(Pháp lý) - Đẩy mạnh xã hội hóa dịch vụ công, trong đó có dịch vụ pháp lý miễn phí là một trong những chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước nhằm giúp cho người nghèo, đối tượng chính sách và các đối tượng yếu thế khác, góp phần tạo lập thói quen và nếp sống làm việc theo Hiếp pháp và pháp luật... Tuy nhiên, sau 10 năm được luật hóa công tác xã hội hóa trợ giúp pháp lý (TGPL) đã bộc lộ nhiều bất cập cần phải được đổi mới để tương tích với tình hình mới.
Hệ thống TGPL đang mất cân bằng giữa cung và cầu
Quan điểm xã hội hoá TGPL của Đảng và Nhà nước đã thể hiện rõ kể từ khi có Luật TGPL ra đời (năm 2006). Từ đây, các chủ thể thực hiện pháp luật TGPL đa dạng hóa; trong đó, Trung tâm TGPL làm nòng cốt và thu hút các tổ chức (Công ty luật, Văn phòng Luật sư, Trung tâm tư vấn pháp luật…), cá nhân (nhà khoa học, các chuyên gia pháp lý...) tham gia thực hiện và bảo đảm quyền được giúp đỡ về mặt pháp lý của người được TGPL.
Tuy nhiên, sau gần 10 năm đưa luật vào cuộc sống, cùng sự đổi mới về thể chế và hội nhập quốc tế của đất nước, công tác xã hội hóa TGPL đã bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế, kết quả thu được chưa như mong đợi, người dân nằm trong diện vẫn “đói” luật, nhất là ở các địa phương vùng sâu, vùng xa. Đặc biệt, trong bối cảnh Hiến pháp và một số đạo luật liên quan có sự sửa đổi, hoàn thiện yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân; quyền con người, quyền công dân, trong đó có quyền tiếp cận công lý, đã có sự đề cao. Chính vì vậy, công tác TGPL cũng cần phải có sự thay đổi cho phù hợp.
Hoạt động TGPL vẫn chưa đi vào trọng tâm, trọng điểm, dịch vụ cung cấp vụ việc TGPL còn dàn trải theo nhiều hình thức TGPL khác. Trong TGPL thì phương thức TGPL lưu động, được xác định là một trong những giải pháp quan trọng để giúp người dân tiếp cận với pháp luật có hiệu quả nhất, được sử dụng rộng rãi. Tuy nhiên theo Cục Trợ giúp pháp lý – Bộ Tư pháp, ở nhiều địa phương, vụ việc TGPL còn rất chung chung, chưa đi sâu tìm giải pháp phù hợp để định hướng cho họ cách thức giải quyết, cũng như chưa chỉ rõ được người dân vướng mắc ở cái gì, lợi ích gì bị xâm phạm.
Các trợ giúp viên pháp lý (TGVPL) khi được phân công tham gia TGPL đối với các vụ án hình sự chưa tiếp cận và tham gia từ giai đoạn điều tra; việc nghiên cứu hồ sơ vụ án còn sơ sài, qua loa, thiếu sự chủ động trong việc thu thập thêm chứng cứ để các cơ quan tố tụng xem xét, giải quyết vụ án một cách toàn diện. TGPL theo hình thức đại diện ngoài tố tụng cũng không làm thỏa mãn được nguyện vọng của người được hưởng lợi. Các tổ chức thực hiện TGPL thường né tránh và chuyển sang thực hiện theo hình thức tư vấn, đẩy công việc tham gia tố tụng cho người được TGPL tự thực hiện. Theo số liệu 02 năm thực hiện Chiến lược phát triển TGPL ở Việt Nam đến năm 2020, định hướng đến năm 2030, số lượng vụ việc tham gia tố tụng chỉ chiếm 5,7%; tư vấn pháp luật tại trụ sở Trung tâm và Chi nhánh chiếm 22,9% trong tổng số vụ việc TGPL. Lý do nếu thực hiện theo hình thức này, các TGVPL và cộng tác viên gần như phải thay mặt người được TGPL thực hiện tất cả các công việc và trực tiếp giải quyết vụ việc, làm mất rất nhiều thời gian và chi phí cho vụ việc.
Trên thực tế, các vụ việc tố tụng hình sự phần lớn do các cơ quan tiến hành tố tụng chuyển đến, số lượng vụ việc do người dân tự tìm đến và yêu cầu Trung tâm hoặc Chi nhánh TGPL thực hiện còn khiêm tốn. Trong khi đó, đối tượng được TGPL đa số trình độ còn hạn chế, đặc biệt là đồng bào dân tộc thiểu số vùng cao, vùng kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, khả năng nhận thức, ngôn ngữ, chữ viết còn hạn chế. Vì vậy, khi có vướng mắc pháp luật, có tranh chấp phát sinh, người dân chưa thực sự mặn mà đối với dịch vụ TGPL miễn phí của Nhà nước, theo đó không chủ động liên hệ với các tổ chức TGPL để đề xuất và yêu cầu TGPL theo quy định.
Hệ thống TGPL hiện nay đang mất cân bằng giữa cung và cầu. Nếu như ở các thành phố lớn, tổ chức bộ máy của trung tâm TGPL cồng kềnh (lại thêm hoạt động của các văn phòng luật sư, công ty luật phát triển mạnh) nhưng ít có điều kiện tham gia vào hoạt động TGPL; thì ngược lại ở các tỉnh thuộc miền núi, nông thôn nhu cầu TGPL phát sinh tăng cao, tạo ra sự mất cân đối giữa nhu cầu TGPL trong nhân dân và năng lực đáp ứng của hệ thống TGPL.
Luật TGPL có chính sách xã hội hóa công tác TGPL, cho phép các tổ chức hành nghề luật sư, các luật sư, các trung tâm tư vấn pháp luật thực hiện TGPL. Tuy nhiên, trên thực tế thì các luật sư tham gia TGPL chưa nhiều. Theo thống kê của Cục Trợ giúp pháp lý mới chỉ có khoảng 10% luật sư đăng ký tham gia TGPL, còn các công ty luật cũng như các văn phòng luật sư vẫn còn đứng ngoài cuộc. Hiện số lượng luật sư được cấp thẻ cộng tác viên TGPL khoảng 1.000, đây là con số quá ít so với gần 9.000 luật sư hiện nay.
Thể chế, nhân lực… chưa theo kịp
Bất cập về mặt thể chế, chính sách là nguyên nhân đầu tiên dẫn tới công tác xã hội hóa TGPL thời gian qua chưa hiệu quả. Tính chất hoạt động của cả hai loại chức danh TGVPL và luật sư giống nhau, đều là cung cấp dịch vụ pháp lý cho khách hàng. Trong khi theo thông lệ quốc tế về người thực hiện TGPL phải là luật sư, dẫn tới có sự nhìn nhận khác nhau giữa hai chức danh, nên ở một số nơi vẫn còn tình trạng chưa đề cao vai trò, trách nhiệm trong việc thực hiện hoạt động này và người được TGPL chưa được coi là khách hàng như đối với hoạt động hành nghề luật sư.
Mặt khác, Bộ luật Tố tụng hình sự cũng chưa quy định chức danh TGVPL là người tham gia tố tụng với tư cách là người bào chữa, do đó còn dẫn tới TGVPL gặp khó khăn trong quá trình tác nghiệp với các cơ quan tiến hành tố tụng. Cũng như vậy, pháp luật về TGPL mặc dù có quy định sự phối hợp giữa các cơ quan tiến hành tố tụng với trung tâm TGPL ở các địa phương trong việc giải thích quyền được TGPL đối với người bị tạm giữ, bị can, bị cáo, các đương sự khác trong vụ án và giới thiệu đến trung tâm để yêu cầu TGPL. Thế nhưng thời gian qua hiệu quả của công tác phối hợp còn thấp, phần lớn các cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng chỉ quan tâm tới các đối tượng buộc phải chỉ định người bào chữa.
Những hạn chế nêu trên, còn là do công tác quản lý chất lượng vụ việc TGPL tại các trung tâm TGPL chưa được quan tâm đúng mức, phần lớn khoán trắng vụ việc cho TGVPL, cộng tác viên TGPL từ thời điểm thụ lý đơn yêu cầu TGPL, phân công người thực hiện TGPL cho đến khi vụ việc hoàn thành. Tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” cộng với căn bệnh thành tích làm cho công tác quản lý, đánh giá chất lượng vụ việc TGPL ở nhiều địa phương trở nên hình thức.
Hệ thống các trung tâm TGPL được thành lập theo địa giới hành chính, các mô hình TGPL chưa tính đến đặc thù vùng, miền. Từ đó làm nảy sinh tình trạng, một số nơi Trung tâm hoạt động kém hiệu quả, chưa có sự điều phối, hỗ trợ về nguồn lực giữa các địa phương trong trường hợp có nhu cầu TGPL cao hoặc có nhiều vụ việc phức tạp phát sinh trên cùng một địa bàn. Bên cạnh đó, thiết chế câu lạc bộ TGPL – một hình thức sinh hoạt pháp luật cộng đồng được thành lập chủ yếu không xuất phát từ mong muốn của người dân mà theo yêu cầu hành chính dẫn đến đa phần các câu lạc bộ hoạt động hết sức chiếu lệ, hình thức.
Trong khi đó đội ngũ TGVPL mặc dù được đào tạo tương đối bài bản, song nhiều TGVPL còn trẻ, kinh nghiệm chưa có nhiều nên chưa thực sự tự tin khi thực hiện TGPL trong các vụ việc phức tạp cũng như trong tranh tụng tại phiên tòa. Bên cạnh đó, có tình trạng TGVPL chưa thực sự chuyên nghiệp trong tham gia tố tụng. Số lượng vụ việc tham gia tố tụng của TGVPL còn thấp, cá biệt vẫn còn một số địa phương TGVPL chưa tham gia tố tụng.
Cho đến nay, mặc dù chế định xã hội hóa hoạt động TGPL đã được quy định tại các văn bản về TGPL và các văn bản liên quan, nhưng chưa có các văn bản hướng dẫn cụ thể về cách thức tham gia cũng như các yêu cầu đối với tổ chức xã hội tham gia vào công tác TGPL. Đáng chú ý, vẫn chưa có cơ chế, chính sách để thu hút, huy động nguồn lực xã hội tham gia công tác, do đó chưa huy động được cá nhân, tổ chức xã hội, tổ chức hành nghề luật tham gia vào hoạt động TGPL. Bởi với cơ chế hiện hành, số lượng vụ việc hàng năm do TGVPL thực hiện cao hay thấp không ảnh hưởng gì đến chế độ lương, thưởng hay thăng tiến của họ.
Xã hội hóa, tạo cơ chế hợp lý để thu hút Luật gia, Luật sư
Trước thực trạng trên giữa năm 2015, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 749/QĐ-TTg phê duyệt Đề án đổi mới công tác trợ giúp pháp lý giai đoạn 2015-2025. Mục tiêu chính của Đề án là tập trung đổi mới công tác TGPL theo hướng đẩy mạnh xã hội hóa với lộ trình phù hợp với đặc thù từng vùng, miền, khu vực; cải cách mạnh mẽ thủ tục hành chính; tinh giản tổ chức, bộ máy và biên chế các Trung tâm TGPL. Các nhiệm vụ, giải pháp đưa ra trong Đề án đều hướng tới nhằm phục vụ người được TGPL, nâng cao chất lượng hoạt động TGPL, tập trung vào vụ việc TGPL, trong đó chú trọng vụ việc tham gia tố tụng, bảo đảm tối đa quyền và lợi ích hợp pháp của người được TGPL…
Để thực hiện có hiệu quả Đề án, chúng tôi hoàn toàn ủng hộ với quan điểm khi cho rằng cần phải đổi mới tư duy nhìn nhận công tác TGPL như là một loại hình dịch vụ sự nghiệp công, cần phải đa dạng hóa các chủ thể cung cấp dịch vụ, đa dạng hóa nguồn lực tài chính, bao gồm các tổ chức sự nghiệp do Nhà nước thành lập và các doanh nghiệp tư nhân tham gia, tạo sự cạnh tranh lành mạnh, bảo đảm chất lượng dịch vụ cho người thụ hưởng. Từng bước thu gọn quy mô của các trung tâm TGPL, chuyển mô hình các trung tâm thành các đơn vị sự nghiệp công tự bảo đảm một phần kinh phí hoạt động thường xuyên; thực hiện ủy quyền việc cung cấp dịch vụ công cho các tổ chức ngoài Nhà nước. Hình thức này vừa giảm phần đầu tư từ ngân sách, giảm biên chế sự nghiệp, huy động được vốn, kinh nghiệm quản lý của tư nhân, đồng thời Nhà nước vẫn can thiệp trực tiếp và thường xuyên để bảo vệ lợi ích công.
Xã hội hóa TGPL được hiểu là Nhà nước tạo cơ chế huy động mọi lực lượng xã hội cùng tham gia vào việc thực hiện các hoạt động TGPL bằng các hình thức phù hợp trong khả năng của mình (nghiên cứu, TVPL, cung cấp thông tin, phổ biến pháp luật…). Như vậy, xã hội hóa TGPL là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước nhằm phát huy sức mạnh tổng hợp của toàn xã hội tham gia vào quá trình thực hiện pháp luật về TGPL, đáp ứng yêu cầu TGPL đa dạng, phong phú của người dân.
Theo đó, không một tổ chức nào có thể thay Nhà nước đảm trách một lĩnh vực hết sức quan trọng, nhạy cảm liên quan đến đông đảo người nghèo, người dân tộc thiểu số, người có công với cách mạng và nhóm yếu thế như hoạt động TGPL. Nếu tách rời sự quản lý của Nhà nước sẽ không đảm bảo sự chủ động của Nhà nước đối với hoạt động TGPL, đặc biệt ở những nơi có điều kiện kinh tế khó khăn, do vậy sẽ ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của những đối tượng được TGPL. Hay nói cách khác công tác TGPL dù có xã hội hóa thì Nhà nước vẫn phải giữ vai trò nòng cốt, chủ động điều phối, mới bảo đảm TGPL phát triển bền vững.
Sử dụng đội ngũ luật sư sẵn có là đối tượng để thực hiện dịch vụ TGPL. Đó là một trong những nội dung có lộ trình của Đề án đổi mới công tác TGPL hướng tới. Với định hướng này, Nhà nước sẽ giảm được gánh nặng về quỹ lương phải trả và chi phí hành chính cho các tổ chức TGPL của Nhà nước để thực hiện TGPL, bởi không phải thực hiện đào tạo lại. Tuy nhiên cần phải có cơ chế hợp lý để thu hút nguồn lực tài chính cũng như thu hút các luật sư, luật gia tham gia vào hoạt động TGPL để thúc đẩy nhanh việc xã hội hóa TGPL.
Cụ thể là, Nhà nước cần quy định giá hoặc khung giá sản phẩm, dịch vụ đối với các loại dịch vụ cơ bản, có vai trò thiết yếu đối với xã hội; từng bước tính đúng, tính đủ các chi phí hợp lý trong giá dịch vụ sự nghiệp, phù hợp với thị trường và khả năng của ngân sách nhà nước; thực hiện có lộ trình việc xóa bỏ bao cấp qua giá, phí dịch vụ nhằm tăng tính cạnh tranh và đảm bảo lợi ích của các đơn vị cung ứng dịch vụ sự nghiệp công, trên cơ sở đó, mở rộng hoạt động dịch vụ của trung tâm; chuyển đổi cơ chế tài chính từ việc giao dự toán ngân sách cho các trung tâm như hiện nay sang phương thức đặt hàng, kể cả các chính sách TGPL theo mục tiêu mang tính đặc thù có thể đưa ra định giá và đấu thầu theo quy định.
Đứng trước yêu cầu phát triển mới của đất nước, yêu cầu chủ động, tích cực hội nhập quốc tế, hoạt động TGPL đã bộc lộ những hạn chế, bất cập. Công tác TGPL đang thực sự đứng trước những thách thức lớn. Có thể nói lực lượng thực hiện TGPL đến nay là khá hùng hậu. Tuy nhiên, lực lượng này chưa được sử dụng một cách hiệu quả, đặc biệt là đội ngũ Luật gia, Luật sư. Hoạt động TGPL chủ yếu mới chỉ thiên về phổ biến, giáo dục pháp luật, mà chưa đi sâu vào từng vụ việc cụ thể, nhất là chưa đáp ứng yêu cầu của các đối tượng được TGPL trong tố tụng. Đội ngũ Luật gia, Luật sư còn chưa tham gia TGPL nhiều, trong khi đội ngũ này đã lớn mạnh gấp 3,5 lần so với thời kỳ đầu hình thành hệ thống TGPL. Đó là điều cần trăn trở ./.
VŨ LÊ MINH – DIỆP HOÀNG
