Hoàn thiện qui định về xác định giá sàn nộp ngân sách nhà nước đối với dự án đầu tư có sử dụng đất

Ảnh minh hoạ

Trong phạm vi bài viết sau, tác giả Đinh Tấn Phong phân tích khái niệm, đặc điểm của giá sàn nộp ngân sách nhà nước và nhận diện một số bất cập, hạn chế trong quy định và thực tiễn xác định giá sàn nộp ngân sách nhà nước. Từ đó, đề xuất một số kiến nghị hoàn thiện quy định về xác định giá trị này.

1. Khái niệm giá sàn nộp ngân sách nhà nước

Giá sàn nộp ngân sách nhà nước hay giá trị m₃ là một trong ba giá trị mà bên mời thầu phải xác định trong hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu bên cạnh tiền sử dụng đất, tiền thuê đất dự kiến của dự án. Hai giá trị còn lại được xác định là: Sơ bộ tổng chi phí thực hiện dự án (m₁) do bên mời thầu xác định theo quy định liên quan của pháp luật về xây dựng; và chi phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư dự kiến của phần diện tích đất cần giải phóng mặt bằng (m₂) do bên mời thầu xác định theo quy định liên quan của pháp luật về đất đai.[1]

Dựa trên quy định pháp luật hiện hành, ta có thể hiểu giá sàn nộp ngân sách nhà nước hay giá trị m₃ là số tiền tối thiểu mà bên mời thầu xác định trong hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu khi lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất theo pháp luật về đấu thầu.

Trong trường hợp đấu thầu rộng rãi, giá trị này là căn cứ để nhà đầu tư tham gia đấu thầu đề xuất nộp vào ngân sách nhà nước nhằm mục đích đánh giá hiệu quả đầu tư của dự án, xác định nhà đầu tư trúng thầu. Trong trường hợp chỉ định thầu, đây là điều kiện bắt buộc để nhà đầu tư được xác định được xét duyệt trúng thầu. Giá sàn nộp ngân sách nhà nước mang tính tương đối và độc lập với tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của dự án. Do đây là giá trị ước tính lợi thế thương mại của khu đất được đưa ra đấu thầu, là khoản chênh lệch địa tô mà Nhà nước điều tiết từ nhà đầu tư bên cạnh tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của dự án.

Theo điểm k khoản 2 Điều 47 Nghị định số 25/2020/NĐ-CP ngày 28/02/2020 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư, thì công thức xác định giá sàn nộp ngân sách nhà nước là: m₃ = S x ΔG x k, trong đó: S là diện tích phần đất có thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của khu đất, quỹ đất dự kiến giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư để thực hiện dự án; ΔG là giá trị tăng bình quân sau trúng đấu giá quyền sử dụng đất tính trên một đơn vị diện tích của các khu đất, quỹ đất có cùng mục đích sử dụng đất trong phạm vi địa phương hoặc khu vực có khu đất, quỹ đất thực hiện dự án.

Trường hợp tại địa phương thực hiện dự án không có các khu đất, quỹ đất có cùng mục đích sử dụng đất thì tham chiếu cơ sở dữ liệu về đất đai của các địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội tương tự; k là hệ số điều chỉnh giá trị tăng bình quân sau trúng đấu giá của các khu đất, quỹ đất có tính đến yếu tố tương đồng với khu đất, quỹ đất thực hiện dự án và các yếu tố cần thiết khác (nếu có).

2. Đặc điểm của giá sàn nộp ngân sách nhà nước

Về bản chất, giá sàn nộp ngân sách nhà nước có một số đặc điểm sau:

Một là, giá sàn nộp ngân sách nhà nước chỉ được xác định đối với dự án đầu tư có sử dụng đất.

Theo quy định của Nghị định số 25/2020/NĐ-CP, quy định về giá sàn nộp ngân sách nhà nước là yêu cầu bắt buộc khi lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức đấu thầu rộng rãi và chỉ định nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất. Theo đó, các dự án đầu tư có sử dụng đất có áp dụng giá sàn nộp ngân sách nhà nước là những dự án đáp ứng điều kiện quy định tại Điều 11 Nghị định số 25/2020/NĐ-CP được sửa đổi, bổ sung bởi khoản 4 Điều 108 Nghị định số 31/2021/NĐ-CP ngày 26/3/2021 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư[2].

Hai là, giá sàn nộp ngân sách nhà nước chỉ được xác định khi thực hiện lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất theo pháp luật về đấu thầu.

Điều này có nghĩa là chỉ khi nào việc lựa chọn nhà đầu tư cho dự án này được thực hiện theo hình thức đấu thầu rộng rãi hoặc chỉ định thầu thì mới tiến hành xác định giá trị m₃ cho dự án. Trong trường hợp chỉ có một nhà đầu tư đã đăng ký thực hiện dự án và đáp ứng yêu cầu sơ bộ về năng lực, kinh nghiệm hoặc có nhiều nhà đầu tư đăng ký nhưng chỉ có một nhà đầu tư đáp ứng yêu cầu sơ bộ về năng lực, kinh nghiệm thì việc lựa chọn nhà đầu tư cho dự án sẽ được thực hiện theo thủ tục chấp thuận nhà đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư[3] và không xác định giá sàn nộp ngân sách nhà nước.

Ba là, trong trường hợp đấu thầu rộng rãi, giá sàn nộp ngân sách nhà nước là cơ sở để nhà đầu tư đề xuất số tiền nộp ngân sách, nhằm đánh giá hiệu quả đầu tư của dự án, quyết định khả năng trúng thầu.

Sau khi nhà đầu tư nộp hồ sơ dự thầu, bên mời thầu sẽ tiến hành đánh giá về mặt kỹ thuật và tài chính – thương mại. Khi tiến hành đánh giá về tài chính - thương mại, phương pháp lợi ích xã hội, lợi ích nhà nước được sử dụng. Đối với các hồ sơ dự thầu được đánh giá đáp ứng yêu cầu về kỹ thuật thì căn cứ vào đề xuất hiệu quả đầu tư để xếp hạng. Hiệu quả đầu tư được đánh giá thông qua tiêu chí nhà đầu tư đề xuất nộp ngân sách nhà nước bằng tiền (M₃) dựa trên giá sàn nộp ngân sách nhà nước (m₃). Cụ thể, nhà đầu tư có đề xuất tổng chi phí thực hiện dự án (M₁) không thấp hơn m₁ (M₁ ≥ m₁), giá trị bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đề xuất (M₂) không thấp hơn m₂ (M₂ ≥ m₂), giá trị đề xuất nộp ngân sách nhà nước bằng tiền (M₃) không thấp hơn giá sàn nộp ngân sách nhà nước (m₃) được phê duyệt và cao nhất được xếp thứ nhất, được xem xét đề nghị trúng thầu.[4]

Ảnh minh hoạ

Bốn là, trong trường hợp chỉ định thầu, giá sàn nộp ngân sách nhà nước là điều kiện bắt buộc để nhà đầu tư được xác định được xét duyệt trúng thầu.

Đối với trường hợp chỉ định thầu, sau khi nộp hồ sơ đề xuất, nhà đầu tư được xác định sẽ được đề nghị lựa chọn nếu đáp ứng đầy đủ các điều kiện sau: (i) có hồ sơ đề xuất hợp lệ. (ii) Có năng lực, kinh nghiệm đáp ứng yêu cầu. (iii) Có đề xuất về kỹ thuật đáp ứng yêu cầu. (iv) Có giá đề nghị trúng thầu bao gồm các thành phần đáp ứng yêu cầu sau: có đề xuất tổng chi phí thực hiện dự án (M₁) không thấp hơn m₁ được phê duyệt trong hồ sơ yêu cầu; có đề xuất giá trị bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (M₂) không thấp hơn m₂ được phê duyệt trong hồ sơ yêu cầu; và có đề xuất giá trị nộp ngân sách nhà nước bằng tiền, ngoài các nghĩa vụ của nhà đầu tư đối với ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành (M₃) không thấp hơn giá sàn nộp ngân sách nhà nước (m₃) được phê duyệt trong hồ sơ yêu cầu[5].

Năm là, giá sàn nộp ngân sách nhà nước mang tính tương đối.

Giá trị này mang tính tương đối là bởi vì đây chỉ là giá trị tối thiểu mà nhà đầu tư có thể cân nhắc điều chỉnh theo hướng tăng lên để đề xuất trong hồ sơ dự thầu của mình nhằm nâng cao khả năng trúng thầu dự án. Bên cạnh đó, theo công thức xác định giá trị m₃ quy định tại điểm k khoản 2 Điều 47 Nghị định số 25/2020/NĐ-CP và hướng dẫn chi tiết tại Phụ lục VIII Thông tư số 09/2021/TT-BKHĐT ngày 16/11/2021 của Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư và dự án đầu tư có sử dụng đất, cũng cho thấy giá trị m₃ mang tính tương đối. Với cơ sở dữ liệu đất đai hiện nay thì việc xác định giá trị của ΔG và hệ số k trong công thức tính giá trị m₃ chỉ mang tính tương đối trong một biên độ dao động nhất định. Vì hai đặc điểm trên mà giá trị m₃ chỉ mang tính tương đối, đề xuất trong hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu khi đấu thầu dự án đầu tư có sử dụng đất.[6]

Sáu là, giá sàn nộp ngân sách nhà nước là giá trị phản ánh lợi thế và cơ hội dự án mang lại.

Khi hướng dẫn cách xác định giá trị m₃ cho các địa phương trong giai đoạn thực thi quy định của Nghị định số 30/2015/NĐ-CP và Thông tư số 16/2016/TT-BKHĐT, Bộ KH&ĐT đã hướng dẫn rằng giá trị m₃ được “xác định căn cứ lợi thế thương mại mà khu đất, quỹ đất thực hiện dự án trong tương lai… Khi tiến hành chỉ định thầu để lựa chọn nhà đầu tư, cơ quan tham mưu về lĩnh vực tài chính đất đai dự kiến giá trị lợi thế của khu đất và xác định giá trị m₃...”[7]. Khi Nghị định số 25/2020/NĐ-CP và Thông tư số 06/2020/TT-BKHĐT được ban hành, Bộ Kế hoạch và Đầu tư tiếp tục khẳng định trong công văn giải đáp những vướng mắc của các địa phương như sau: “…giá trị m₃ phản ánh giá trị thương mại của khu đất, quỹ đất, giá trị thương quyền (quyền phát triển dự án của nhà đầu tư… Trường hợp địa phương tự xác định thông số đầu vào mà không sử dụng Phụ lục V Thông tư số 06/2020/TT-BKHĐT thì căn cứ lợi thế thương mại của khu đất thực hiện dự án để xác định giá trị m₃…”[8].

Như vậy, giá trị m₃ là giá trị biểu hiện cho giá trị lợi thế thương mại của khu đất thực hiện dự án. Theo đó, lợi thế thương mại có thể được hiểu là những tiềm năng và thuận lợi có thể mang lại lợi nhuận cho nhà đầu tư trong tương lai. Những tiềm năng, thuận lợi này có được do việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất, thay đổi quy hoạch và Nhà nước đầu tư hạ tầng… Các yếu tố thể hiện cho lợi thế thương mại của khu đất thực hiện dự án bao gồm vị trí thuận lợi, hệ thống hạ tầng hoàn thiện, khả năng khai thác không gian, tập trung dân cư, cung ứng dịch vụ và các điều kiện kinh tế - xã hội khác.

Từ đó, có thể thấy đây là khoản tiền mà nhà đầu tư cần phải bỏ ra để giành được những cơ hội và lợi thế mà dự án mang lại trong tương lai sau khi hoàn thành dự án, hay nói đúng hơn là khoản tiền mà nhà đầu tư bỏ ra để giành được quyền đầu tư, quyền phát triển trên dự án.[9] Theo đó, nhà đầu tư sẽ thu được lợi ích kinh tế từ quyền này. Vì vậy, giá trị này còn được gọi là giá trị thương quyền.

Hiện nay, “việc nhà nước chưa có cơ chế đưa “quyền phát triển” vào giá đất cho thấy giá đất tăng lên không do công sức đầu tư của nhà đầu tư đã tạo ra nạn đầu cơ đất đai”[10]. Cùng với đó, khi thực tiễn cho thấy giá đất cụ thể được xác định để tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất luôn thấp hơn giá thị trường[11], dẫn đến giá đất không phản ánh được hết giá trị của khu đất thực hiện dự án thì giá trị m₃ này được xem là một khoản bổ sung, góp phần phản ánh chính xác hơn giá trị của những tiềm năng, lợi thế của khu đất thực hiện dự án trong tương lai, giúp nhà nước khai thác hiệu quả địa tô chênh lệch từ khu đất thực hiện dự án.

Ảnh minh hoạ

3. Một số bất cập trong quy định xác định giá sàn nộp ngân sách nhà nước

Thứ nhất, không quy định nguyên tắc xác định giá sàn nộp ngân sách nhà nước.

Theo quy định tại khoản 2 Điều 4 Thông tư số 06/2020/TT-BKHĐT, giá sàn nộp ngân sách nhà nước được xác định theo quy định tại điểm k khoản 2 Điều 47 Nghị định số 25/2020/NĐ-CP và phải đảm bảo các nguyên tắc bảo đảm công bằng, minh bạch, khách quan, không gây bất lợi cho các bên tham gia và khai thác hiệu quả sử dụng đất, tránh thất thoát ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, Thông tư số 09/2021/TT-BKHĐT khi được ban hành đã không còn đề cập về các nguyên tắc khi xác định giá sàn nộp ngân sách nhà nước. Theo đó, câu hỏi đặt ra là việc xác định giá sàn nộp ngân sách nhà nước có cần phải tuân thủ các nguyên tắc “bảo đảm công bằng, minh bạch, khách quan, không gây bất lợi cho các bên tham gia và khai thác hiệu quả sử dụng đất, tránh thất thoát ngân sách nhà nước” nữa hay không?  

Thứ hai, công thức tính dựa trên giá trị tăng bình quân sau trúng đấu giá quyền sử dụng đất như hiện tại có 03 hạn chế sau:  một là, công thức dựa trên giá trị tăng bình quân sau trúng đấu giá khiến cho gián sàn nộp ngân sách nhà nước mang tính tương đối quá nhiều, không phù hợp với cơ chế thị trường; hai là, do những bất cập tồn tại nên giá đất hình thành do đấu giá quyền sử dụng đất chưa đảm bảo được tính minh bạch và đáng tin cậy[12], nên việc tham chiếu các khu đất đã qua đấu giá khó đảm bảo phản ánh được chính xác giá trị lợi thế thương mại của khu đất dự án; ba là, nếu so với giá khởi điểm đấu giá quyền sử dụng đất, mặc dù cũng là một giá trị mang tính tương đối nhưng cũng được xác định dựa trên giá đất cụ thể thì giá trị ước tính và tính tương đối của giá sàn nộp ngân sách nhà nước không thật sự phù hợp trong điều kiện kinh tế thị trường.

Thứ ba, theo quy định hiện tại, thời điểm xác định kết quả trúng đấu giá của khu đất tham chiếu là “trong vòng 02 năm trước ngày phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư”[13], nhưng trên thực tế, một số dự án đã được phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà đầu tư trước đây khá lâu, nhưng vẫn chưa tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư[14]. Vì vậy, cần ấn định thời điểm khác để phù hợp hơn. Theo đó, một số ý kiến cho rằng nên xác định thời điểm kết quả trúng đấu giá quyền sử dụng đất là “trong vòng 02 năm trước ngày phê duyệt hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu”[15].

Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, có phát sinh tình trạng thời gian thực hiện các hoạt động lựa chọn nhà đầu tư trên thực tế sẽ có chênh lệch với thời gian theo kế hoạch. Vì vậy, tại Bảng theo dõi tiến độ các hoạt động lựa chọn nhà đầu tư tại Phụ lục I Nghị định số 25/2020/NĐ-CP mới có tính đến thời gian thực hiện các hoạt động lựa chọn nhà đầu tư theo kế hoạch và thực tế. Vì vậy, có thể thấy việc xác định thời điểm phê duyệt hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu là rất khó khăn.

Thứ tư, về vấn đề giá khởi điểm và giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất của các khu đất tham chiếu trong quy định và thực tiễn xác định giá sàn nộp ngân sách nhả nước tồn tại một số hạn chế sau[16]: Một là, thực trạng quản lý nhà nước về giá đất ở nước ta hiện nay dẫn đến việc khó xác định được giá đất thị trường đúng bản chất[17]. Từ đó, khó xác định chính xác được giá đất cụ thể làm căn cứ xác định giá khởi điểm đấu giá QSDĐ dẫn đến sự chênh lệch lớn giữa giá khởi điểm và giá trúng đấu giá. Điều này khiến cho giá trị tham chiếu tăng lên làm giá trị m₃ tăng theo. Hai là, hiện tượng “sốt đất” ở nhiều địa phương làm cho giá trị tham chiếu của các khu đất đấu giá tăng lên rất nhiều lần. Điều này gây ảnh hưởng và làm cho giá trị m₃ tăng lên gây khó khăn cho các nhà đầu tư khi đề xuất giá trị nộp ngân sách. Ba là, theo một số địa phương phản ánh “giá trúng đấu giá có nơi chỉ bằng hoặc xấp xỉ giá khởi điểm”[18], điều này khiến cho giá trị tăng bình quân sau trúng đấu giá của các khu đất tham chiếu giảm xuống khiến giá sàn nộp ngân sách nhà nước giảm theo. Bên cạnh đó, cũng có trường hợp, khu đất “đắc địa” có giá trị thương mại cao được đưa ra đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, nhưng trước đó địa phương tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất tại các khu vực vùng sâu, vùng xa dẫn đến khi tham chiếu, giá trị m₃ được xác định rất thấp[19]. Điều này dẫn đến nguy cơ thất thoát ngân sách nhà nước. Như vậy, có thể thấy thực trạng quản lý nhà nước về đất đai hiện nay khiến cho việc xác định giá sàn nộp ngân sách nhà nước hết sức khó khăn. Việc xác định quá cao thì khó thu thú đầu tư, quá thấp thì có thể dẫn đến thất thoát ngân sách nhà nước.

Ảnh minh hoạ

4. Đề xuất một số giải pháp

Thứ nhất, về lâu dài, cần nghiên cứu xây dựng phương pháp xác định cụ thể hơn cho giá sàn nộp ngân sách nhà nước đối với dự án đầu tư có sử dụng đất. Theo đó, cần xem xét xây dựng phương pháp xác định giá sàn nộp ngân sách nhà nước cụ thể hơn trên tinh thần phản ánh đúng nhất với giá trị lợi thế thương mại của khu đất dự án. Theo đó, cũng cần phải làm rõ khái niệm “lợi thế thương mại” của khu đất, quỹ đất, thửa đất thực hiện dự án. Đặc biệt, khi cơ sở dữ liệu về đất đai, chỉ số giá bất động sản hoàn thiện trong tương lai, việc hoàn thiện công thức tính là khả thi và cần thiết.

Thứ hai, bổ sung các nguyên tắc khi xác định giá sàn nộp ngân sách nhà nước. Cụ thể, bổ sung quy định tại khoản 2 Điều 4 Thông tư số 09/2021/TT-BKHĐT theo hướng việc xác định giá sàn nộp ngân sách nhà nước tuân thủ nguyên tắc bảo đảm công bằng, minh bạch, khách quan, không gây bất lợi cho các bên tham gia và khai thác hiệu quả sử dụng đất, tránh gây thất thoát ngân sách nhà nước.

Thứ ba, hoàn thiện thời điểm xác định kết quả trúng đấu giá quyền sử dụng đất của khu đất, quỹ đất, thửa đất tham chiếu. Theo tác giả, nên sửa đổi thời điểm xác định kết quả trúng đấu giá của khu đất, quỹ đất tham chiếu là “trong vòng 02 năm trước ngày bắt đầu lập hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu” sẽ hợp lý và dễ xác định hơn.

Thứ tư, hoàn thiện các quy định pháp luật về giá đất, đặc biệt cần hoàn thiện quy định về xác định “giá đất phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường”, tạo điều kiện cho việc xác định giá khởi điểm hợp lý, chính xác hơn. Điều này vừa đảm bảo giá trúng đấu giá không quá chênh lệch với giá khởi điểm; vừa đảm bảo giá trúng đấu giá không quá thấp, chênh lệch quá đáng so với giá thị trường[20], gây ra những ảnh hưởng tiêu cực đến giá trị tham chiếu. Đồng thời, cần kiểm soát, ngăn chặn hiệu quả tình trạng “sốt đất” trong đấu giá quyền sử dụng đất thông qua các biện pháp như: có lộ trình ban hành “thuế chống đầu cơ”; bổ sung quy định về chứng minh nhu cầu sử dụng đất của người tham gia đấu giá, nhằm tránh tình trạng “ôm đất” chuyển nhượng lại để hưởng chênh lệch. Việc kiểm soát tốt tình trạng đầu cơ đất đai giúp hạn chế ảnh hưởng tiêu cực đến công tác xác định giá sàn nộp ngân sách nhà nước.[21]

Thứ năm, hoàn thiện cơ chế triển khai và tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất trên cơ sở công khai, minh bạch, bình đẳng. Theo đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần thường xuyên thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất tại địa phương và xử lý nghiêm các trường hợp thông đồng, dìm giá hoặc nâng giá, dàn xếp kết quả đấu giá quyền sử dụng đất nhằm ngăn ngừa tình trạng “giá ảo” khi đấu giá quyền sử dụng đất, hướng tới chấm dứt nạn “quân xanh, quân đỏ” trong hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất, tạo thuận lợi hơn cho công tác xác định giá sàn nộp ngân sách nhà nước.

Thứ sáu, nhanh chóng hoàn thiện hệ thống cơ sở dữ liệu về đất đai. Như đã phân tích, giá sàn nộp ngân sách nhà nước và giá đất có mối quan hệ hữu cơ chặt chẽ. Do đó, trong thời gian tới, các địa phương cần phải tích cực, đẩy mạnh công tác xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu, thông tin đất đai hoàn chỉnh để sớm đưa vào khai thác để tạo điều kiện thuận lợi cho công tác định giá đất, từ đó giúp việc xác định giá sàn nộp ngân sách nhà nước hiệu quả hơn./.

---------------------------

TÀI LIỆU THAM KHẢO