bảo đảm, công lý được thực hiện và niềm tin pháp lý được củng cố cũng là những thành quả nội tại của phát triển quốc gia.

Ảnh minh họa

4. Chuyển từ tư duy “pháp luật phục vụ phát triển” sang tư duy “pháp luật tạo ra năng lực phát triển”

“Pháp luật phục vụ phát triển” là một bước tiến quan trọng so với quan niệm pháp luật đơn thuần là công cụ quản lý. Cách tiếp cận này đặt pháp luật trong mối quan hệ với những mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội và con người, thay vì chỉ chú trọng duy trì trật tự hoặc bảo đảm hiệu lực quản lý nhà nước.

Tuy nhiên, khái niệm “phục vụ” vẫn có thể hàm ý rằng mục tiêu và năng lực phát triển được xác định hoàn toàn ở bên ngoài pháp luật, còn pháp luật chỉ là phương tiện hỗ trợ thực hiện những mục tiêu đã có. Trong mô hình đó, pháp luật vẫn chủ yếu được đặt ở vị trí đi sau: phát triển xác định yêu cầu, còn pháp luật đáp ứng yêu cầu ấy.

Cần tiến thêm một bước trong nhận thức: pháp luật không chỉ phục vụ một năng lực phát triển đã có; bản thân hệ thống pháp luật có thể tham gia tạo lập, mở rộng, định hướng hoặc làm suy giảm năng lực phát triển. Điều đó không phủ định yêu cầu pháp luật phải phục vụ những mục tiêu phát triển chính đáng. Điểm mới nằm ở chỗ pháp luật không chỉ phục vụ từ bên ngoài, mà còn tham gia cấu thành chính năng lực để con người, xã hội và Nhà nước hiện thực hóa những mục tiêu đó.

Sự khác biệt này có ý nghĩa lý luận căn bản. Nếu pháp luật chỉ phục vụ phát triển, câu hỏi chủ yếu là cần sử dụng pháp luật như thế nào để thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội đã lựa chọn. Nhưng nếu pháp luật là một thành tố tạo ra năng lực phát triển, hệ thống câu hỏi phải được mở rộng: mỗi thiết kế pháp luật đang tạo ra hay làm mất đi những khả năng phát triển nào; đang giải phóng hay hạn chế nguồn lực nào; đang tạo lập hay triệt tiêu động cơ nào; đang mở rộng hay thu hẹp cơ hội của con người; đang phân bổ lợi ích, chi phí và rủi ro cho những chủ thể nào; đang củng cố hay làm suy giảm niềm tin, công bằng và tính chính danh của trật tự phát triển.

Đây chính là điểm gặp gỡ giữa yêu cầu đổi mới lý luận với định hướng phát triển mới của Việt Nam. Nghị quyết số 66-NQ/TW không chỉ yêu cầu pháp luật đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước mà còn đặt ra yêu cầu khuyến khích sáng tạo, giải phóng sức sản xuất, khơi thông nguồn lực và đưa “thể chế, pháp luật” trở thành lợi thế cạnh tranh, nền tảng và động lực phát triển; đồng thời xác định đầu tư cho công tác xây dựng chính sách, pháp luật là đầu tư cho phát triển[6]. Cách diễn đạt “thể chế, pháp luật” ở đây cần được hiểu đúng theo văn bản: thể chế và pháp luật có quan hệ mật thiết nhưng không phải là hai thuật ngữ hoàn toàn đồng nhất.

Báo cáo về các văn kiện trình Đại hội XIV tiếp tục xác định đột phá về thể chế và thực thi là đột phá chiến lược đầu tiên; yêu cầu hoàn thiện đồng bộ pháp luật, nâng cao chất lượng chính sách, tăng cường kỷ luật thực thi và khái quát vai trò tiên phong bằng luận điểm “Thể chế mở đường”[7]. Tư tưởng này không còn dừng ở lôgic pháp luật theo sau và bảo đảm cho phát triển, mà đã hàm chứa yêu cầu pháp luật, cùng với các cấu trúc thể chế khác, tham gia tạo lập không gian, khả năng và động lực phát triển.

Từ cách tiếp cận đó, đầu tư vào pháp luật cũng phải được nhận thức lại. Đầu tư cho nghiên cứu chiến lược và chính sách, xây dựng pháp luật, khoa học pháp lý, đào tạo và sử dụng nhân lực pháp luật, các thiết chế thực hiện, hệ thống tư pháp, trợ giúp pháp lý, dữ liệu pháp luật, công nghệ pháp lý và văn hóa thượng tôn pháp luật không đơn thuần là chi phí vận hành bộ máy nhà nước. Đó là đầu tư vào một hạ tầng của hệ thống pháp luật có khả năng tạo ra lợi ích lâu dài cho toàn xã hội.

Một quy định rõ ràng, ổn định và hợp lý có thể làm giảm chi phí của hàng triệu giao dịch. Một cơ chế bảo vệ quyền tài sản đáng tin cậy có thể củng cố đầu tư dài hạn. Một phương thức giải quyết tranh chấp công bằng và hiệu quả có thể làm giảm chi phí rủi ro cho toàn bộ nền kinh tế. Một khuôn khổ pháp luật phù hợp cho thử nghiệm và đổi mới có thể mở ra không gian hình thành những sản phẩm, dịch vụ, mô hình kinh doanh và ngành kinh tế mới. Một cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả có thể ngăn ngừa những tổn thất phát triển do tham nhũng, lãng phí, lợi ích nhóm và việc sử dụng quyền lực tùy tiện gây ra.

Theo nghĩa này, hiệu quả của pháp luật không thể chỉ được đo bằng số lượng văn bản được ban hành, số thủ tục đã thực hiện hoặc tỷ lệ tuân thủ hình thức. Pháp luật phải được đánh giá bằng những giá trị mà nó tạo ra hoặc bảo vệ cho con người, xã hội và quốc gia. Một quy định có thể hợp lệ về hình thức nhưng nếu gây ra chi phí xã hội quá lớn, làm nguồn lực khó được huy động, triệt tiêu sáng tạo, tạo ra phân biệt đối xử hoặc không tạo được giá trị công tương xứng thì chất lượng phát triển của quy định đó vẫn phải được xem xét lại.

Tuy nhiên, đánh giá pháp luật bằng khả năng tạo ra giá trị không có nghĩa là chuyển sang chủ nghĩa duy hiệu quả. Không phải mọi quy định làm tăng tốc độ tăng trưởng hoặc gia tăng lợi ích kinh tế đều có giá trị phát triển tích cực. Một quy định tạo ra lợi ích vật chất nhưng xâm phạm phẩm giá con người, hạn chế quyền một cách bất hợp lý, làm sâu sắc bất bình đẳng hoặc tập trung quyền lực không được kiểm soát không thể được đánh giá là pháp luật có chất lượng phát triển cao.

Giá trị phát triển của pháp luật phải được đánh giá đồng thời trên hai phương diện: khả năng tạo ra những kết quả xã hội tích cực và mức độ tôn trọng những giới hạn hiến định, quyền con người, công bằng, bền vững và tính chính danh. Pháp luật vừa phải mở đường cho phát triển, vừa phải bảo đảm rằng con đường phát triển đó hướng tới con người, không loại trừ con người và không hy sinh những giá trị nền tảng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Như vậy, chuyển từ “pháp luật phục vụ phát triển” sang “pháp luật tạo ra năng lực phát triển” là chuyển từ tư duy công cụ đơn tuyến sang tư duy cấu thành và chuyển hóa; từ đánh giá pháp luật chủ yếu bằng sự đúng đắn hình thức sang đánh giá đồng thời chất lượng giá trị, chất lượng thiết kế, khả năng thực thi và kết quả phát triển; từ pháp luật phản ứng với thực tiễn sang pháp luật có năng lực dự báo, mở đường, bảo vệ và kiến tạo tương lai.

5. Các trạng thái và chu trình chuyển hóa của pháp luật trong phát triển

Để nhận thức đầy đủ pháp luật với tư cách một cấu phần của năng lực phát triển quốc gia, cần phân biệt các thành tố, trạng thái và quá trình khác nhau trong việc chuyển hóa giá trị pháp luật thành sức mạnh phát triển thực tế. Giá trị, tiềm năng, vốn, nguồn lực, năng lực, động lực và thành quả phát triển không phải là những cách gọi đồng nghĩa, cũng không phải các thuộc tính cơ học được đặt cạnh nhau. Chúng phản ánh những phương diện và cấp độ khác nhau của một chu trình chuyển hóa.

Trong chu trình đó, giá trị pháp luật là nền tảng chuẩn tắc; tiềm năng pháp luật là khả năng phát triển còn tiềm ẩn trong thiết kế và sự vận hành dự kiến của pháp luật; vốn pháp luật là những giá trị và năng lực được đầu tư, kiểm nghiệm và tích lũy tương đối bền vững; nguồn lực pháp luật là vốn được nhận diện, tiếp cận, tổ chức và huy động; năng lực chuyển hóa là khả năng của hệ thống và các chủ thể trong việc đưa nguồn lực vào hành động; động lực pháp luật là tác động thúc đẩy, định hướng, bảo vệ hoặc điều chỉnh đã xuất hiện trong thực tế; thành quả phát triển là kết quả của quá trình đó; còn tái tích lũy là cơ chế phản hồi làm gia tăng, tái cấu trúc hoặc suy hao vốn pháp luật.

Thứ nhất, giá trị pháp luật là nền tảng chuẩn tắc và định hướng của phát triển. Pháp luật trước hết thể hiện và bảo vệ những giá trị mà xã hội lựa chọn: công lý, tự do, bình đẳng, nhân phẩm, dân chủ, an toàn, trật tự, minh bạch, trách nhiệm, sáng tạo và phát triển bền vững. Giá trị pháp luật trả lời những câu hỏi nền tảng: phát triển hướng tới điều gì; phát triển vì ai; quyền lực và nguồn lực được sử dụng theo những nguyên tắc nào; những giới hạn nào không thể bị vượt qua ngay cả khi việc vượt qua chúng có thể tạo ra lợi ích trước mắt.

Không có nền tảng giá trị, sự phát triển do pháp luật thúc đẩy có thể hiệu quả về kinh tế nhưng thiếu công bằng; có tốc độ nhưng không bền vững; tạo ra của cải nhưng làm suy giảm tự do, phẩm giá và khả năng phát triển của con người. Vì thế, giá trị pháp luật không chỉ là điểm xuất phát của chu trình mà còn là chuẩn mực để đánh giá kết quả cuối cùng của chu trình ấy.

Cần phân biệt giá trị pháp luật ở điểm xuất phát với giá trị phát triển ở đầu ra. Giá trị pháp luật là những định hướng chuẩn tắc được lựa chọn và thể hiện trong pháp luật; giá trị phát triển là những lợi ích và trạng thái xã hội thực tế mà sự vận hành của pháp luật góp phần tạo ra. Không phải mọi giá trị nền tảng đều có thể hoặc cần được “vốn hóa” theo nghĩa kinh tế; công lý, phẩm giá và quyền con người có giá trị tự thân, đồng thời định hướng và giới hạn việc huy động pháp luật cho các mục tiêu phát triển.

Thứ hai, tiềm năng pháp luật là khả năng có thể tạo ra phát triển. Khi các giá trị và mục tiêu phát triển được thể chế hóa thành nguyên tắc, quyền, nghĩa vụ, quy phạm, thủ tục và thiết chế có khả năng mở ra cơ hội hoặc không gian hành động mới, pháp luật hình thành tiềm năng phát triển. Tiềm năng pháp luật là những khả năng tạo lập quyền năng, cơ hội, phối hợp, bảo vệ, đổi mới và kiểm soát rủi ro được hàm chứa trong một thiết kế pháp luật nhưng chưa được hiện thực hóa đầy đủ trong đời sống.

Một quyền được ghi nhận, một loại tài sản được xác lập địa vị pháp lý, một thị trường được tạo cơ sở để vận hành, một cơ chế thử nghiệm được thiết kế hoặc một phương thức bảo vệ quyền mới được mở ra đều có thể chứa đựng tiềm năng phát triển. Tuy nhiên, những khả năng ấy mới chỉ tồn tại ở trạng thái tiềm năng nếu các chủ thể chưa biết đến, chưa thể tiếp cận, chưa có điều kiện sử dụng hoặc chưa được bảo vệ có hiệu quả.

Tiềm năng pháp luật có thể là tiềm năng tích cực hoặc tiềm năng tiêu cực. Một thiết kế pháp luật hợp lý có thể chứa đựng khả năng giải phóng nguồn lực và mở rộng cơ hội; ngược lại, một quy định thiếu rõ ràng hoặc trao quyền tùy nghi quá rộng có thể chứa đựng nguy cơ phát sinh chi phí, lạm quyền và bất bình đẳng trong thực hiện. Do đó, có pháp luật không đồng nghĩa với có tiềm năng phát triển tích cực.

Thứ ba, vốn pháp luật là giá trị và năng lực phát triển được tích lũy. Khi các giá trị và tiềm năng pháp luật được đầu tư, kiểm nghiệm và tích lũy tương đối ổn định trong các nguyên tắc, quy phạm, thiết chế, tri thức, nhân lực, dữ liệu, văn hóa và niềm tin pháp lý, chúng hình thành vốn pháp luật. Vốn pháp luật nhấn mạnh các thuộc tính: được tạo lập thông qua đầu tư và tích lũy; có độ bền tương đối; có thể được bảo tồn, gia tăng hoặc suy hao; có khả năng tạo ra giá trị mới; có thể được tổ chức và huy động cho các mục tiêu phát triển trong tương lai.

Một nền pháp quyền có uy tín, một hệ thống quyền tài sản đáng tin cậy, một nền tư pháp trong đó tính độc lập trong xét xử được bảo đảm và hoạt động chuyên nghiệp, công bằng, hiệu quả, một đội ngũ nhân lực pháp luật có chất lượng, một kho tri thức và dữ liệu pháp luật có khả năng tiếp cận, một nền văn hóa tuân thủ và một mức độ niềm tin pháp lý cao không được hình thành trong một thời điểm. Chúng là kết quả của quá trình đầu tư, trải nghiệm, kiểm nghiệm và tích lũy lâu dài; đồng thời có khả năng tạo ra những lợi ích phát triển trong tương lai.

Vốn pháp luật quốc gia có thể được nhận diện qua nhiều bộ phận: vốn giá trị và nguyên tắc; vốn quy phạm; vốn thiết chế; vốn nhân lực pháp luật; vốn tri thức và dữ liệu; vốn văn hóa pháp luật; vốn niềm tin; vốn hợp tác và uy tín pháp luật quốc tế. Các bộ phận này liên hệ chặt chẽ với nhau. Một hệ thống quy phạm tương đối hoàn chỉnh nhưng thiếu nhân lực, niềm tin hoặc năng lực thực thi thì vốn pháp luật tổng thể vẫn bị hạn chế.

Cũng như các dạng vốn khác, vốn pháp luật có thể bị suy hao. Pháp luật thường xuyên thay đổi, mâu thuẫn hoặc khó dự báo làm suy giảm vốn ổn định. Áp dụng pháp luật không nhất quán làm suy giảm vốn niềm tin. Can thiệp tùy tiện hoặc thiếu trách nhiệm giải trình làm suy giảm vốn pháp quyền. Việc không cập nhật tri thức và dữ liệu làm suy giảm vốn khoa học pháp lý. Do đó, xây dựng vốn pháp luật không chỉ là tạo ra những yếu tố mới mà còn là bảo tồn, tái tạo và ngăn ngừa sự thất thoát những giá trị đã được tích lũy.

Thứ tư, nguồn lực pháp luật là vốn pháp luật được tiếp cận, tổ chức và huy động. Vốn pháp luật không tự động trở thành nguồn lực pháp luật. Một quốc gia có hệ thống quy phạm tương đối đầy đủ nhưng người dân không tiếp cận được công lý, doanh nghiệp không thể sử dụng các quyền đã được ghi nhận hoặc cơ quan thực hiện không có đủ năng lực thì một phần vốn pháp luật vẫn ở trạng thái chưa được khai thác.

Vốn trở thành nguồn lực khi nó được nhận diện, có khả năng tiếp cận, được tổ chức, huy động và sử dụng cho một chủ thể, một mục tiêu và một nhiệm vụ phát triển cụ thể. Nếu vốn nhấn mạnh những giá trị và năng lực đã được tích lũy, thì nguồn lực nhấn mạnh phần vốn có thể và đang được đưa vào sử dụng.

Một hệ thống tư pháp có chất lượng là vốn pháp luật quốc gia; nhưng đối với người không có khả năng tiếp cận luật sư, trợ giúp pháp lý hoặc cơ chế giải quyết tranh chấp, vốn đó chưa trở thành nguồn lực thực tế. Một cơ sở dữ liệu pháp luật đầy đủ là vốn tri thức; nhưng nếu dữ liệu khó tiếp cận, không liên thông hoặc không được sử dụng trong xây dựng và thực hiện pháp luật, nó chưa phát huy đầy đủ tư cách nguồn lực. Vì vậy, khả năng tiếp cận là mắt xích không thể thiếu giữa vốn và nguồn lực pháp luật.

Thứ năm, năng lực chuyển hóa là khả năng đưa nguồn lực pháp luật vào hành động. Ngay cả khi vốn đã được tổ chức thành nguồn lực, nguồn lực cũng chưa tự động tạo ra tác động phát triển. Cần có năng lực của hệ thống và của các chủ thể để kích hoạt và sử dụng nguồn lực đó. Năng lực chuyển hóa bao gồm năng lực giải thích và áp dụng pháp luật; năng lực tổ chức thực hiện; năng lực phối hợp giữa các cơ quan; năng lực tiếp cận và sử dụng pháp luật của người dân, doanh nghiệp; năng lực đánh giá, phản hồi và điều chỉnh.

Năng lực chuyển hóa là cầu nối giữa nguồn lực pháp luật và động lực pháp luật. Một quyền chỉ trở thành khả năng hành động thực tế khi chủ thể biết quyền, có điều kiện thực hiện quyền và có thể yêu cầu bảo vệ quyền. Một cơ chế khuyến khích chỉ phát huy tác dụng khi chủ thể tin vào tính ổn định của nó và chi phí tiếp cận không vượt quá lợi ích. Một thiết chế chỉ tạo ra giá trị khi có đủ thẩm quyền, nhân lực, nguồn lực, trách nhiệm giải trình và sự phối hợp cần thiết.

Thứ sáu, động lực pháp luật là nguồn lực pháp luật được chuyển thành tác động phát triển thực tế. Pháp luật trở thành động lực khi nó thực sự làm thay đổi hành vi, kỳ vọng, cách thức phối hợp, phân bổ nguồn lực và cấu trúc cơ hội của các chủ thể; khi nó khuyến khích người dân sáng tạo, doanh nghiệp đầu tư, nhà khoa học nghiên cứu, cơ quan công quyền phục vụ tốt hơn và các nguồn lực xã hội được huy động vào những mục tiêu phát triển chính đáng.

Động lực pháp luật không chỉ là sự tăng tốc. Pháp luật có thể tạo động lực bằng nhiều cách: kích hoạt hành động; định hướng hành động; bảo vệ những chủ thể và giá trị cần thiết; phân bổ lại cơ hội; phòng ngừa hành vi gây hại; duy trì niềm tin; tạo khả năng phối hợp; làm thay đổi cấu trúc chi phí và lợi ích. Một quy định bảo vệ môi trường có thể hạn chế tốc độ của một số hoạt động trong ngắn hạn nhưng lại tạo động lực chuyển đổi xanh và bảo vệ năng lực phát triển lâu dài.

Động lực pháp luật vì vậy phải được hiểu là sức tác động thực tế của pháp luật làm cho hành vi và các quá trình xã hội vận động theo hướng tạo ra, bảo vệ hoặc tái tạo các giá trị phát triển. Động lực không nằm trong sự tồn tại hình thức của quy phạm mà trong hiệu ứng thực tế được tạo ra thông qua việc thực hiện và sử dụng pháp luật.

Bên cạnh động lực tích cực còn có thể xuất hiện phản động lực pháp luật. Pháp luật không rõ ràng, thiếu ổn định, chi phí tuân thủ bất hợp lý hoặc được áp dụng không công bằng có thể khiến chủ thể trì hoãn đầu tư, né tránh khu vực chính thức, thu hẹp sáng tạo, chuyển nguồn lực sang những hoạt động kém hiệu quả hoặc mất niềm tin vào Nhà nước và pháp luật.

Thứ bảy, giá trị và thành quả phát triển là kết quả của quá trình chuyển hóa. Động lực pháp luật phải được kiểm chứng cuối cùng bằng những giá trị và kết quả mà nó góp phần tạo ra: năng suất cao hơn, kinh tế phát triển hơn, sáng tạo nhiều hơn, quyền con người được bảo đảm tốt hơn, công bằng xã hội được củng cố, quản trị hiệu quả hơn, môi trường được bảo vệ tốt hơn, khả năng chống chịu được nâng cao và năng lực cạnh tranh quốc gia được cải thiện.

Kết quả phát triển phải được xem xét đa chiều. Không thể đánh giá pháp luật chỉ bằng tổng giá trị kinh tế được tạo ra mà không xem xét ai được thụ hưởng, ai phải chịu chi phí, mức độ bảo đảm quyền, tác động đến môi trường và ảnh hưởng đối với các thế hệ tương lai. Chính ở cấp độ này có thể phân biệt pháp luật có ý định tốt với pháp luật thực sự tạo ra phát triển; phân biệt tác động phát triển ngắn hạn với năng lực phát triển bền vững.

Thứ tám, phản hồi và tái tích lũy vốn pháp luật là sự tác động trở lại của kết quả phát triển đối với hệ thống pháp luật. Quá trình không kết thúc ở kết quả phát triển. Thành quả phát triển tạo ra tri thức mới, kinh nghiệm mới, nguồn lực mới, niềm tin mới và năng lực tổ chức mới. Khi được nhận diện, đánh giá và đầu tư trở lại, những yếu tố đó tiếp tục được tích lũy vào hệ thống pháp luật, làm gia tăng hoặc tái cấu trúc vốn pháp luật quốc gia và mở ra một chu trình phát triển ở trình độ cao hơn.

Ngược lại, kết quả tiêu cực cũng phản hồi trở lại hệ thống pháp luật. Một chính sách thất bại có thể làm suy giảm niềm tin, làm mất nguồn lực, gia tăng tâm lý né tránh và làm yếu đi khả năng hợp tác trong những lần cải cách tiếp theo. Nếu hệ thống không có năng lực học hỏi và sửa chữa, phản hồi tiêu cực có thể tích lũy thành sự suy hao lâu dài của vốn pháp luật.

Toàn bộ chu trình có thể được diễn đạt như sau: các giá trị pháp luật và mục tiêu phát triển chính đáng được thể chế hóa thành nguyên tắc, quyền, nghĩa vụ, quy phạm, thủ tục và thiết chế; sự thể chế hóa đó làm hình thành những tiềm năng phát triển của pháp luật. Khi các tiềm năng được đầu tư, kiểm nghiệm và tích lũy, chúng trở thành vốn pháp luật. Khi vốn pháp luật được nhận diện, có thể tiếp cận, được tổ chức và huy động vào những nhiệm vụ cụ thể, nó trở thành nguồn lực pháp luật. Thông qua năng lực thực hiện của Nhà nước và năng lực sử dụng pháp luật của các chủ thể xã hội, nguồn lực pháp luật được kích hoạt thành động lực hoặc phản động lực đối với hành vi và biến đổi xã hội. Những tác động ấy tạo ra các kết quả phát triển đa chiều; kết quả tiếp tục được đánh giá, phản hồi và tái đầu tư, qua đó làm gia tăng, tái cấu trúc hoặc suy hao vốn pháp luật quốc gia.

Chu trình này không phải là một dây chuyền tuyến tính khép kín. Các mắt xích có thể tác động qua lại, diễn ra đồng thời hoặc bị gián đoạn. Một kết quả phát triển có thể phản hồi trực tiếp đến thiết kế pháp luật; một biến đổi về niềm tin có thể ảnh hưởng đồng thời đến vốn, nguồn lực và động lực; một thay đổi về năng lực thực thi có thể làm gia tăng giá trị của toàn bộ hệ thống quy phạm mà không cần ban hành thêm nhiều văn bản.

Chu trình chuyển hóa cũng có thể vận hành theo chiều tiêu cực. Khi pháp luật kém chất lượng hoặc thiếu ổn định, bất định và chi phí gia tăng; việc áp dụng không công bằng làm suy giảm niềm tin và làm suy hao vốn pháp luật; nguồn lực trở nên khó tiếp cận, bị đình trệ hoặc phân bổ sai lệch; phản động lực hình thành và cuối cùng làm suy giảm năng lực cùng kết quả phát triển.

Nhận diện đồng thời hai chiều chuyển hóa cho phép đi tới một kết luận quan trọng: pháp luật không đương nhiên là vốn, nguồn lực hoặc động lực phát triển. Pháp luật trước hết chứa đựng những khả năng. Những khả năng ấy chỉ có thể được tích lũy thành vốn, tổ chức thành nguồn lực và chuyển thành động lực khi pháp luật có chất lượng, các thiết chế thực hiện có năng lực, các chủ thể có thể tiếp cận và sử dụng pháp luật, quyền lực được kiểm soát và kết quả được đánh giá bằng những tiêu chuẩn phát triển chính đáng.

6. Điều kiện, giới hạn và tiêu chí đánh giá năng lực phát triển của pháp luật

Quá trình chuyển hóa từ tiềm năng pháp luật đến vốn, nguồn lực và động lực phát triển không diễn ra tự động. Nó phụ thuộc vào một hệ thống điều kiện có quan hệ chặt chẽ với nhau, đồng thời bị giới hạn bởi những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, quyền con người và tính bền vững của phát triển.

Trước hết, chất lượng của nền tảng giá trị và thiết kế pháp luật quyết định chất lượng của tiềm năng pháp luật. Pháp luật phải dựa trên những giá trị chính đáng, phù hợp với Hiến pháp, tôn trọng quyền con người, xuất phát từ lợi ích chung và phản ánh đúng những vấn đề của thực tiễn. Một quy định được thiết kế trên cơ sở nhận thức không đầy đủ, dữ liệu không đáng tin cậy hoặc lợi ích cục bộ có thể tạo ra tiềm năng tiêu cực ngay từ điểm xuất phát.

Thứ hai, chất lượng của hệ thống quy phạm và các thiết chế thực hiện quyết định khả năng tích lũy vốn pháp luật. Quy định phải rõ ràng, thống nhất, ổn định tương đối, dễ tiếp cận và có khả năng dự báo. Các cơ quan xây dựng, giải thích, áp dụng và bảo vệ pháp luật phải có thẩm quyền rõ, nhân lực phù hợp, nguồn lực cần thiết, cơ chế phối hợp và trách nhiệm giải trình. Nếu quy phạm tốt nhưng thiết chế yếu, hoặc thiết chế có năng lực nhưng quy phạm mâu thuẫn, vốn pháp luật khó có thể được tích lũy bền vững.

Thứ ba, khả năng tiếp cận pháp luật và năng lực của các chủ thể quyết định việc vốn pháp luật có trở thành nguồn lực hay không. Tiếp cận ở đây không chỉ là khả năng đọc được văn bản. Nó bao gồm khả năng hiểu pháp luật, nhận biết quyền và nghĩa vụ, tiếp cận tư vấn và trợ giúp pháp lý, sử dụng thủ tục, yêu cầu bảo vệ quyền và chịu được chi phí của việc thực hiện pháp luật. Pháp luật chỉ thực sự là nguồn lực khi người dân, doanh nghiệp và các chủ thể xã hội có khả năng sử dụng nó để giải quyết những vấn đề của mình.

Thứ tư, chất lượng tổ chức thực hiện quyết định nguồn lực pháp luật có trở thành động lực hay không. Thực hiện pháp luật phải kịp thời, công bằng, nhất quán, minh bạch và có khả năng dự báo. Việc áp dụng không thống nhất hoặc thiên lệch có thể làm đảo ngược ý nghĩa của một quy định tốt. Trong nhiều trường hợp, sự suy giảm năng lực phát triển không bắt nguồn chủ yếu từ thiếu quy định mà từ khoảng cách giữa pháp luật trong văn bản với pháp luật trong thực tế.

Thứ năm, kiểm soát quyền lực, phòng ngừa xung đột lợi ích và bảo đảm sự tham gia của xã hội là điều kiện để pháp luật hướng tới lợi ích chung. Quá trình xây dựng và thực hiện pháp luật luôn diễn ra trong những quan hệ quyền lực cụ thể. Nếu thiếu minh bạch, phản biện, giải trình và giám sát, pháp luật có thể bị hướng lái, bị chi phối bởi lợi ích nhóm hoặc phân bổ chi phí và lợi ích một cách không công bằng. Chất lượng phát triển của pháp luật vì vậy phụ thuộc không chỉ vào năng lực chuyên môn mà còn vào tính dân chủ, liêm chính và khả năng kiểm soát quyền lực trong toàn bộ vòng đời pháp luật.

Thứ sáu, dữ liệu, đánh giá tác động và cơ chế phản hồi quyết định khả năng học hỏi và tái tích lũy của hệ thống pháp luật. Mỗi quy định cần được theo dõi không chỉ về mức độ tuân thủ mà còn về tác động thực tế đối với quyền, cơ hội, chi phí, nguồn lực, môi trường và các nhóm xã hội khác nhau. Không có dữ liệu và phản hồi, hệ thống pháp luật khó phân biệt được quy định có ý định tốt với quy định tạo ra kết quả tốt; khó nhận diện những hệ quả ngoài dự kiến và khó điều chỉnh kịp thời.

Thứ bảy, văn hóa pháp luật và niềm tin xã hội là điều kiện xuyên suốt của quá trình chuyển hóa. Pháp luật có thể sử dụng cưỡng chế để bảo đảm một mức độ tuân thủ nhất định, nhưng không thể chỉ dựa vào cưỡng chế để tạo ra sự hợp tác lâu dài. Khi người dân tin rằng pháp luật công bằng, ổn định và được thực hiện nhất quán, chi phí tuân thủ và giám sát có thể giảm xuống, khả năng phối hợp và đầu tư dài hạn được gia tăng. Ngược lại, khi niềm tin suy giảm, ngay cả một quy định hợp lý cũng có thể gặp khó khăn trong thực hiện.

Bên cạnh các điều kiện chuyển hóa, cần nhận thức rõ những giới hạn của pháp luật trong phát triển. Pháp luật không thể thay thế các nguồn lực vật chất, con người, khoa học, công nghệ, văn hóa và quản trị. Pháp luật có thể tổ chức, kết nối và nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực ấy, nhưng không thể tạo ra chúng chỉ bằng ý chí quy phạm. Tuyệt đối hóa vai trò của pháp luật dễ dẫn đến duy ý chí và tình trạng sử dụng văn bản để thay thế cho năng lực thực hiện thực tế.

Pháp luật cũng không thể được sử dụng để thúc đẩy bất kỳ mục tiêu phát triển nào mà không chịu sự giới hạn của Hiến pháp, quyền con người, công lý và tính chính danh. Mục tiêu kinh tế hoặc quản lý không thể tự động biện minh cho mọi sự hạn chế quyền. Mức độ hạn chế phải có căn cứ, cần thiết, hợp lý và tương xứng với lợi ích chính đáng cần bảo vệ.

Pháp luật không thể loại bỏ hoàn toàn bất định và rủi ro. Nỗ lực quy định quá chi tiết mọi tình huống có thể làm hệ thống trở nên cứng nhắc, phức tạp và nhanh chóng lạc hậu. Năng lực phát triển không nằm ở việc pháp luật dự liệu được tất cả, mà ở khả năng kết hợp hợp lý giữa quy tắc, nguyên tắc, quyền tự chủ có trách nhiệm, cơ chế thử nghiệm và phương thức phản ứng linh hoạt trước những biến đổi mới.

Pháp luật luôn vận hành trong một bối cảnh lịch sử, văn hóa và năng lực cụ thể. Không thể sao chép cơ học một mô hình pháp luật được xem là thành công ở quốc gia khác mà không tính đến điều kiện và cấu trúc xã hội của Việt Nam. Tiếp thu kinh nghiệm quốc tế phải đi cùng với năng lực lựa chọn, nội địa hóa và kiểm nghiệm trong thực tiễn.

Cuối cùng, hiệu quả kinh tế không phải là tiêu chuẩn duy nhất của pháp luật phát triển. Pháp luật phải đồng thời bảo đảm công bằng, quyền con người, an toàn, tính bao trùm và bền vững. Một quy định tạo ra lợi ích trước mắt nhưng làm suy giảm khả năng phát triển lâu dài, chuyển chi phí cho nhóm yếu thế hoặc thế hệ tương lai không thể được đánh giá là có chất lượng phát triển cao.

Từ những điều kiện và giới hạn trên, chất lượng và năng lực phát triển của pháp luật có thể được đánh giá trên sáu nhóm tiêu chí cơ bản.

Nhóm thứ nhất là tiêu chí về giá trị và tính chính danh, xem xét pháp luật có phù hợp với phẩm giá con người, công lý, quyền con người, lợi ích quốc gia - dân tộc và những mục tiêu phát triển chính đáng hay không.

Nhóm thứ hai là tiêu chí về tính hiến định và chất lượng hệ thống, xem xét pháp luật có hợp hiến, thống nhất, đồng bộ, rõ ràng, ổn định tương đối và kiểm soát được quyền lực hay không.

Nhóm thứ ba là tiêu chí về chất lượng quy phạm và tính khả thi, đánh giá quy định có dựa trên bằng chứng, dễ hiểu, dễ tiếp cận, có chi phí hợp lý, phù hợp với năng lực thực hiện và không tạo ra rào cản không cần thiết hay không.

Nhóm thứ tư là tiêu chí về thực hiện và khả năng sử dụng, xem xét pháp luật có được áp dụng công bằng, nghiêm minh, nhất quán; người dân và doanh nghiệp có thể tiếp cận, sử dụng và yêu cầu bảo vệ quyền một cách thực chất hay không.

Nhóm thứ năm là tiêu chí về kết quả và phân phối giá trị phát triển, xác định pháp luật tạo ra hoặc bảo vệ những giá trị nào, mở rộng cơ hội cho ai, làm thay đổi chi phí và rủi ro ra sao, có góp phần giải phóng nguồn lực, thúc đẩy sáng tạo, bảo vệ môi trường, củng cố công bằng và nâng cao chất lượng sống hay không.

Nhóm thứ sáu là tiêu chí về thích ứng và học hỏi, xem xét pháp luật có khả năng tiếp nhận phản hồi, đánh giá tác động, sửa chữa những hệ quả ngoài dự kiến, thích ứng với biến đổi và tái tích lũy tri thức, niềm tin và năng lực hay không.

Như vậy, đổi mới nhận thức lý luận về pháp luật trong phát triển không nhằm nâng pháp luật thành một nhân tố toàn năng, mà nhằm nhận diện đầy đủ hơn tính hai mặt và khả năng chuyển hóa của pháp luật. Pháp luật có thể trở thành vốn, nguồn lực và động lực phát triển, nhưng cũng có thể trở thành rào cản, chi phí và phản động lực. Sự khác biệt không chỉ phụ thuộc vào việc có hay không có quy định, mà phụ thuộc vào pháp luật thể hiện giá trị nào, được thiết kế và thực hiện ra sao, tạo cơ hội cho ai, phân bổ lợi ích và rủi ro như thế nào, có khả năng học hỏi đến đâu và cuối cùng tạo ra những giá trị phát triển gì cho con người, xã hội và đất nước.

Kết luận

Đổi mới nhận thức lý luận về pháp luật trong phát triển đất nước là chuyển từ cách nhìn pháp luật chủ yếu như công cụ quản lý sang nhận thức pháp luật đồng thời là cấu phần, điều kiện, phương thức, giới hạn, nguồn lực và động lực của phát triển. Pháp luật không chỉ điều chỉnh hiện thực đã có mà còn tham gia xác lập giá trị, kiến tạo cơ hội, tổ chức hành động, phân bổ nguồn lực, kiểm soát quyền lực và định hướng tương lai.

Tuy nhiên, pháp luật không đương nhiên tạo ra phát triển. Chỉ hệ thống pháp luật có nền tảng giá trị chính đáng, chất lượng, khả thi, được thực hiện công bằng, có khả năng tiếp cận, thích ứng và học hỏi mới có thể chuyển hóa tiềm năng pháp luật thành vốn, nguồn lực, động lực và thành quả phát triển.

Vì vậy, chất lượng pháp luật cần được đánh giá không chỉ bằng tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất, mà còn bằng khả năng bảo vệ quyền con người, giải phóng nguồn lực, tạo lập niềm tin, thúc đẩy đổi mới, kiểm soát rủi ro và tạo ra những giá trị phát triển công bằng, bền vững và có tính chính danh.