1. Bảo đảm quyền làm chủ của Nhân dân, thượng tôn Hiến pháp và pháp luật, tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân
Nghị quyết số 27-NQ/TW nêu ra chủ trương: “thể chế hóa đầy đủ và thực hiện đúng đắn, hiệu quả cơ chế nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện, nhất là dân chủ ở cơ sở. Tổng kết việc thực hiện và nghiên cứu hoàn thiện các quy định pháp luật theo hướng phát huy tốt hơn các hình thức dân chủ trực tiếp của nhân dân; có cơ chế bảo đảm thực hiện quyền của nhân dân tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước”. Để thể chế hóa quan điểm này, cần tập trung xây dựng và hoàn thiện các quy định của pháp luật về việc tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội của công dân. Khoản 1, Điều 28 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước”. Liên quan đến nội dung này, Đại hội lần thứ XIII tiếp tục chủ trương, phát huy tính tích cực, trí tuệ, quyền và trách nhiệm của nhân dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN(1).Theo đó, để bảo đảm quyền của công dân tham gia quản lý nhà nước, xã hội thì trước tiên cần nâng cao vai trò của công dân, bảo đảm công dân được tham gia nhiều hơn vào công tác quản lý, xây dựng chính sách, pháp luật; đóng góp ý kiến đối với các chương trình, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; tham gia giám sát, phản biện xã hội. tuy nhiên, hành lang pháp lý hiện hành phục vụ cho sự tham gia công dân trong hoạt động quản lý nhà nước và xã hội vẫn còn khá hạn chế. Ví dụ, đối với đồ án các loại quy hoạch theo Luật Quy hoạch, tồn tại những vấn đề như: Chưa quy định cụ thể về quy trình thực hiện công tác lấy ý kiến người dân; tỷ lệ đồng thuận để các đồ án quy hoạch được thông qua; sự ảnh hưởng của các ý kiến đối với đồ án quy hoạch; trách nhiệm giải trình, tiếp thu và điều chỉnh quy hoạch; chưa xác định rõ nội hàm những đối tượng được lấy ý kiến; hay công tác lấy ý kiến người dân đối với dự thảo luật đôi khi còn mang tính hình thức do cơ chế giám sát việc tổ chức lấy ý kiến, trách nhiệm tiếp thu, giải trình và phản hồi chưa được quy định cụ thể(2). Do đó, để bảo đảm sự tham gia quản lý nhà nước và xã hội của người dân đi vào thực chất, cần phải hoàn thiện hệ thống các quy định về lấy ý kiến, cụ thể: (1) Đối với việc lấy ý kiến các đồ án quy hoạch, cần xây dựng quy trình lấy ý kiến; xác định tỷ lệ đồng thuận để quy hoạch được thông qua; trách nhiệm tiếp thu, giải trình và điều chỉnh quy hoạch; xác định cụ thể nội hàm các đối tượng lấy ý kiến. (2) Nghiên cứu hoàn thiện các quy định về lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm: Hình thức, quy mô tổ chức lấy ý kiến; đối tượng, mức độ lấy ý kiến gắn với với từng loại văn bản; cơ chế giám sát việc tổ chức lấy ý kiến; trách nhiệm tiếp thu, giải trình và phản hồi các ý kiến góp ý.
Hội nghị Trung ương 6 khóa XIII thống nhất ban hành Nghị quyết số 27-NQ/TW về “Tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn mới”
Về vấn đề thượng tôn Hiến pháp và pháp luật, Nghị quyết số 27-NQ/TW yêu cầu: “Cụ thể hóa và xây dựng cơ chế để các chủ thể thực hiện đầy đủ quyền và trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp”. Vì vậy, thời gian tới, cần tích cực triển khai xây dựng Luật về bảo vệ Hiến pháp. Bảo vệ Hiến pháp (bảo hiến) chính là bảo vệ nền tảng chính trị pháp lý của quốc gia, bảo vệ chế độ, bảo vệ nền dân chủ XHCN và bảo vệ tự do của con người(3). Với vai trò quan trọng như vậy, vấn đề bảo hiến đã sớm được nhận thức từ Hiến pháp năm 1992, đến Hiến pháp năm 2013 quy định: “Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định”. Tuy nhiên, đến thời điểm hiện tại, chúng ta vẫn chưa có một văn bản luật hay một cơ chế thực sự cụ thể và rõ ràng về vấn đề bảo hiến. Do đó, việc xây dựng luật về bảo vệ Hiến pháp cần xác định được cơ quan chịu trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp, cụ thể: Lựa chọn mô hình tòa án Hiến pháp, Hội đồng bảo hiến hay tòa án nhân dân tối cao, tòa án các cấp; xác định cơ chế kiểm tra tính hợp hiến văn bản quy phạm pháp luật trước hay sau khi ban hành (tiền kiểm, hậu kiểm).
2. Đổi mới và hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật
Nghị quyết số 27-NQ/TW xác định, tiếp tục đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật, bảo đảm chuyên nghiệp, khoa học, kịp thời, khả thi, hiệu quả. Quy định rõ hơn quy trình xây dựng chính sách, quy trình lập pháp và xây dựng văn bản dưới luật. Phát huy tính năng động, sáng tạo, tích cực, vai trò, trách nhiệm của các chủ thể, đặc biệt là Chính phủ trong quy trình lập pháp.
Theo nghiên cứu từ dự án “Nâng cao năng lực của các cơ quan dân cử” của Chương trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP) thì Quốc hội cần quan tâm và làm tốt phần việc thẩm tra và thông qua các dự án luật. Quy trình xây dựng pháp luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần được sửa đổi theo hướng phát huy trách nhiệm và vai trò của Chính phủ trong công tác xây dựng pháp luật; Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ xem xét, cho ý kiến và quyết định việc thông qua; Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội chịu trách nhiệm thẩm tra chứ không nên trực tiếp thực hiện sửa đổi, điều chỉnh nội dung trong dự án luật.
3. Tiếp tục đổi mới tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội
Vấn đề đổi mới tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội đặt ra yêu cầu trước tiên là cần hướng đến xây dựng cơ chế Quốc hội hoạt động thường xuyên hơn và số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách nhiều hơn số lượng đại biểu kiêm nhiệm. Nghị quyết số 27-NQ/TW nêu rõ: “tăng hợp lý số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách, giảm số lượng đại biểu công tác ở các cơ quan hành pháp, tư pháp. Tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của Quốc hội theo hướng nghiên cứu tăng hợp lý số kỳ họp của Quốc hội”. Chất lượng hoạt động của Quốc hội phụ thuộc vào 03 yếu tố là: thời gian và số lượng kỳ họp của Quốc hội; năng lực, chuyên môn của đại biểu; và số lượng đại biểu hoạt động chuyên trách. tuy nhiên, hiện nay với số lượng 02 kỳ họp của Quốc hội trong một năm khiến cho hoạt động của Quốc hội không theo kịp sự vận động của xã hội. Bên cạnh đó, số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ở nước ta hiện nay không nhiều, đa số là các đại biểu hoạt động kiêm nhiệm nên quá trình thực hiện nhiệm vụ đại biểu không hiệu quả do quỹ thời gian thực hiện nhiệm vụ đại biểu hạn chế; khó dành toàn bộ tâm trí cho vai trò đại biểu; thậm chí phát sinh xung đột lợi ích, giao thoa nhiệm vụ, quyền hạn(4). Vì vậy, mục tiêu cần hướng tới là: (1) Xây dựng cơ chế để Quốc hội hoạt động thường xuyên hơn, số lượng đại biểu hoạt động chuyên trách ngày càng tăng. Nếu thực hiện được vấn đề này sẽ nâng cao được chất lượng và đảm bảo tính độc lập, khách quan trong hoạt động của Quốc hội. (2) Hoàn thiện các cơ chế về điều kiện hỗ trợ hoạt động của đại biểu, như: Đội ngũ hỗ trợ, cơ sở vật chất, kinh phí hoạt động,… nhằm phát huy hiệu quả công tác của đại biểu Quốc hội.
4. Hoàn thiện các quy định về giải thích pháp luật
Giải thích pháp luật là công cụ bảo đảm tính minh bạch của pháp luật; tính minh bạch của hệ thống pháp luật sẽ bị đe dọa nếu thiếu một cơ chế giải thích pháp luật hữu hiệu. theo Khoản 2, Điều 74 Hiến pháp năm 2013, Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. tuy nhiên, thực tế cho thấy, Ủy ban thường vụ Quốc hội ít khi giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, cũng như trong điều kiện quản trị nhà nước hiện đại đặt ra yêu cầu pháp luật phải được giải thích kịp thời. Bên cạnh đó, hiện nay trình tự và thủ tục giải thích pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội tương tự như xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới. theo đó, cần phải có sáng kiến, đề xuất về vấn đề cần giải thích, chuẩn bị dự thảo văn bản giải thích, rồi tiến hành thẩm tra và xem xét, cho ý kiến và trên cơ sở đó, Ủy ban thường vụ Quốc hội mới ban hành văn bản giải thích. Cách làm này cũng là một nguyên nhân làm cho pháp luật chậm đi vào cuộc sống(5). Ở một số quốc gia có nền lập pháp tiên tiến, việc giải thích pháp luật được giao cho tòa án bởi 03 lý do sau: (1) Nhu cầu giải thích pháp luật thường xuất phát từ những vụ việc tranh chấp cụ thể; (2) Tòa án là cơ quan trực tiếp giải quyết tranh chấp và áp dụng pháp luật; (3) Tòa án là cơ quan hoạt động độc lập và khách quan.
Thể chế hóa cơ chế giải thích pháp luật cần xác định được những nội dung trọng tâm bao gồm: Cơ quan có thẩm quyền giải thích gắn với từng loại văn bản quy phạm pháp luật; trình tự, thủ tục giải thích gắn với từng cơ quan. Đồng thời, cần có cơ chế xem xét công nhận tính pháp lý đối với các văn bản giải thích làm cơ sở để áp dụng thống nhất pháp luật trên cả nước.
5. Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ, chính quyền địa phương
Thứ nhất, xây dựng cơ chế bầu cử trực tiếp người đứng đầu cơ quan hành chính địa phương. Việc xây dựng cơ chế bầu cử trực tiếp người đứng đầu cơ quan hành chính địa phương nhằm ngày càng tăng cường và phát huy tính dân chủ trong hoạt động hệ thống chính trị ở Việt Nam. Trước tiên, có thể thí điểm mô hình này trước ở các địa phương đang thí điểm xây dựng chính quyền đô thị, không tổ chức HĐND cấp xã và cấp huyện. Định hướng này phù hợp với quan điểm của Bộ Nội vụ về việc nghiên cứu mô hình thị trưởng và tòa thị chính nhằm đáp ứng kịp thời nhu cầu quản lý những vấn đề phát sinh liên tục, cần sự giải quyết nhanh chóng và hiệu quả của một đô thị.
Thứ hai, hoàn thiện quy định về trách nhiệm cá nhân của các thành viên và tập thể của Chính phủ. Công tác quản lý vĩ mô, xây dựng và hoàn thiện chính sách, pháp luật của Chính phủ thời gian qua đã đạt được một số kết quả khả quan, tạo chuyển biến tích cực, góp phần hoàn thiện thể chế, giúp nền kinh tế ổn định và phát triển. tuy nhiên, thực tế cho thấy, công tác xây dựng chính sách, pháp luật của Chính phủ vẫn còn tồn tại hạn chế, bất cập như tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn, xung đột giữa các văn bản luật và các văn bản dưới luật dẫn đến tình trạng “làm theo luật này thì đúng, luật khác thì sai”(6). Theo đó, trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, của người đứng đầu, của các bộ phận tham mưu, trách nhiệm giải trình, tuy đã được quy định nhưng còn chung chung, đặc biệt là trách nhiệm của tập thể Chính phủ trong việc để xảy ra các sai phạm trong xây dựng và ban hành các văn bản pháp luật trái quy định. Ở Việt Nam, các quy định về bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với cá nhân do Quốc hội bầu đã có nhưng đối với tập thể Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013 và các luật có liên quan chưa được quy định rõ ràng(7). Do đó, cần thiết phải tiếp tục quy định rõ trách nhiệm của cá nhân từng thành viên Chính phủ và trách nhiệm tập thể của Chính phủ trong quản lý vĩ mô và xây dựng chính sách nhằm phát huy hiệu lực, hiệu quả quản lý và điều hành của cơ quan hành pháp.
Thứ ba, hướng đến xây dựng luật quy định về hoạt động của chính quyền đô thị. Hiện nay trên cả nước, đang “rộ” lên phong trào xin cơ chế đặc thù, theo nhiều chuyên gia, thực trạng này tạo ra tiền lệ không tốt, dẫn đến phát sinh tình trạng xin cho trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương(8). Theo đó, hiện nay, trên cả nước có 09 đơn vị hành chính cấp tỉnh và 01 đơn vị hành chính cấp huyện (thành phố Buôn Ma Thuột) đã, đang và sẽ được trung ương cho hưởng cơ chế đặc thù. tuy nhiên, một số địa phương khi được hưởng cơ chế đặc thù rồi thì lại tiếp tục xin thêm cơ chế đặc khác(9).
Do đó, đặt ra yêu cầu cần xúc tiến xây dựng một đạo luật quy định những nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương cho hoạt động của chính quyền đô thị, để các địa phương linh hoạt trong vận dụng chính sách, quản lý điều hành và quản trị đô thị hiệu quả thay vì duy trì cơ chế đặc thù như hiện nay.
6. Xây dựng nền tư pháp chuyên nghiệp, hiện đại, công bằng, nghiêm minh, liêm chính, phụng sự tổ quốc, phục vụ Nhân dân
Nghị quyết số 27-NQ/TW nêu rõ: “Hoàn thiện chính sách, pháp luật liên quan đến tư pháp, bảo đảm tôn trọng và bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Hoàn thiện cơ chế phòng ngừa, ngăn chặn, xử lý mọi hành vi can thiệp trái pháp luật vào hoạt động tư pháp; bảo đảm tính độc lập của tòa án theo thẩm quyền xét xử, thẩm phán, hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Hoàn thiện cơ chế để khắc phục tình trạng quan hệ giữa các cấp tòa án là quan hệ hành chính, bảo đảm độc lập giữa các cấp xét xử và độc lập của thẩm phán, hội thẩm khi xét xử”. theo đó, cần thể chế tốt một số nội dung sau:
Thứ nhất, bảo đảm sự độc lập của tòa án. tư pháp độc lập là nội dung cơ bản của nhà nước pháp quyền bởi khi thẩm phán độc lập từ những áp lực chính trị hay áp lực khác, họ sẽ giải quyết tranh chấp một cách công bằng, theo hướng dẫn của pháp luật(10). Để hệ thống tòa án Việt Nam thật sự độc lập trong xét xử thì cần chú trọng một số nội dung sau: (1) Nghiên cứu sắp xếp, tổ chức hệ thống tòa án theo khu vực thay vì đơn vị hành chính nhằm hạn chế sự tác động của các cơ quan nhà nước, chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện đối với nền tư pháp(11). (2) Nghiên cứu xây dựng cơ chế giám sát của người dân đối với hoạt động của tòa án. (3) Tăng thời hạn nhiệm kỳ của thẩm phán, hướng tới xây dựng cơ chế thẩm phán suốt đời.
Thứ hai, tăng cường thẩm quyền của tòa án trong quyết định một số vấn đề liên quan đến quyền con người, quyền công dân. Nghị quyết số 27-NQ/TW yêu cầu: “Mở rộng thẩm quyền của tòa án trong xét xử các vi phạm hành chính, quyết định một số vấn đề liên quan đến quyền con người, quyền công dân”. tuy nhiên, thực tế cho thấy đang còn không ít bất cập. Ví dụ, trong trường hợp giải quyết khiếu kiện của người dân có đất bị thu hồi đất nhưng có sai phạm trong xác định giá đất dẫn đến tiền bồi thường thấp, theo Giải đáp số 03/GĐ-TANDTC, ngày 19/9/2016 của Chánh án tòa án nhân dân tối cao về một số vấn đề về tố tụng hành chính, tố tụng dân sự thì tòa án không có thẩm quyền phán quyết về việc xác định lại giá trị quyền sử dụng đất dẫn đến quyền lợi của người dân có đất bị thu hồi không được giải quyết thỏa đáng. Do đó, cần tiếp tục nghiên cứu mở rộng thẩm quyền xét xử của tòa án nhằm giải quyết tốt quyền lợi người dân, bảo đảm quyền con người, quyền công dân.
(1) Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nxb. CtQG-St, H.2021, t.1, tr.173.
(2) Lê Anh: Góc nhìn đại biểu: Việc lấy ý kiến trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cần thực chất hơn, https://quochoi.vn/gioithieu/Pages/default.aspx?ItemID=44598 truy cập 15/12/2022.
(3) Đặng Minh Tuấn: Bảo hiến và vấn đề bảo vệ quyền con người, Nxb. tư pháp, H.2015, tr.15.
(4) Nguyễn Văn Cương (chủ biên): Nhu cầu hoàn thiện pháp luật đến năm 2030, Nxb. CtQG-St, H.2018, tr.243.
(5) Ngô Đức Mạnh: Bàn về lập hiến, https://quochoi.vn/tulieuquochoi/anpham/Pages/anpham.aspx?AnPhamItemID=54
(6) Nguyễn Bá Chiến: Pháp luật triệt tiêu pháp luật, tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 74, 2006.
(7) Nguyễn Minh Đoan: Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, Nxb. CtQG-St, H.2018, tr.212.
(8) Nguyễn Thị Minh Hà, Nguyễn Quang Đức: Tổ chức chính quyền địa phương ở các đô thị Việt Nam: Cần thay cơ chế đặc thù bằng luật, tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 10, 2022, tr.61.
(9) Nguyễn Thị Minh Hà, Nguyễn Quang Đức: tlđd, tr. 61.
(10) Theodor Meron, Judicial Independence and Judicial Impartiality, the Making of International Criminal Justice: The View from the Bench: Selected Speeches Oxford: Oxford University Press, 2011, p. 256.
(11) Nguyễn Thị Hồng: Bảo đảm độc lập tư pháp trong Nhà nước pháp quyền - Kinh nghiệm quốc tế và kiến nghị sửa đổi Luật Tổ chức tòa án nhân dân, tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 16, 2014, tr.62.
