Kiểm soát quyền lực trong thực hiện quyền lập quy nhằm phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam

Bài viết nêu sự cần thiết kiểm soát quyền lực hành pháp và hoạt động lập quy cũng như việc kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập quy nhằm phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam; đồng thời, nêu lên một số giải pháp, kiến nghị nhằm tăng cường chất lượng kiểm soát các văn bản pháp quy hướng tới mục tiêu PCTN trong thời gian tới.

 1. Sự cần thiết kiểm soát quyền lực hành pháp và hoạt động lập quy

Cơ cấu ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đã được áp dụng rộng rãi tại các mô hình Nhà nước hiện đại và được xem là nguyên tắc cơ bản của tổ chức quyền lực nhà nước. Hình thức thể hiện cũng như mức độ phân quyền có sự khác nhau giữa các quốc gia do bị chi phối bởi các yếu tố ảnh hưởng như: Chế độ chính trị, trình độ phát triển kinh tế, truyền thống và văn hóa pháp lý.

Ở Việt Nam, Khoản 3, Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Theo tinh thần của Hiến pháp, quyền lực nhà nước dẫu là quyền lập pháp, hành pháp hay tư pháp đều có chung một nguồn gốc thống nhất là nhân dân, đều do nhân dân ủy quyền, giao quyền. Do vậy, nói quyền lực nhà nước là thống nhất trước tiên là sự thống nhất ở mục tiêu chính trị, nội dung chính trị của Nhà nước⁽¹⁾. Cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp tuy có chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn khác nhau nhưng đều thống nhất ở mục tiêu chính trị chung là xây dựng một nhà nước “bảo đảm và không ngừng phát huy quyền làm chủ về mọi mặt của nhân dân, thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh” (Điều 3 Hiến pháp).

Quang cảnh Tọa đàm "Tăng cường kiểm soát quyền lực, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực - Giải pháp đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng"

Trong cơ cấu ba quyền, quyền hành pháp chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước thực thi để quản lý tất cả các mặt, lĩnh vực của đời sống xã hội. Có nhiều cách hiểu khác nhau về quyền hành pháp. theo GS. Đoàn trọng truyến: “Quyền hành pháp là quyền thực thi pháp luật và tổ chức đời sống theo pháp luật, bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính”⁽²⁾. Quan niệm này có vẻ đúng với bản chất của quyền lực hành pháp trong mối quan hệ phân công và phối hợp với các quyền lực khác.

 Dù quyền lực nhà nước được cấu thành dựa trên ba nhánh quyền như đã đề cập, hành pháp luôn là trung tâm và chiếm ưu thế so với quyền lực khác. Một chính sách tốt, một đạo luật tiến bộ sẽ trở nên vô nghĩa nếu không được thực thi đúng đắn, khoa học và đem lại hiệu quả trên thực tế. Bộ máy hành pháp, thông qua thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, là cầu nối đưa chính sách, pháp luật vào đời sống xã hội. Do vậy, các chủ thể thuộc bộ máy hành pháp, bao gồm cả cơ quan và những người làm việc trong các cơ quan đó là đội ngũ công chức, có sự tương tác, gắn bó thường xuyên và mật thiết hơn với người dân nếu so sánh với lập pháp và tư pháp. Cũng chính vì ý nghĩa đó mà quyền hành pháp được trao cho những quyền hạn và nhiệm vụ rộng lớn với nguồn lực dồi dào để có thể thực hiện chức năng của mình. Trên thực tế, hành pháp quản lý nguồn lực quốc gia, ngân sách, tài nguyên thiên nhiên, nguồn nhân lực, đội ngũ cán bộ công chức, cung cấp dịch vụ công… Các cơ quan được giao thẩm quyền hành pháp cũng trực tiếp hỗ trợ, tham gia hoặc quyết định việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của cá nhân và tổ chức, của công dân và doanh nghiệp.

Tuy nhiên, quyền lực luôn tiềm ẩn nguy cơ lạm quyền luôn đúng trong mọi thiết chế, mọi lúc, mọi nơi. Vì vậy, trao quyền lực đồng thời phải có cơ chế kiểm soát là nguyên tắc mang tính tất yếu khách quan. Nguy cơ lạm quyền càng cao, như trường hợp của hành pháp, thì kiểm soát có ý nghĩa càng quan trọng.

Trong Hiến pháp của nhiều quốc gia, chức năng hành pháp của Chính phủ thường được thể hiện qua các hoạt động chủ yếu là: (1) Hoạch định và điều hành chính sách quốc gia; (2) Dự thảo và trình Quốc hội các dự án luật; (3) Ban hành các kế hoạch, chính sách cụ thể và văn bản dưới luật để các cơ quan hành chính nhà nước thực thi các chủ trương, chính sách và luật đã được Quốc hội thông qua; (4) Quản lý, điều hành vĩ mô, hướng dẫn, điều hành và giám sát việc thực hiện kế hoạch, chính sách, chủ trương; (5) Thiết lập trật tự công (trật tự hành chính) trên cơ sở các quy định của luật; (6) Phát hiện, điều tra, xử lý vi phạm theo thẩm quyền hoặc/và yêu cầu tòa án xét xử theo trình tự thủ tục tư pháp. Theo cách phân loại khác, về lý luận, quyền hành pháp có thể được chia thành hai quyền là quyền lập quy và quyền hành chính. Trong đó, quyền lập quy là quyền ban hành các văn bản dưới luật (văn bản pháp quy). Quyền hành chính là quyền tổ chức và điều hành bộ máy hành chính nhằm quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội. Mặc dù các quốc gia có những sự khác nhau trong phương thức quản lý bộ máy hành chính, nhưng gần như quyền lập quy luôn được trao cho bộ máy hành pháp và được xem là công cụ thiết yếu để thực hiện chức năng hành pháp. Việt Nam cũng không phải ngoại lệ. So với các bản Hiến pháp trước đây, Điều 100 Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung quyền ban hành văn bản pháp quy của Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ như một nhiệm vụ, quyền hạn độc lập của chức năng hành pháp: “Chính phủ, thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”.

 Như vậy, theo tinh thần của Hiến pháp, nội hàm khái niệm lập quy có thể hiểu không chỉ giới hạn trong việc ban hành văn bản, mà còn bao hàm quá trình thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện các văn bản đó và xử lý trong trường hợp trái pháp luật. Dù theo cách hiểu rộng hay hẹp thì kiểm soát quyền lực trong (hoặc đối với) việc thực hiện quyền lập quy là hết sức quan trọng nhằm mục đích giới hạn, kiềm chế khả năng lạm quyền của hành pháp, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong mối quan hệ với bộ máy hành pháp.

2. Kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập quy nhằm phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam

Mối quan hệ giữa kiểm soát quyền lực và công tác PCTN luôn được nhận thức sâu sắc trong quan niệm của Đảng và Nhà nước ta từ trước tới nay. Có thể khẳng định, Đảng đã xác định kiểm soát quyền lực là hạt nhân của chính sách, pháp luật quốc gia về PCTN. Nhằm PCTN hiệu quả, kiểm soát quyền lực cần phải được thực hiện mạnh mẽ và toàn diện nhắm tới đối tượng là tất cả các chủ thể của quyền lực công (cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà nước và cá nhân, tổ chức được phân công, giao quyền, ủy quyền thực hiện quyền lực nhà nước). Bên cạnh đó, kiểm soát quyền lực cũng cần bao quát tất cả các phương diện, hoạt động có gắn với quyền lực nhà nước, trong đó có hoạt động lập quy và hiểu theo nghĩa rộng là công tác xây dựng pháp luật.

Xây dựng pháp luật nói chung và hoạt động lập quy nói riêng là một chu trình phức hợp bao gồm phạm vi rộng lớn các hành vi kế tiếp nhau, quan hệ chặt chẽ với nhau, do có nhiều chủ thể có vị trí, chức năng, quyền hạn khác nhau tiến hành nhằm chuyển hóa ý chí của giai cấp cầm quyền thành những quy tắc pháp lý, thể hiện dưới những hình thức pháp luật.

 Ở Việt Nam, quyền lập quy là một trong hai quyền hành pháp và tác động rất lớn tới quá trình đưa các đạo luật vào cuộc sống nhưng chưa được kiểm soát chặt chẽ. Số lượng văn bản quy phạm do Chính phủ, các bộ, ngành và địa phương ban hành mỗi năm là rất lớn và không ít trường hợp các văn bản đó không phù hợp với tinh thần của các đạo luật, có thể gây ảnh hưởng hoặc cản trở việc thực hiện các quyền của cá nhân và tổ chức (thường xảy ra nhất là việc đưa thêm các điều kiện để hưởng một lợi ích hoặc thực hiện một quyền nào đó, trong kinh doanh thường là các “giấy phép con”). Tuy nhiên, nhìn chung pháp luật hiện nay cả về quy định trên văn bản và thực tiễn thi hành chưa tạo ra cơ chế kiểm soát đủ mạnh đối với các văn bản quy phạm dưới luật.

Kiểm soát quyền lực hành pháp nói chung, trong đó có kiểm soát hoạt động lập quy bao gồm hai nhóm cơ chế: Từ bên ngoài hệ thống hành pháp bao gồm: (1) Kiểm soát mang tính chất chính trị của Đảng: Điều 4 Hiến pháp khẳng định sự lãnh đạo của Đảng đối với toàn bộ bộ máy nhà nước trong đó có các cơ quan thực hiện quyền hành pháp thông qua hệ thống cơ sở đảng và đảng viên trong bộ máy hành pháp; (2) Kiểm soát mang tính quyền lực nhà nước của Quốc hội (ở địa phương là HĐND): Quốc hội thực hiện quyền giám sát, yêu cầu trả lời, chất vấn… Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước (Điều 94 Hiến pháp năm 2013); (3) Kiểm soát về tài chính: Kiểm toán Nhà nước có chức năng đánh giá việc sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính của các cơ quan có sử dụng ngân sách nhà nước trong đó và chủ yếu là các cơ quan hành pháp, nơi sử dụng nhiều nhất nguồn lực tài chính của đất nước; (4) Kiểm soát từ phía cơ quan tư pháp thông qua việc xét xử các khiếu kiện hành chính của các cơ quan thực hiện quyền lực hành pháp (quyết định hành chính và hành vi hành chính, quyết định xử lý kỷ luật cán bộ, công chức); (5) Kiểm soát của xã hội qua sự phản biện của Mặt trận và các tổ chức thành viên của Mặt trân, sự phản ánh của báo chí, khiếu nại, tố cáo kiến nghị của công dân…

Kiểm soát từ bên trong hệ thống là kiểm soát của cơ quan cấp trên đối với cấp dưới; kiểm soát của cơ quan thanh tra đối

với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan hành chính theo quy định của pháp luật. Mặc dù đã tồn tại một hệ thống kiểm soát đa dạng với nhiều cơ chế khác nhau được thể chế hóa bằng quy định của pháp luật, kiểm soát quyền lực đối với hoạt động lập quy còn tồn tại nhiều bất cập, hạn chế:

Thứ nhất, kiểm soát văn bản pháp quy là công việc phức tạp, khối lượng công việc lớn đòi hỏi nguồn nhân lực dồi dào cả về số lượng và chất lượng. thời gian qua, các bộ, ngành và chính quyền địa phương các cấp đã chú trọng kiện toàn về tổ chức, biên chế, song cho đến thời điểm này, tổ chức biên chế của cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản pháp quy vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ⁽³⁾.

Thứ hai, nhiều cơ quan, tổ chức, đơn vị thiếu trách nhiệm do không nhận thức đầy đủ về ý nghĩa và tầm quan trọng của công tác kiểm soát văn bản. Số lượng văn bản pháp quy giao thẩm quyền ban hành quy định chi tiết cho chính quyền địa phương các cấp, đặc biệt là cấp tỉnh tương đối lớn và thường xuyên phát sinh nhưng hoạt động kiểm tra, rà soát, phát hiện xử lý văn bản trái pháp luật chưa thực sự được chú trọng và thực hiện nghiêm minh; các chế tài để xử lý trách nhiệm chậm ban hành, văn bản quy định chi tiết còn chung chung; còn có hiện tượng nể nang, thiếu quyết liệt.

Thứ ba, cơ chế kiểm soát từ bên ngoài hệ thống thông qua thủ tục góp ý, phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản pháp quy vẫn còn mang tính hình thức. Mặc dù đã có những quy định cụ thể⁽⁴⁾, tuy nhiên, việc huy động sự tham gia, đóng góp ý kiến xây dựng văn bản pháp quy từ các chủ thể trong xã hội dân sự còn nhiều hạn chế. Quy trình tổ chức lấy ý kiến chủ yếu mang tính thủ tục và thường không đề cập đến nguy cơ phát sinh tham nhũng, lợi ích nhóm trong tương lai. Nhiều ý kiến xác đáng, có giá trị không được ban soạn thảo tiếp thu, cũng không có sự giải trình về việc vì sao không tiếp thu. Nhìn chung, bối cảnh của việc thiếu công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong xây dựng và ban hành văn bản pháp quy đã và sẽ tiếp tục tạo môi trường thuận lợi cho sự hình thành các nhóm lợi ích và tham nhũng chính sách ở Việt Nam⁽⁵⁾.

3. Kết luận và một số kiến nghị

Cho đến nay, các Văn kiện của Đảng chỉ đề cập đến vấn đề kiểm soát quyền lực, PCTN nói chung, chưa có Nghị quyết hoặc văn bản chỉ đạo chuyên biệt về công tác kiểm soát quyền lực, PCTN, TC và lợi ích nhóm trong xây dựng chính sách, pháp luật. Với sự tham gia đáng kể vào hoạt động xây dựng pháp luật của các cơ quan hành chính, vấn đề kiểm soát quyền lực, PCTN, TC, lợi ích nhóm trong hoạt động lập quy cần thiết được đặt ra. Về bản chất, kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập quy và mối liên hệ với PCtN thể hiện ở hai phương diện:

Thứ nhất, hoạt động lập quy được kiểm soát tốt với quy trình chặt chẽ sẽ tạo ra các quy định pháp luật tốt, phù hợp với thực tiễn. Một trong những tiêu chí đánh giá tính hiệu quả của một điều, khoản thể hiện ở tính minh bạch, rõ ràng, dễ áp dụng, cùng với đó là khả năng hạn chế, giảm thiểu nguy cơ lạm quyền, tiêu cực, tham nhũng có thể xảy ra trong quan hệ pháp lý nảy sinh từ quy định đó.

Thứ hai, để có các quy định pháp luật tốt thì kiểm soát quyền lực cần phải được thực hiện ngay từ quy trình soạn thảo nhằm PCTN ngay từ giai đoạn này. Quan niệm cho rằng, tham nhũng, tiêu cực chỉ xảy ra ở giai đoạn thi hành, áp dụng pháp luật cần được thay đổi. Bởi, trong xu thế mới, tham nhũng, tiêu cực có thể xâm nhập, manh nha ngay từ khâu làm luật. Nói một cách khác, để các quy định khi được ban hành có thể PCTN hiệu quả thì cần phải PCTN ngay từ quá trình nghiên cứu, thảo luận, soạn thảo, ban hành các quy định đó. tham nhũng, thâu tóm chính sách và nguồn lực quốc gia bởi các “nhóm lợi ích”, “nhóm thân hữu” không phải là hiện tượng mới, tuy nhiên, đến nay, vẫn đang là một lỗ hổng mà hệ thống pháp luật về PCTN cần phải giải quyết nếu muốn công cuộc PCTN trở nên thực sự toàn diện, hiệu quả.

Để tăng cường chất lượng kiểm soát các văn bản pháp quy hướng tới mục tiêu PCTN,  một số giải pháp, kiến nghị có thể được xem xét trong thời gian tới.

Thứ nhất, nghiên cứu để hoàn thiện thể chế, pháp luật về PCTN trong xây dựng pháp luật, trong đó bao gồm: (1) Xây dựng cơ sở pháp lý cho lĩnh vực “vận động hành lang” và “vận động chính sách” ở Việt Nam; (2) Tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật hiện hành về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

Như đã phân tích, sự hình thành các “nhóm lợi ích” trong quá trình xây dựng, ban hành chính sách, pháp luật đã tồn tại như một hiện tượng khách quan ở Việt Nam. Đã đến lúc Nhà nước cần làm rõ bản chất và các vấn đề pháp lý liên quan tới hoạt động vận động chính sách, vốn dĩ được ghi nhận hợp pháp nhưng được điều chỉnh chặt chẽ bởi pháp luật ở nhiều quốc gia trên thế giới, từ đó, xây dựng cơ sở pháp lý với các quy định cụ thể hướng tới kiểm soát các khía cạnh tiêu cực có thể phát sinh trong lĩnh vực này.

Đối với thể chế về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cần nghiên cứu để giới hạn phạm vi của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm tính đồng bộ, cân đối và tăng cường tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật. Công tác xây dựng văn bản pháp quy trong thời gian tới cần hướng tới mục tiêu làm giảm tình trạng tồn tại quá nhiều loại văn bản tạo ra thách thức lớn đối với khả năng tiếp cận, thực thi của người dân cũng như cơ chế kiểm soát từ phía các cơ quan chức năng. Ngoài ra, cần bổ sung các quy định cụ thể để xử lý vấn đề xung đột lợi ích (vốn đã được luật hóa trong Luật PCTN năm 2018) trong công tác xây dựng văn bản pháp luật.

Thứ hai, các cơ quan bộ, ngành và chính quyền địa phương các cấp cần nghiên cứu để tiếp tục kiện toàn bộ máy, biên chế các đơn vị được giao trách nhiệm rà soát, kiểm soát văn bản, bảo đảm nguồn nhân lực dồi dào cả về số lượng, chất lượng, đủ khả năng thực hiện chức năng thẩm tra, kiểm định số lượng văn bản pháp quy lớn được soạn thảo, ban hành mỗi năm. Ngoài ra, cần nâng cao trách nhiệm của cấp ủy, thủ trưởng bộ, ngành, chính quyền địa phương trong quá trình tổ chức thực hiện công tác kiểm soát văn bản pháp quy nhằm tạo sự chuyển biến theo hướng mạnh mẽ và quyết liệt hơn. 

Thứ ba, cơ chế kiểm soát quyền lập quy bằng con đường tư pháp còn hạn chế khi tòa án không có thẩm quyền hủy bỏ các văn bản quy phạm trái luật mà chỉ có quyền giải quyết khiếu kiện đối văn bản hành chính cá biệt. Điều này cần sớm thay đổi về nhận thức và pháp luật trong thời gian sớm nhất để tăng cường kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập quy.

Thứ tư, hoàn thiện các công cụ pháp lý hướng tới mục tiêu nâng cao hiệu quả, chất lượng của phản biện xã hội đối với hoạt động xây dựng pháp luật. Cụ thể, cần nghiên cứu để bổ sung các quy định về xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong dự thảo đến công tác PCTN, trong đó, đề cập các rủi ro, nguy cơ về tham nhũng có thể nảy sinh khi các quy định của dự thảo được hiện thực hóa. Về việc lấy ý kiến nhân dân và các đối tượng tác động của dự thảo văn bản, cần nghiên cứu để bổ sung các quy định cụ thể hơn về trách nhiệm tiếp nhận, tổng hợp, giải trình tiếp thu và phản hồi ý kiến góp ý, từng bước khắc phục tính hình thức của việc lấy ý kiến trong hoạt động lập quy nói riêng và công tác xây dựng pháp luật nói chung.