Có hiệu lực thi hành từ năm 2013, Luật Phòng, chống rửa tiền (PCRT) được xem là văn bản pháp lý toàn diện quy định về PCRT theo định hướng phù hợp với thông lệ và chuẩn mực quốc tế. Tuy nhiên, sau gần 10 năm thi hành, Luật PCRT đã bộc lộ không ít hạn chế, bất cập gây ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả hoạt động PCRT.
Do đó, kỳ sửa này cần tập trung vào sửa những chế định cốt lõi: bổ sung các quy định về PCRT đối với một số loại kinh doanh sản phẩm, dịch vụ mới như các loại hình dịch vụ kinh doanh tiền ảo, tài sản ảo, cho vay ngang hàng...; bổ sung, hoàn thiện các quy định về chế độ báo cáo, đối tượng báo cáo, các quy định về cụ thể công tác giám sát, cảnh báo, trao đổi thông tin với các cơ quan, đơn vị; quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan đơn vị trong từng lĩnh vực kinh doanh cụ thể và đặc biệt các lĩnh vực có nguy cao; đồng thời nghiên cứu sửa đổi tăng nặng chế tài xử phạt đối với hành vi vi phạm quy định về quy định PCRT, tài trợ khủng bố, tài trợ phổ biến vũ khí hủy diệt hàng loạt đảm bảo tính răn đe, đáp ứng được chuẩn mực quốc tế mới về PCRT, cũng như yêu cầu quản lý trước sự phát triển nhanh chóng của thực tiễn hiện nay.
Phát hiện và xử lý hành vi rửa tiền còn hạn chế
Rửa tiền về bản chất là hành vi hợp pháp hoá tiền, tài sản do phạm tội mà có và hành vi này luôn gắn liền với hành vi phạm tội khác (tội phạm nguồn), nhất là các tội phạm tham nhũng, kinh tế.
Theo đánh giá rủi ro quốc gia của Việt Nam, tội phạm rửa tiền xuất phát từ 17 loại tội phạm nguồn khác nhau trong đó tập trung chủ yếu vào các tội về tham nhũng, kinh tế như: Tham ô tài sản; Nhận hối lộ; Lạm dụng tín nhiệm chiếm đoạt tài sản; Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để chiếm đoạt tài sản; Buôn lậu; Trốn thuế; Sản xuất, buôn bán hàng giả; Sản xuất, tàng trữ, vận chuyển, buôn bán hàng cấm; Đánh bạc;…
Một điều đáng lưu ý là, trong 10 năm qua, từ năm 2012 đến nay, các cơ quan tiến hành tố tụng cả nước đã khởi tố, điều tra 19.546 vụ/33.868 bị can về các tội tham nhũng, chức vụ, kinh tế. Thông qua hoạt động điều tra, xét xử các vụ án này cho thấy thiệt hại gây ra cho cá nhân, tổ chức doanh nghiệp cũng như nhà nước là vô cùng lớn. Trong đó, nhiều vụ tài sản bị chiếm đoạt, tham ô lên tới hàng trăm thậm chí hàng nghìn tỷ đồng. Gần đây nhất phải kể đến hàng loạt các vụ án tiêu cực trong ngành Y tế như đại án “nâng không giá kít xét nghiệm Covid-19 Việt Á” hay loạt các vụ án buôn lậu, lừa đảo chiếm đoạt tài sản trong lĩnh vực BĐS, trái phiếu, cờ bạc onlie…
Nghiên cứu diễn biến của các vụ án này cho thấy, số tiền, tài sản được các đối tượng chủ yếu sử dụng vào mục đích tiêu xài cá nhân mua sắm nhiều bất động sản, ô tô sang, hàng hiệu, góp vốn đầu tư vào các doanh nghiệp,… sau đó nhờ người khác đứng tên, cất giấu nhằm hợp thức nguồn tiền “đen” thu được từ các hoạt động tội phạm hòng che giấu, tẩu tán tài sản. Tuy nhiên, cho đến nay, cơ quan cảnh sát điều tra mới có cơ sở khởi tố và điều tra hơn 10 vụ án về tội rửa tiền với hơn 26 bị can biểu như: vụ Giang Kim Đạt (2016), vụ Phan Sào Nam (2018), vụ Nhật Cường (2019), vụ Alibaba (2021)…
Xét về khối lượng các tội phạm nguồn tại Việt Nam, số lượng vụ án và bị can bị khởi tố, điều tra và xử lý về hành vi rửa tiền còn rất ít và chưa tương xứng so với rủi ro tiềm ẩn loại tội phạm này tại Việt Nam.
Bên cạnh đó, liên quan đến hoạt động PCRT nhiều bộ ngành thường xuyên tiến hành các cuộc thanh tra, kiểm tra tuy nhiên hầu như không phát hiện được trường hợp vi phạm nào qua công tác này.
Theo đó, kể từ năm 2013 đến nay, các cơ quan quản lý nhà nước được giao nhiệm vụ như Cơ quan Thanh tra giám sát Ngân hàng – Ngân hàng Nhà nước, Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng, Bộ Tư pháp… đã tiến hành hàng trăm cuộc thanh tra đối với các đơn vị, lĩnh vực quản lý về PCRT. Tuy nhiên, kết quả cho thấy rất ít khi phát hiện những vi phạm nghiêm trọng đến mức phải xử phạt vi phạm hành chính hay khởi tố hình sự.
Nguyên nhân từ hạn chế bất cập của hệ thống pháp luật PCRT
Nghiên cứu từ thực tiễn công tác PCRT những năm qua tại Việt Nam có thể thấy, hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách về PCRT đã dần được hoàn thiện. Hàng loạt các văn bản pháp luật, quy định về PCRT và liên quan đến lĩnh vực PCRT được ban hành như: Luật PCRT có hiệu lực thi hành từ năm 2013, Nghị định số 116/2013/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật PCRT (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 87/2019/NĐ-CP) và Thông tư số 35/2013/TT-NHNN hướng dẫn thực hiện một số quy định về PCRT (được sửa đổi, bổ sung bởi Thông tư số 31/2014/TT-NHNN và Thông tư số 20/2019/TT-NHNN) … Đây được xem là những văn bản pháp lý toàn diện quy định về PCRT theo định hướng phù hợp với thông lệ và chuẩn mực quốc tế. Tuy nhiên, trong bối cảnh toàn cầu hóa ngày càng sâu rộng, sự phát triển của khoa học, công nghệ cùng với cuộc cách mạng công nghiệp 4.0, những quy định này đã dần bộc lộ không ít hạn chế, bất cập gây ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả hoạt động PCRT.
Theo đó, Luật PCRT được Quốc hội thông qua vào năm 2012. Tại thời điểm này, các quy định của Luật PCRT được xây dựng theo hướng phù hợp, nội luật hóa các Khuyến nghị của Lực lượng đặc nhiệm tài chính quốc tế được sửa đổi, bổ sung vào năm 2012 và xuất phát từ yêu cầu thực tiễn phát sinh về PCRT trong giai đoạn đó.
Do đó, một số quy định của Luật PCRT còn chưa đồng bộ hoặc còn chồng chéo dẫn đến bất cập trong quá trình triển khai; Một số quy định chưa đáp ứng được chuẩn mực quốc tế mới về PCRT, cũng như yêu cầu quản lý trước sự phát triển nhanh chóng của thực tiễn hiện nay.
Mặt khác, một số điều khoản của Luật PCRT còn sơ hở; các quy định hướng dẫn thi hành Luật PCRT chưa rõ ràng; nhiều quy định chưa được cụ thể hóa trong hoạt động của các cơ quan pháp luật nên chưa phát huy được năng lực và thẩm quyền của các cơ quan thi hành luật
Điển hình như, Luật PCRT có quy định đối tượng báo cáo phải ban hành quy định nội bộ về PCRT (Điều 20, Luật PCRT). Đồng thời, hàng năm, tổ chức tài chính, tổ chức kinh doanh ngành nghề phi tài chính có liên quan phải tiến hành kiểm toán nội bộ về PCRT (Thông tư 31/2014/TT-NHNN, sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 35/2013/TT-NHNN của NHNN hướng dẫn thực hiện một số quy định về PCRT). Tuy nhiên, thiếu cơ chế đảm bảo việc thực thi có hiệu quả quy định này.
Bởi thực tế nhìn vào kết quả kiểm tra, rà soát việc xây dựng, ban hành quy định nội bộ về PCRT trong các lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán, trò chơi có thưởng và casino, bất động sản, luật sư, kế toán, công chứng cho thấy việc này chưa thực sự được thực hiện tốt.
Theo đó, số liệu thống kê, đến thời điểm cuộc Họp thẩm định dự thảo Luật PCRT diễn ra hồi cuối năm 2021, lĩnh vực ngân hàng có 89 trong tổng số 98 tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài hoạt động tại Việt Nam; 24 trong tổng số 27 công ty tài chính và 13 công ty cho thuê tài chính đã gửi quy định nội bộ về Cục PCRT. Tuy nhiên chỉ có khoảng 70% đơn vị trong số đó gửi báo cáo kiểm toán nội bộ về công tác PCRT.
Trong lĩnh vực bảo hiểm, có 13 trong tổng số 18 đơn vị gửi quy định nội bộ về Cục PCRT và hơn 60% đơn vị trong số này gửi báo cáo kiểm toán nội bộ về công tác PCRT. Lĩnh vực chứng khoán có 49 trong tổng số 83 đơn vị gửi quy định nội bộ về Cục PCRT và chỉ có 30% đơn vị đã gửi báo cáo kiểm toán nội bộ về công tác PCRT. Trong khi đó, lính vực bất động sản chỉ có 6 đơn vị gửi quy định nội bộ về Cục PCRT, có 4 sàn giao dịch bất động sản và 9 sở xây dựng đã gửi báo cáo kiểm toán nội bộ về công tác PCRT.
Lĩnh vực được xem là có nguy cơ rửa tiền cao nhất là trò chơi có thưởng và casino có 34 trong tổng số 44 đơn vị đã gửi quy định nội bộ về Cục PCRT và 8% đơn vị đã gửi báo cáo kiểm toán nội bộ về công tác PCRT. Đặc biệt lĩnh vực luật sư, kiểm toán, công chứng chưa có một đơn vị nào gửi quy định nội bộ, báo cáo kiểm toán nội bộ về công tác PCRT về Cục PCRT.
Bên cạnh đó, mặc đù Luật PCRT năm 2012 quy định các Tổ chức tài chính, tổ chức, cá nhân kinh doanh ngành nghề phi tài chính có liên quan phải báo cáo giao dịch có giá trị lớn (Điều 21); báo cáo giao dịch đáng ngờ (Điều 22).
Tưởng chừng như là chặt chẽ, thế nhưng vẫn tồn tại kẽ hở khiến cho các đối tượng có thể dễ dàng “lách luật”. Cụ thể, theo Quyết định số 20/2013/QĐ-TTg Quy định mức giá trị của giao dịch có giá trị lớn phải báo cáo từ 300 triệu đồng trở lên; tại Thông tư 31/2014 của NHNN từng giao dịch chuyển tiền điện tử trong nước có mức giá trị từ 500 triệu đồng trở lên hoặc ngoại tệ có giá trị tương đương và giao dịch chuyển tiền điện tử quốc tế ra vào Việt Nam có mức giá trị từ 1.000 USD trở lên hoặc ngoại tệ khác có giá trị tương đương phải báo cáo. Thế nhưng, với mức giá trị của giao dịch có giá trị lớn phải báo cáo, tội phạm rửa tiền vẫn có thể giở “chiêu trò” trong cơ cấu các giao dịch để tránh bị báo cáo, bị nghi ngờ như có thể chia số tiền lớn thành nhiều phần nhỏ dưới mức phải báo cáo để gửi vào các định chế tài chính hoặc mở nhiều tài khoản ở nhiều các định chế tài chính khác nhau và gửi số tiền dưới mức phải báo cáo hoặc có thể thuê những người khác gửi tiền mặt do phạm tội mà có vào tài khoản của họ sau đó chuyển khoản về tài khoản của tội phạm. Để kiểm soát hoạt động “lách luật” này cũng không dễ dàng.
Bên cạnh đó, chế tài xử phạt đối với những hành vi vi phạm lại quá nhẹ, không đủ sức răn đe. Theo đó, quy định mới nhất về chế tài xử phạt đối với hành vi vi phạm quy định về quy định PCRT, tài trợ khủng bố, tài trợ phổ biến vũ khí hủy diệt hàng loạt tại Nghị định số 143/2021/NĐ-CP sửa đổi Nghị định 88/2019/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng của Chính phủ mức phạt cao nhất đối với hành vi Vi phạm quy định về nhận biết, cập nhật, xác minh thông tin nhận biết khách hàng là 150 triệu đồng; đối với hành vi vi phạm quy định về quy định nội bộ về PCRT, tài trợ khủng bố, tài trợ phổ biến vũ khí hủy diệt hàng loạt là 300 triệu đồng; đối với hành vi vi phạm quy định về báo cáo giao dịch có giá trị lớn, giao dịch đáng ngờ, giao dịch chuyển tiền điện tử, báo cáo hành vi rửa tiền nhằm tài trợ khủng bố, báo cáo hành vi tài trợ khủng bố, tài trợ phổ biến vũ khí hủy diệt hàng loạt là 250 triệu đồng…Đặc biệt đối với hành vi vi phạm quy định về các hành vi bị cấm trong PCRT, phòng, chống tài trợ khủng bố có mức phạt cao nhất là 500 triệu đồng.
Tuy nhiên, theo khuyến nghị của APG tại Báo cáo đánh giá đa phương của APG, các mức xử phạt nói trên là rất thấp, chưa đủ sức răn đe. Theo đó, hiện mức phạt tiền cao nhất của nước ta là 500 triệu (tương đương 21.645 USD). Trong khí đó, theo thông lệ quốc tế tại một số nước, mức phạt tiền tối đa đối với hành vi vi phạm pháp luật về PCRT; phòng, chống tài trợ khủng bố, tài trợ phổ biến vũ khí hủy diệt hàng loạt khá cao. Cụ thể tại Úc, mức phạt tiền tối đa đối với các hành vi này là 3.4 triệu AUD (tương đương 3 triệu USD) đối với cá nhân và 17 triệu AUD (tương đương 15.5 triệu USD) đối với pháp nhân. Tại Singapore, mức phạt tiền tối đa đối với cá nhân là 100.000 SGD (tương đương 70.210 USD), đối với pháp nhân là 1.000.000 SGD (tương đương 702.100 USD)…
Đặc biệt, trong bối cảnh toàn cầu hóa ngày càng sâu rộng, sự phát triển của khoa học, công nghệ cùng với cuộc cách mạng công nghiệp 4.0, dẫn đến sự ra đời của nhiều loại hình sản phẩm, dịch vụ mới như các loại hình dịch vụ kinh doanh tiền ảo, tài sản ảo, cho vay ngang hàng... Các sản phẩm này tiềm ẩn nhiều nguy cơ bị tội phạm nói chung và tội phạm rửa tiền nói riêng lạm dụng để thực hiện các hành vi phạm tội. tuy nhiên, các lĩnh này đều chưa có quy định.
Và cả một phần từ sự lỏng lẻo của quy định pháp luật liên quan
Hiện nay, diễn biến phức tạp với chiều hướng ngày càng gia tăng về cả số lượng và quy mô hoạt động, nhất là các tội phạm trong lĩnh vực tài chính ngân hàng, chứng khoán, buôn lậu, cờ bạc v.v…thì lượng tiền do phạm tội mà có sẽ càng lớn. Để che đậy nguồn thu nhập bất hợp pháp đó buộc các đối tượng phạm tội thường tạo ra những vỏ bọc hợp pháp dưới các hình thức kinh doanh, đầu tư, buôn bán bất động sản, kinh doanh vàng bạc, đá quý, lập trang trại, đầu tư vào thị trường chứng khoán…
Tuy nhiên, việc quản lý doanh nghiệp, trong đó quy định về cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh hiện nay quá dễ dãi. Theo quy định của Luật Doanh nghiệp, người đăng ký kinh doanh không cần chứng minh địa chỉ kinh doanh; không cần chứng minh nguồn gốc tài sản đưa vào góp vốn thành lập doanh nghiệp… khi nộp hồ sơ, giấy tờ thì không buộc cán bộ tiếp nhận hồ sơ phải kiểm tra tính hợp pháp giấy tờ mà chỉ cần hồ sơ hợp lệ (khai đầy đủ và người khai tự chịu trách nhiệm) là được cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh.
Chính vì điều kiện thành lập doanh nghiệp quá dễ dàng như vậy, sẽ tạo cơ hội cho nhiều công ty “bình phong” là những doanh nghiệp được thành lập hợp pháp, nhưng hoạt động của nó lại không nhằm thực hiện các chức năng vốn có mà nhằm mục đích tạo “vỏ bọc” để rửa các nguồn tiền bất chính.
Các đối tượng sẽ sử dụng các công ty này để trộn lẫn các nguồn tiền phi pháp với tiền hợp pháp của công ty hoặc sử dụng công ty để chuyển tiền qua lại với nhau nhằm tách số tiền có được từ hoạt động bất hợp pháp ra xa nơi chúng thực hiện hành vi phạm tội và nhằm gây khó khăn cho các cơ quan thực thi pháp luật trong việc dựng lại các giao dịch tài chính hoặc thu hồi tài sản phạm tội.
Đáng nói là, khi đi vào các hoạt động đầu tư, kinh doanh trong từng lĩnh vực cụ thể, cũng không có bất kỳ quy định pháp luật nào cho thấy người đầu tư, người kinh doanh phải giải trình được nguồn gốc hợp pháp của tiền dùng làm vốn đầu tư, kinh doanh thì mới đủ điều kiện đầu tư, kinh doanh. Từ Luật đầu tư, Luật kinh doanh bảo hiểm, Luật kinh doanh bất động sản, Luật chứng khoán và rất nhiều các văn bản pháp luật điều chỉnh các ngành nghề khác nhau… đều bỏ trống vấn đề này.
Kết hợp với đó chính là hiện nay chưa có kênh giám sát thu nhập của công dân và quản lý dòng tiền trên thị trường. Nắm bắt và kiểm soát được thu nhập, tài sản của công dân để có thể phát hiện sự tăng lên bất thường của thu nhập là một tiền đề quan trọng cho việc phát hiện ra những khoản tiền có nguồn gốc bất hợp pháp – là “nguồn cung” của các hành vi rửa tiền. Tuy nhiên, có thể thấy hiện nay Việt Nam chưa có cơ chế này.
Mặc dù pháp luật cũng đã có quy định về việc kê khai tài sản nhưng hiện nay chỉ yêu cầu cán bộ, công chức, viên chức mới có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập theo quy định tại Luật Phòng, chống tham nhũng, Nghị định 130/2020/NĐ-CP kiểm soát tài sản, thu nhập người có chức vụ, quyền hạn.
Điều đáng nói là tài sản tham nhũng chỉ là một trong số các “nguồn” của tội phạm rửa tiền, trong khi đó nguồn tiền “bẩn” của tội phạm rửa tiền còn có thể có được từ các hoạt động bất hợp pháp khác như: Buôn lậu, trốn thuế, tổ chức đánh bạc; các hoạt động tội phạm trong lĩnh vực chứng khoán, ngân hàng… Rõ ràng, khi việc kê khai tài sản, thu nhập chưa thể áp dụng với tất cả mọi ngành nghề, vị trí trong xã hội thì việc theo dõi, kiểm soát được sự dịch chuyển của dòng tiền trên thị trường sẽ là điều rất cần thiết…
Những vấn đề cốt lõi của Luật PCRT cần đặc biệt quan tâm sửa đổi
Kể từ khi Luật PCRT được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 3 thông qua ngày 18/6/2012, có hiệu lực thi hành kể từ đầu năm 2013, công tác PCRT đã đạt được nhiều kết quả quan trọng, đáng khích lệ, góp phần vào công cuộc đấu tranh phòng, chống tội phạm nói chung và tội phạm rửa tiền, tài trợ khủng bố nói riêng; cũng như góp phần làm minh bạch hệ thống tài chính, thúc đẩy hoạt động thanh toán và thương mại quốc tế phát triển. Tuy nhiên, sau gần 10 năm triển khai thực hiện vấn nạn rửa tiền không những chưa được kiềm chế mà có xu hướng gia tăng trong những năm gần đây.
Nguyên nhân như phân tích của chúng tôi, do hành lang pháp lý về PCRT đã bộc lộ một số hạn chế, chưa cập nhật và đáp ứng được các chuẩn mực quốc tế mới cũng như yêu cầu quản lý trước sự phát triển nhanh chóng của thực tiễn, đặt ra yêu cầu cần thiết phải rà soát, tổng kết và đề xuất sửa đổi, bổ sung… Theo chúng tôi, để làm được điều này thì việc sửa đổi bổ sung Luật PCRT kỳ này cần tập trung vào những vấn đề cốt lõi sau:
Thứ nhất, cần bổ sung các quy định về PCRT đối với một số loại kinh doanh sản phẩm, dịch vụ mới như các loại hình dịch vụ kinh doanh tiền ảo, tài sản ảo, cho vay ngang hàng... đáp ứng được chuẩn mực quốc tế mới về PCRT, cũng như yêu cầu quản lý trước sự phát triển nhanh chóng của thực tiễn hiện nay.
Thứ hai, bổ sung, hoàn thiện các quy định về chế độ báo cáo, đối tượng báo cáo; việc phân tích, xử lý thông tin giao dịch đáng ngờ của Ngân hàng Nhà nước cũng như các quy định về cụ thể công tác giám sát, cảnh báo, trao đổi thông tin với các cơ quan, đơn vị trong, đối tượng báo cáo trong thực hiện công tác PCRT.
Thứ ba, bổ sung quy định về việc đánh giá rủi ro rửa tiền quốc gia, ngành và tại từng tổ chức; đồng thời, quy định về việc thực hiện các biện pháp PCRT trên cơ sở rủi ro của các đối tượng báo cáo tại Luật PCRT chưa đảm bảo tính đầy đủ, hợp lý.
Thứ tư, bổ sung quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan đơn vị trong từng lĩnh vực kinh doanh cụ thể đặc biệt các lĩnh vực có nguy cao; đồng thời nghiên cứu sửa đổi bổ sung các quy định về chế tài xử phạt đối với hành vi vi phạm quy định về quy định PCRT, tài trợ khủng bố, tài trợ phổ biến vũ khí hủy diệt hàng loạt theo hướng tăng nặng chế tài nhằm đảm bảo tính răn đe, phù hợp với thông lệ quốc tế.
Và cuối cùng, việc sửa đổi, bổ sung Luật PCRT sẽ khó đạt được hiệu quả cao nhất trong công tác PCRT nếu không bít được các “lỗ hổng” trong các quy định pháp luật có liên quan. Dó đó chúng tôi kiến nghị cơ quan chức năng cần đặc biệt quan tâm sửa đổi các quy định pháp luật khác có liên quan đến PCRT đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật về PCRT.
