(Pháp lý) - Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang đề xuất xây dựng Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (bao gồm BOT hợp đồng xây dựng-kinh doanh-chuyển giao và BT hợp đồng xây dựng - chuyển giao) với kỳ vọng, Luật này sẽ là cơ sở pháp lý để quản lý thống nhất các hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP); đồng thời, quy định rõ hơn các cơ chế, biện pháp thu hút, bảo đảm đầu tư thông qua công cụ hỗ trợ, bảo đảm, bảo lãnh của Chính phủ…
Xung quanh vấn đề này, Phóng viên Pháp lý đã có cuộc trao đổi với Luật sư Vũ Văn Thiệu – Hãng Luật INCIP.
Phóng viên: Thưa Luật sư, với kinh nghiệm thực tế của ông, đâu là những hạn chế về mặt pháp luật, điều chỉnh hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác công tư hiện nay?
Luật sư Vũ Văn Thiệu: Thứ nhất, nội dung các văn bản quy phạm pháp luật còn chồng chéo, gây khó khăn trong việc áp dụng: Cụ thể, đó là sự thiếu đồng bộ trong các quy định từ khâu góp vốn, quy hoạch, phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt dự án, lập kế hoạch đầu tư, xác định danh mục dự án đầu tư, lựa chọn nhà đầu tư (doanh nghiệp dự án), nhà thầu thi công triển khai thực hiện, khai thác, theo dõi, đánh giá, thanh tra, kiểm tra trong quá trình thực hiện dự án, cũng như quy định về trách nhiệm của cơ quan Nhà nước có liên quan ở các cấp, các ngành. Một số nội dung liên quan đến đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT còn chưa đầy đủ, chưa thể hiện được bản chất của hình thức đầu tư này, tính ổn định của chính sách không cao, chưa tuân thủ cơ chế thị trường. Một số quy định chưa phù hợp với thực tiễn.
Thứ hai, quy định của luật còn chung chung và gây ra nhiều cách hiểu khác nhau: Ví dụ về việc xét bồi hoàn cho chủ đầu tư do giải phóng mặt bằng chậm, do lạm phát…) thực hiện theo các quy định khác nhau của nhiều văn bản do nhiều cơ quan ban hành, dẫn đến phát sinh tranh chấp. Nhiều nhà đầu tư phải bỏ ngang dự án do sự chậm trễ của Nhà nước về giải phóng mặt bằng, gây thiệt hại hàng ngàn tỷ đồng. Thế nhưng không nhận được sự đền bù thỏa đáng, điều này khiến sự tín nhiệm của nhà đầu tư đối với các chủ thể công không cao. Tỷ suất lợi nhuận của dự án - lực hút lớn nhất đối với nhà đầu tư - thì đến nay, vẫn chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể; dẫn đến tình trạng áp dụng không thống nhất. Chẳng hạn, tỷ suất lợi nhuận của nhà đầu tư tại dự án xây dựng hầm đường bộ Phước Tượng và Phú Gia (quốc lộ 1A, tỉnh Thừa Thiên - Huế) là 11,5%; dự án mở rộng quốc lộ 1 đoạn Km 947 - Km 987 đoạn qua tỉnh Quảng Nam là 12%/năm, dự án công trình cải tạo nền, mặt đường quốc lộ 1 đoạn Phan Thiết - Đồng Nai lên đến 12,5%/năm…
Thứ ba, chính sách phân bổ rủi ro chưa hợp lý: Với nhà đầu tư nước ngoài, miếng bánh BOT càng khó xơi khi cơ chế chính sách chia sẻ rủi ro của Chính phủ đối với rủi ro trong quá trình thực hiện dự án còn chưa đầy đủ, trong khi xếp hạng tín nhiệm của Việt Nam chưa cao. Chính vì thế, các nhà đầu tư quốc tế thường yêu cầu tỷ suất lợi nhuận không dưới 14%/năm với thời gian hoàn vốn từ 7 đến 12 năm, song đây là điều phía Việt Nam không dễ dàng chấp nhận.
Từ góc nhìn nhà đầu tư, một trong những quy định quan trọng được mong đợi hẳn là chính sách phân bổ các rủi ro của dự án một cách hợp lý, có thể thông qua các đơn vị/ trung tâm chuyên trách về lĩnh vực phân bổ rủi ro nhằm xem xét, theo dõi và tư vấn cho các chủ đầu tư dự án. Đối với nhà đầu tư quốc tế, cần nghiên cứu sửa đổi quy định về bảo lãnh doanh thu tối thiểu, bảo đảm cân đối nguồn ngoại tệ, cân đối nguồn lực Nhà nước tham gia vào các dự án BOT.
Bên cạnh đó, chính sách về đầu tư và ưu đãi đầu tư cũng cần tiếp tục hoàn thiện, đặc biệt là chính sách về phí sử dụng kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức xã hội hóa, giá dịch vụ theo hướng tiếp cận thị trường và thông lệ quốc tế… Trước các vấn đề đặt ra như vậy, việc cấp thiết hiện nay là cần xây dựng một luật về đối tác công - tư để thoả mãn được lợi ích của cả ba chủ thể tham gia. Chỉ khi được đặt trên chiếc “kiềng” ba chân, cân đối lợi ích giữa: Nhà nước - nhà đầu tư - người sử dụng công trình, thì hình thức đầu tư BOT mới phát triển vững vàng, đem lại hiệu quả như mong muốn.
Vậy giải pháp để khắc phục những hạn chế, tồn tại đó như thế nào, thưa Luật sư?
Cần khẩn trương quy định rõ trình tự, thủ tục khảo sát, phê duyệt, chấp thuận chủ trương đầu tư đối với các Dự án PPP, đảm bảo lợi ích đối với ngân sách Nhà nước và quỹ đất sử dụng; Mở rộng các nguồn vốn nhà nước tham gia dự án PPP, qua đó làm rõ hơn vai trò hợp tác của Nhà nước cũng như các đơn vị nắm giữ vốn nhà nước trong việc thực hiện, tham gia Dự án PPP; Quy định chặt chẽ hơn các yêu cầu đối với dự án BT và các Dự án PPP khác, từ các khâu khảo sát, chuẩn bị và phê duyệt Dự án, thực hiện Dự án cũng như các ưu đãi đối với chủ đầu tư sau khi hoàn tất Dự án, xây dựng khung pháp lý đối với việc khai thác, quản lý, vận hành Dự án sau khi hoàn tất; Bãi bỏ thủ tục cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư đối với dự án PPP, góp phần cải cách thủ tục hành chính. Đối với một dự án PPP, hợp đồng dự án là cơ sở pháp lý quan trọng nhất; trong đó cần quy định đầy đủ trách nhiệm, nghĩa vụ của Nhà nước, nhà đầu tư và các bên tham gia hợp đồng. Tăng cường công khai, minh bạch thông tin về PPP, đảm bảo việc đấu thầu thực hiện Dự án PPP tuân thủ các quy định của pháp luật cũng như nguyên tắc công khai, minh bạch trong hoạt động đấu thầu.
Như vậy, với thực trạng chính sách pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) hiện nay, chúng ta cần xây dựng một Luật riêng về PPP?
Hiện hành lang pháp lý về PPP ở Việt Nam chủ yếu dựa vào Nghị định 15/2015/NĐ-CP (Sắp được thay thế bằng Nghị định 63/2018 và các quy định trong Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công,… ). Chưa có một văn bản luật hoàn chỉnh điều chỉnh quan hệ đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Do đó, hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) có rất nhiều hạn chế, nảy sinh nhiều vấn đề. Việc ra đời Luật tuy có muộn so với quốc tế cũng là điều dễ hiểu, nhưng sớm muộn cũng cần phải có.
Bên cạnh đó, do cơ chế quản lý của ta hiện nay còn yếu kém ở nhiều mặt, gây khó khăn cho nhiều nhà đầu tư muốn tiếp cận Việt Nam. Trong khi phạm vi điều chỉnh của PPP rất rộng : PPP bao gồm cả BT và BOT mà mỗi một lĩnh vực kể trên đều phát sinh nhiều vấn đề pháp lý, thế nhưng quy định về PPP lại được gói chung trong Nghị định 15/2015 dẫn đến khó bao quát toàn bộ. Đôi khi các dự án đầu tư PPP còn chồng lấn với đầu tư theo hình thức xã hội hóa và hình thức liên kết đầu tư. Có ý kiến còn cho rằng nên tách quy định đầu tư theo hình thức BT, BOT ra thành quy định riêng, không nhập chung với các hình thức đầu tư PPP để có quy định cụ thể, rõ ràng hơn đối với hình thức này. Do đó, việc xây dựng Luật đối tác công tư là cần thiết và phù hợp với quy luật phát triển của một quốc gia, khi chúng ta đang ở trong công cuộc hội nhập song phương, đa phương và không thể tách bạch khỏi xu thế toàn cầu hóa. Luật pháp luôn đi sau đời sống xã hội, do đó xây dựng luật đối tác công tư là một cách để mở đường cho quá trình phát triển kinh tế, xã hội được thuận lợi.
Theo quan điểm của Luật sư, những vấn đề nội dung nào cần lưu ý, cần làm rõ và thể chế hóa trong Luật này để việc hợp tác công – tư tới đây được kiểm soát và phát huy hiệu quả cho kinh tế - xã hội?
PPP được định nghĩa là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công. Như vậy, về bản chất PPP là việc hợp tác đầu tư giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, chứ không chỉ là huy động nguồn lực trong xã hội. Huy động nguồn lực trong xã hội chỉ là một trong những mục đích của PPP. Tuy nhiên, theo logic thông thường, không thể có chuyện chỉ đạt được mục đích là huy động nguồn lực trong xã hội mà không bỏ ra lợi ích cho nhà đầu tư. Bản chất của việc hợp tác đầu tư là cùng góp vốn và cùng chia sẻ lợi nhuận, ở đây, “vốn góp” của Nhà nước chính là các đặc quyền dành cho Nhà đầu tư sau khi hoàn thành dự án đầu tư, bao gồm khai thác, vận hành Dự án, thuê lại Dự án trong một thời gian nhất định hoặc các ưu tiên khác về sử dụng đất đai tại một số khu vực.
Việc Nhà nước bỏ tiền ra trong các Dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư có các mục đích sau: Hỗ trợ các nhà đầu tư trong quá trình huy động vốn bước đầu thực hiện Dự án; Ưu đãi để kích cầu Nhà đầu tư tham gia hợp tác theo hình thức PPP; Giúp đỡ các doanh nghiệp, nhà đầu tư giải quyết các khó khăn phát sinh trong quá trình huy động vốn thực hiện Dự án;
Về bản chất, việc hợp tác giữa 2 chủ thể là Nhà nước và chủ đầu tư vẫn phải đảm bảo mục đích là cùng góp vốn, cùng phân chia lợi nhuận và cùng chịu những rủi ro ở các mức độ nhất định. Ở các Dự án PPP, xét cho đến cùng, vốn góp của Nhà nước chính là các ưu đãi dành cho chủ đầu tư trong quá trình thực hiện Dự án và sau khi hoàn thiện Dự án. Việc chủ thể đặc biệt là Nhà nước tham gia quá trình hợp tác góp phần giảm thiểu rủi ro trong quá trình hợp tác, tuy nhiên Nhà nước vẫn có thể tham gia thực hiện Dự án trong những giai đoạn nhất định, việc góp vốn chỉ là một trong những phương thức tham gia không bị cấm theo quy định của pháp luật về đầu tư hiện hành.
Tuy nhiên, cần quy định rõ trên các phương diện sau trong quá trình Nhà nước góp vốn tham gia thực hiện Dự án: Quy định về thủ tục, quy trình góp vốn của Nhà nước vào các Dự án PPP; Quy định về việc góp vốn của Nhà nước trong các Dự án PPP có vốn đầu tư của nhà đầu tư nước ngoài; Quy định về hạn mức tham gia góp vốn thực hiện Dự án của Nhà nước; Quy định về hình thức góp vốn của Nhà nước; Quy định về giai đoạn, tiến trình góp vốn của Nhà nước; Quy định về các trường hợp cụ thể, đặc điểm của Dự án mà Nhà nước góp vốn;
Quy định về phát sinh thay đổi vốn góp của Nhà nước trong quá trình thực hiện Dự án; Quy định về ưu đãi của các chủ đầu tư, doanh nghiệp trong các Dự án mà Nhà nước tham gia góp vốn; Quy định về thu hồi vốn góp của Nhà nước trong các trường hợp nhất định (nhà đầu tư hoàn lại hoặc trong trường hợp Dự án treo hoặc thua lỗ);
Việc Nhà nước tham gia Dự án dưới hình thức góp vốn đầu tư trong Dự án theo hình thức PPP là một vấn đề nhạy cảm, cho nên cần làm rõ các quy định về việc góp vốn, bởi thực tế việc góp vốn của Nhà nước trong việc hợp tác đem lại lợi nhuận không được làm rõ, mức độ thu lại của việc góp vốn này như thế nào là bài toán kinh tế cần được những cá nhân, tổ chức nắm giữ vốn Nhà nước tham gia đầu tư làm rõ trước khi quyết định tham gia góp vốn, cũng như việc quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư của Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Đình Hòa (thực hiện)
