(Pháp lý) - Pháp luật là sản phẩm của sự phát triển xã hội, ngay từ khi ra đời, pháp luật luôn thể hiện vai trò quan trọng trong mọi hoạt động quản lý nhà nước cũng như quản lý xã hội. Chính vì vậy, việc đổi mới quy trình xây dựng pháp luật cũng với mục đích hướng tới sự phát triển. Pháp lý trân trọng giới thiệu bài viết của NCS. Cao Kim Oanh bàn về sự cần thiết của hoạch định chính sách, xác định mối quan hệ giữa chính sách, pháp luật và phát triển cũng như một số nhận xét cơ bản về xây dựng chính sách theo Luật hiện hành.
Chính sách và sự cần thiết hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Chính sách, hoạch định chính sách không còn là những thuật ngữ xa lạ đối với những nhà nghiên cứu và các chuyên gia hoạt động thực tiễn xây dựng pháp luật. Họ đều chung một quan điểm về sự cần thiết và tầm quan trọng của việc hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Chính sách phải được “thiết kế” trước rồi mới “quy phạm hóa” sau, chính sách là cốt lõi, “kim chỉ nam” xuyên suốt nội dung văn bản quy phạm pháp luật.
Hiểu chính sách với nghĩa gắn liền với hoạt động xây dựng pháp luật thì chính sách “là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định”(Nghị định 34/2016/NĐ-CP, ngày 14/5/2016 của Chính phủ chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Việc chính thức định nghĩa chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là bước tiến quan trọng nhằm tạo lập cơ sở pháp lý giúp phân biệt chính sách của văn bản quy phạm pháp luật với các chính sách khác. Theo nghĩa này, chính sách được phân loại theo cấp độ đó là:
Quan điểm thứ nhất cho rằng, có hai cấp chính sách: đó là chính sách cơ bản được đề ra trong quan điểm, đường lối của Đảng và chính sách cụ thể ứng với mỗi đạo luật. Còn quan điểm thứ hai cho rằng, có ba cấp chính sách. Đó là, chính sách chung của Đảng; chính sách có tính định hướng cho từng văn bản được xây dựng cùng với lập luận về sự cần thiết của văn bản tại thời điểm bắt đầu xây dựng văn bản đó; và cuối cùng là chính sách mang tính chất là giải pháp cụ thể đối với các vấn đề cần phải giải quyết trong từng văn bản.
Chính sách là công cụ để Nhà nước thể hiện thái độ của mình trong việc giải quyết các vấn đề của đất nước, của thực tiễn xã hội. Đây là một công cụ giao tiếp, tương tác quan trọng giữa Nhà nước và xã hội. Chính sách, tự bản thân nó, không thể tác động trực tiếp đến hành vi của từng chủ thể, mà phải qua một công cụ “trung gian” đó là pháp luật. Nguồn gốc hình thành chính sách thông qua quá trình hoạch định chính sách. Hoạch định chính sách là “sự định hướng tư tưởng nền tảng nhằm nghiên cứu đề xuất chính sách với mục tiêu, giải pháp là cơ sở để chủ thể có thẩm quyền ban hành hành bằng một văn bản quy phạm pháp luật” (PGS.TS. Hoàng Thế Liên (chủ biên) “Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội 2011). Hoạch định chính sách trong hoạt động lập pháp dù chỉ là một khâu công đoạn, là bước khởi đầu của quy trình nhưng có ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật. Do vậy, sự cần thiết của hoạch định chính sách được lý giải trên các khía cạnh sau: (1) Hoạch định chính sách nhằm đảm bảo sự tuân thủ đường lối, chủ trương của Đảng, phù hợp với Hiến pháp và với các cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên; (2) Hoạch định chính sách bảo đảm rằng việc lựa chọn chính sách để chuyển hóa thành văn bản quy phạm pháp luật là thực sự cần thiết; (3) Hoạch định chính sách giúp nhận biết mối quan hệ giữa chính sách của văn bản sẽ ban hành với những văn bản đã ban hành cùng lĩnh vực tránh sự chồng chéo, mâu thuẫn; (4) Hoạch định chính sách giúp đánh giá được giữa lợi ích và chi phí từ đó cân nhắc lựa chọn phương án trực tiếp ban hành văn bản quy phạm pháp luật hay phương án quản lý khác; (5) Hoạch định chính sách giúp cho văn bản ban hành dễ khả thi hơn khi công chúng đã được bàn luận trong quá trình tham vấn ý kiến chính sách.
Tóm lại, việc hoạch định chính sách giúp nhà làm luật có được một định hướng rõ ràng về mục đích ban hành văn bản cũng như những công cụ chủ yếu mà văn bản đó có thể quy định để đạt được mục tiêu.
Hơn nữa, hoạch định chính sách giúp đẩy nhanh quá trình xây dựng pháp luật, tiết kiệm thời gian, công sức và các nguồn lực khác và cuối cùng giúp soạn thảo và ban hành được các đạo luật có chất lượng và tính khả thi cao hơn nhưng trong thời gian ngắn hơn, với chi phí thấp hơn.
Mối quan hệ giữa chính sách, pháp luật và phát triển
Khi bàn luận về chính sách trong mối quan hệ với pháp luật và phát triển, điểm cần lưu ý là chủ thể hoạch định chính sách là Nhà nước, thực thi văn bản quy phạm pháp luật cũng là Nhà nước với mục tiêu vì sự phát triển. Nhà nước phải giải quyết những vấn đề do thực tiễn đặt ra. Khi giải quyết vấn đề của thực tiễn thì ngay trong nội dung chính sách đã bao hàm các định hướng, mục tiêu phát triển với những giải pháp chính sách, đó là:
Thứ nhất, trong mối quan hệ giữa chính sách và pháp luật thì chính sách như “sợi chỉ xuyên suốt” nội dung của văn bản quy phạm pháp luật. Đây là mối quan hệ phụ thuộc và ràng buộc lẫn nhau về một phạm trù “hai trong một” giữa chính sách và pháp luật, hay giữa hoạch định chính sách với văn bản quy phạm pháp luật. Tính nhất quán về mục tiêu điều chỉnh của văn bản phụ thuộc vào mức độ rành mạch và rõ ràng của chính sách được thể hiện qua các quy định của pháp luật. Nói một cách đơn giản, chính sách là nội dung, còn văn bản quy phạm pháp luật là vỏ bọc chứa đựng chính sách đó dưới dạng ngôn ngữ và hình thức pháp lý. Chính sách là “linh hồn” luôn đi trước để định hướng và là cơ sở nền tảng của văn bản quy phạm pháp luật. Chính sách có vai trò chi phối đến văn bản, quyết định đến nội dung của văn bản quy phạm pháp luật. Ngược lại, văn bản quy phạm pháp luật là phương tiện thể hiện của chính sách, là công cụ thực tiễn hóa chính sách. Để chính sách có thể thực thi, áp dụng đối với toàn thể xã hội, thì pháp luật là một công cụ không thể thiếu của quyền lực Nhà nước, có đủ khả năng đảm bảo tính thực thi của chính sách trong đời sống xã hội.
Chính sách là nòng cốt của pháp luật và sẽ được thực thi bởi pháp luật. Khi pháp luật được xây dựng theo trụ cột của những chính sách tốt đã được hoạch định và chuyển tải một cách khoa học vào văn bản quy phạm pháp luật, sau một thời gian vận hành thực thi thành công các chính sách hàm chứa trong văn bản quy phạm pháp luật đó được coi là hiệu quả, có nghĩa là thúc đẩy được phát triển.
Thứ hai, trong mối quan hệ giữa chính sách và phát triển thì chính sách có thể được hiểu như là một mục tiêu, một định hướng phát triển, là một phương tiện không thể thiếu cho phát triển. Đối với quốc gia đều cần có những chính sách trên nhiều lĩnh vực của mọi mặt đời sống xã hội nhằm thúc đẩy phát triển đất nước. Sự phát triển của mỗi quốc gia, ngành, địa phương không thể tách rời việc hoạch định chính sách bởi chính sách là một phương tiện phổ biến và cần thiết cho phát triển.
Nhu cầu quản lý Nhà nước theo hướng phát triển là một đòi hỏi tất yếu về sự cần thiết hoạch định và thực thi chính sách. Để có thể là một mục tiêu, một định hướng phát triển, chính sách phải luôn gắn liền với thực tiễn. Còn phát triển là một trạng thái thay đổi mang lại lợi ích kinh tế, xã hội – do thành công trong việc thực thi, bằng pháp luật, một cách hiệu quả các chính sách đúng đắn. Do vậy, chính sách, pháp luật và phát triển có mối liên hệ chặt chẽ với nhau. Chính sách chuẩn làm cho chất lượng pháp luật tốt; Chất lượng pháp luật tốt, tác động mạnh tới khả năng phát triển. Phát triển tạo môi trường thuận lợi cho sự hoàn thiện chính sách và pháp luật ở cấp độ cao hơn. Với lẽ đó, chính sách – pháp luật – phát triển là một phương pháp luận tư duy rất quan trọng trong hoạt động lập pháp. Chính sách phải được hoạch định từ nhu cầu của thực tiễn. Hoạch định chính sách phải là khâu đầu tiên, quan trọng nhất trong quá trình lập pháp và phải vì mục tiêu phát triển (LS.TS Hoàng Ngọc Giao - Quy trình xây dựng chính sách dựa trên bằng chứng trong quy trình lập pháp và thực trạng).
Đề xuất hướng triển khai thực hiện hoạch định chính sách theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật 2015), với bước đột phá trong quy trình làm luật khi tách bạch, phân biệt rõ quy trình chính sách và quy trình soạn thảo đối với một số văn bản quy phạm pháp luật quan trọng được coi là hướng đến mục tiêu của sự phát triển. Đây là việc đổi mới mang tính cải cách theo hướng bỏ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 5 năm và đưa quy trình xây dựng chính sách thành một quy trình bắt buộc và được thực hiện theo một trật tự khá logic, với các bước cụ thể lồng vào trong quy trình lập đề nghị buộc chủ thể khi đề xuất dự án luật, pháp lệnh hay kiến nghị về luật, pháp lệnh thì phải gửi kèm chính sách của dự án luật, pháp lệnh đó tức là chính sách sẽ phải được hoàn thành ngay từ khâu đề xuất.
Luật 2015 cũng đã đưa hoạch định chính sách thành một quy trình bắt buộc và được thực hiện theo một trật tự khá logic, với các bước cụ thể vào trong quy trình lập đề nghị xây dựng Luật, pháp lệnh; đề nghị xây dựng nghị định, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, bao gồm từ khâu đề xuất chính sách, phân tích chính sách và thông qua chính sách với các công đoạn quan trọng, cơ bản như: Xây dựng nội dung chính sách các chủ thể có trách nhiệm tổ chức nghiên cứu khoa học; nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế có liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh làm căn cứ để: Xác định các vấn đề cần giải quyết, nguyên nhân của từng vấn đề; Xác định mục tiêu tổng thể, mục tiêu cụ thể cần đạt được khi giải quyết các vấn đề; Xác định định hướng, giải pháp để giải quyết từng vấn đề; Xác định đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách, nhóm đối tượng chịu trách nhiệm thực hiện chính sách; Xác định thẩm quyền ban hành chính sách để giải quyết vấn đề. Đặc biệt, đánh giá tác động chính sách là giai đoạn mà các chủ thể lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm phân tích, dự báo tác động của chính sách đang được xây dựng đối với các nhóm đối tượng khác nhau nhằm lựa chọn giải pháp tối ưu thực hiện chính sách.
Để có thể “vận hành” quy trình hoạch định chính sách đúng định hướng và một cách khoa học, chuyên nghiệp nhằm “xuất bản” những chính sách tốt phù hợp với thực tiến làm cơ sở nền tảng cho việc “quy phạm hóa” thành văn bản quy phạm pháp luật cần lưu ý: Đổi mới tư duy làm luật để phát huy hơn nữa vai trò hoạch định chính sách trong xây dựng pháp luật; Chú trọng phân tích chính sách, đánh giá tác động chính sách và tham vấn chính sách; Tiếp tục nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, sự phối hợp chặt chẽ liên ngành trong xây dựng chính sách cũng như hình thành nhóm nghiên cứu và thiết kế chính sách. Bên cạnh việc sử dụng chuyên gia, các nhà làm luật hiện tại cần đầu tư cho công tác đào tạo năng lực đối với đội ngũ xây dựng chính sách trong tương lai.
Đặc biệt, nên và đầu tư thích đáng cho việc phân tích chính sách xem đây là công đoạn then chốt, có vai trò quyết định đến chất lượng của các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về sau. Bên cạnh đó, đánh giá tác động của chính sách là công đoạn khó khăn cho nên ngoài việc giao cho các chủ thể đề xuất chính sách như cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội phải tiến hành đánh giá tác động nên chăng mở rộng cả đối với nhóm đánh giá độc lập. Nhóm đánh giá này bao gồm các chuyên gia trong lĩnh vực có thể từ cơ quan nhà nước hoặc các tổ chức ngoài nhà nước, nếu vậy báo cáo đánh giá tác động chính sách sẽ đảm bảo hơn nữa tính khách quan. Cuối cùng, lấy ý kiến chính sách luôn là vấn đề quan trọng vì thông qua ý kiến tham vấn của công chúng được coi là nguồn thông tin, chất liệu thực tiễn chủ yếu, giúp cho chính sách được hoạch định gắn liền với thực tiễn.
Như vậy có thể thấy, hoạch định chính sách có vai trò đặc biệt quan trọng đối với tính trường tồn của một văn bản quy phạm pháp luật nói riêng và của toàn bộ hệ thống pháp luật nói chung. Hơn nữa, mối quan hệ giữa chính sách, pháp luật và phát triển luôn góp phần cho ra đời những chính sách đồng bộ, khả thi nâng cao hoạt động lập pháp thúc đẩy sự phát triển của đất nước.
NCS. Cao Kim Oanh
Trường Đại học Luật Hà Nội
