(Pháp lý) - Những quy định của luật pháp về đấu giá, chuyển đổi, chuyển nhượng nhà, đất đang bộc lộ hàng loạt kẽ hở đã “tạo điều kiện” cho không ít các tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp lợi dụng trục lợi. Trước thực tế này, chuyên gia pháp lý đã kiến nghị nhiều giải pháp để các “nhóm lợi ích” hết cơ hội trục lợi từ “đất vàng” và nhà đất công sản.
Nguy cơ tham nhũng cao?
Giáo sư Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường cho biết một thực trạng: Trong thời kỳ bao cấp, Nhà nước nắm giữ một quỹ đất công khá lớn, một phần thuộc các doanh nghiệp Nhà nước, còn một phần được sử dụng vào mục đích công cộng, mục đích sự nghiệp đều do các cơ quan Nhà nước sử dụng. Vị trí đất của nhiều doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) hầu hết ở những nơi đắc địa vẫn được gọi là đất “vàng”. Đến nay, nhiều tổ chức, cơ quan, đơn vị của Nhà nước đã giải thể hoặc chuyển đi nơi khác, đất “vàng” ngày càng nhiều để có thể đưa vào sử dụng cho những mục đích khác nhau theo quy hoạch hợp lý hướng tới một đô thị hiện đại. Quy hoạch đô thị một cách nghiêm túc đã được phê duyệt, nhưng vấn đề là quy hoạch vẫn bị điều chỉnh để đất “vàng” lần lượt chuyển sang để xây dựng các khu chung cư cỡ lớn theo đề xuất của các nhà đầu tư tư nhân.
Nhìn lại cảnh quan Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh thì thấy lần lượt các nhà máy đã được chuyển thành các khu chung cư đông người gắn với trung tâm thương mại, Giáo sư Võ nói.
Điều quan trọng hơn là cơ chế giao đất không hề thông qua đấu giá hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất. Việc giao đất luôn ở dạng nhà đầu tư đề xuất dự án, người có thẩm quyền xem xét, nếu không phù hợp quy hoạch thì cho điều chỉnh và duyệt, đất “vàng” được giao cho nhà đầu tư đã chỉ định (người đề xuất dự án), giá đất “vàng” không biết định theo kiểu gì nhưng chắc chắn là thấp hơn thị trường nhiều lần.
Như vậy, vốn hóa đất “vàng” kiểu này luôn làm mất đi một phần giá trị rất lớn thuộc sở hữu toàn dân. Nói là mất đi nhưng không phải vậy, vì nó nằm trong túi nhà đầu tư tư nhân, và khi có tham nhũng thì một phần nằm trong túi của một số người có thẩm quyền của Nhà nước.
Luật Đất đai 2013 đã quy định việc giao đất, cho thuê đất phải thông qua đấu giá theo quy định của Luật Đấu giá tài sản. Nhưng trong thực tế, quá trình thực thi pháp luật cụ thể, việc đấu giá vẫn chỉ ở một phạm vi quá hẹp, chủ yếu là đấu giá đất thuộc phạm vi nhu cầu sử dụng của hộ gia đình, cá nhân. Những khoảnh đất “vàng” giá trị cao vẫn do các nhà đầu tư tư nhân trực tiếp chi phối.
Tất cả các nghiên cứu về tham nhũng trong lĩnh vực đất đai do Ngân hàng Thế giới (WB), Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) hay Đại sứ quán của một số nước đều chỉ ra cơ chế giao đất cho nhà đầu tư đã được chỉ định với giá đất do người có thẩm quyền của Nhà nước quyết định luôn gắn với nguy cơ tham nhũng rất cao, Giáo sư Võ cho biết.
Hàng loạt kẽ hở pháp luật và chính sách
Phân tích về những kẽ hở pháp luật trong công tác định giá đất, nhất là khâu thẩm định giá trị đất trong cổ phần hóa (CPH) các DNNN, Luật sư Vũ Ngọc Dũng, Giám đốc Công ty Luật Bắc Việt cho biết: kẽ hở trong công tác này rất nhiều. Kẽ hở đầu tiên phải kể đến là do quyền lợi nhóm chi phối khiến việc định giá với loại hình đất thuê thường bị bỏ ra ngoài. Kẽ hở thứ hai là việc xác định giá trị doanh nghiệp, bao gồm cả phần tài sản hữu hình và vô hình. Các phương pháp xác định giá trị DN hiện nay chưa thật sự tối ưu, gây ra hiện tượng "đúng luật" nhưng "không đúng bản chất giá trị" của các vụ CPH.
Phân tích sâu hơn, GS. Đặng Hùng Võ, cho rằng: việc CPH DNNN mà không định giá đất thuê là hình thức thất thoát tài sản Nhà nước, dù là đất thuê hoặc đất thuê 1 lần thì đều cấu thành tài sản.
Theo ông Võ, một trong những vấn đề trọng tâm của CPH DNNN là xác định giá trị DN, trong đó có giá trị đất đai do DNNN sử dụng. Trong quá trình hoặc sau CPH, nhiều nhà đầu tư tư nhân muốn trở thành cổ đông chiến lược hoặc tìm cách mua được trên 50% cổ phần để trở thành lãnh đạo doanh nghiệp. Về bản chất, họ không ham gì chức lãnh đạo doanh nghiệp mà họ chỉ tìm cách để trở thành chủ của diện tích đất mà DN đang sử dụng. Đây là cách tiếp cận đất đai dễ dàng với giá rất rẻ.
Xin lấy một dẫn chứng về “thương vụ” CPH Kem Tràng Tiền tại Hà Nội. Kem Tràng Tiền được thành lập năm 1959 và sau 20 năm hoạt động đã trở thành thương hiệu ẩm thực đặc biệt của Hà Nội. Kem Tràng Tiền có một cơ sở sản xuất và cửa hàng rộng 1.500 m2 tại Trung tâm Hà Nội. Trong quá trình CPH, giá trị đất đai được xác định là 3,2 tỷ đồng theo bảng giá đất của Nhà nước. Tuy nhiên, theo giá đất trên thị trường tại Trung tâm Hà Nội, giá trị đất đai của Kem Tràng Tiền phải ở mức 1.500 tỷ đồng, lớn hơn 500 lần giá trị được xác định trong CPH. Sự chênh lệch giá trị đất đai như vậy tạo nên sức hút rất lớn các nhà đầu tư tư nhân vào CPH DN này.
Từ 1996 đến nay, Chính phủ đã lần lượt ban hành tới 8 Nghị định về CPH DNNN bao gồm Nghị định số 28-CP ngày 07/05/1996, Nghị định số 44/1998/NĐ-CP ngày 29/06/1998, Nghị định số 64/2002/NĐ-CP ngày 19/06/2002, Nghị định số187/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004, Nghị định số 109/2007/NĐ-CP ngày 26/06/2007, Nghị định số 59/2011/NĐ-CP ngày 18/07/2011, Nghị định số 189/2013/NĐ-CP ngày 20/11/2013, Nghị định số 116/2015/NĐ-CP ngày 11/11/ 2015. Tức là cứ khoảng 2 năm rưỡi lại có một nghị định mới được ban hành điều chỉnh vấn đề này.
Mặc dù tích cực sửa đổi chính sách pháp luật như vậy, nhưng vấn đề đưa giá trị đất đai vào CPH vẫn gặp nhiều vướng mắc. Ví dụ như quy định hiện hành không đưa giá trị đất thuê vào CPH. Quy định này tuy phù hợp với Luật Đất đai 2003 (Luật này quy định doanh nghiệp trong nước được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm), nhưng lại không còn phù hợp với Luật Đất đai 2013 (Luật này quy định doanh nghiệp trong nước còn được Nhà nước cho thuê đất trả tiền 1 lần cho cả thời gian thuê, hình thành nên giá trị quyền sử dụng đất thuê). Pháp luật đất đai đã thay đổi cấu trúc giá trị quyền sử dụng đất, nhưng quy định về tính giá trị đất đai trong CPH DNNN vẫn không thay đổi theo, Giáo sư Võ bình luận. Và theo chúng tôi, đây là kẽ hở rất lớn để các bên “lách” nhằm đạt lợi ích cho họ.
Giải pháp nào?
Bàn về những giải pháp cụ thể để chặn nguy cơ tham nhũng, trục lợi từ đất vàng và nhà đất công sản, Luật sư Trần Hồng Cường, Trưởng phòng Tư vấn và Dịch vụ doanh nghiệp đầu tư, Công ty Luật hợp danh Đông Nam Á nêu ý kiến: Cần xác định lại “giá trị thật” của đất hay nói cách khác nên xem xét “quyền thuê đất” là tài sản có giá trị như quyền sử dụng đất khi cổ phần hoá hay khi các bên chuyển nhượng tài sản gắn liền, chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Chuyển đổi mục đích mảnh đất nào thì nên căn cứ vào quy hoạch. Đồng thời cần đấu giá theo giá thị trường, chứ không nên có chủ trương giao hay chỉ định đất công. Làm như thế thì chắc chắn sẽ không xảy ra tình trạng thất thoát nguồn lực tài sản của Nhà nước khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất “vàng”.
Bên cạnh đó, theo Luật sư Cường, chúng ta phải sửa đổi các quy định về thu hồi đất trong Luật Đất đai năm 2013 cho phù hợp với thực tế hiện nay. Công tác quy hoạch phải ổn định, tránh việc điều chỉnh quy hoạch, trước khi đấu giá, cần công khai quy hoạch để người dân tham khảo, rồi mới đem đấu giá theo đúng trình tự của pháp luật. Việc chuyển đổi, hóa giá đất công nói chung phải được thông tin rõ ràng cho người dân được giám sát, tránh tình trạng chỉ có một vài cơ quan, một vài cá nhân tại các sở, ban ngành liên quan như Sở: Xây dựng, Tài nguyên Môi trường, Tài chính, UBND các địa phương họp kín với nhau để quyết định giá đất.
Đối với những khu đất công, khi được chuyển đổi đều phải được đấu giá công khai, minh bạch, không ưu tiên cho bất cứ ai và lợi ích lớn nhất phải thuộc về Nhà nước. Doanh nghiệp được giao quản lý, sử dụng đất công khi phải di dời thì tài sản là đất đai giao lại cho Nhà nước quản lý, Nhà nước đền bù bồi thường cho tài sản nhà xưởng mà DN xây dựng trên đó. Đất công cần được đấu giá công khai để thu lại cho ngân sách Nhà nước khoản thu đúng với giá trị thực tế của nó. Đất doanh nghiệp được Nhà nước giao mà không sử dụng hết, sử dụng sai mục đích thì phải kiên quyết thu hồi, trả về quỹ đất địa phương, chính quyền địa phương đấu giá công khai và thu tiền cho Ngân sách. Việc định giá tài sản trên đất, quyền sử dụng đất của DNNN cần được định giá bằng một tổ chức định giá độc lập, Luật sư Cường kiến nghị.
Để tránh thất thu ngân sách nhà nước (NSNN), nhất là đối với các thửa “đất vàng” có khả năng sinh lợi đặc biệt, Bộ Tài chính đã trình Chính phủ ban hành Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều các Nghị định về tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuê mặt nước. Dự thảo Nghị định nhằm cải cách thủ tục hành chính, hỗ trợ doanh nghiệp; đồng thời tăng cường quản lý, sử dụng, khai thác đất đai hiệu quả, tránh thất thoát tài sản nhà nước. Ông Đặng Quyết Tiến, Phó Cục trưởng Cục Tài chính DN - Bộ Tài chính, cho biết cơ quan này đã trình Chính phủ xem xét ban hành dự thảo nghị định thay thế Nghị định số 59/2011 về cổ phần hóa DNNN.
Theo đó, vấn đề đất đai khi CPH sẽ được quy định theo hướng bắt buộc DN có trách nhiệm rà soát toàn bộ diện tích đất đang quản lý, sử dụng; lập phương án sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai và pháp luật về sắp xếp lại, xử lý nhà đất thuộc sở hữu nhà nước, trình cơ quan có thẩm quyền hoàn thành phê duyệt trước thời điểm quyết định cổ phần hóa. Phương án sử dụng đất của toàn bộ diện tích DN đang quản lý, sử dụng phải bảo đảm đúng với quy định về sắp xếp lại, xử lý nhà đất theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ; đúng với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng tại địa phương; phù hợp chiến lược phát triển DN.
Cùng với các giải pháp trên, tới đây, các cơ quan chức năng cần thực hiện nghiêm cơ chế cho thuê đất theo Luật Đất đai năm 2013. Ngoài ra, để tăng cường quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng đất thuê trả tiền hằng năm, dự thảo cũng quy định rõ công ty cổ phần được chuyển đổi từ DNNN phải thực hiện quản lý, sử dụng đất của DN theo đúng mục đích, đúng phương án sử dụng toàn bộ diện tích đất đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Trong trường hợp công ty cổ phần được cơ quan có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, DN phải đấu giá quyền sử dụng đất và thực hiện các nghĩa vụ với nhà nước theo giá thị trường tại thời điểm chuyển mục đích sử dụng đất theo đúng quy định.
Tuy nhiên, theo TS. Lê Đăng Doanh, đất đai là tài sản quý, phải có biện pháp quản lý hữu hiệu, không thể để chảy vào nhóm lợi ích nào đó. Bên cạnh việc đẩy mạnh công tác thanh tra để phát hiện sai phạm trong các dự án đã chuyển đổi, cần đẩy mạnh các giải pháp cứng rắn để bịt lỗ hổng thất thoát tài sản Nhà nước từ chuyển đổi "đất vàng" trong thời gian tới. Bởi lẽ, quá trình tái cơ cấu, sắp xếp DNNN vẫn tiếp tục diễn ra. Trong giai đoạn 2016-2020, sẽ có 240 DNNN phải thực hiện sắp xếp, cổ phần hóa, đa số là những doanh nghiệp có quy mô lớn.
Về vấn đề này, Luật sư Cường cho rằng: để tránh việc doanh nghiệp mua cổ phần "ôm" lại toàn bộ diện tích đất mà DNNN đang quản lý, phương án sử dụng đất phải được cấp có thẩm quyền phê duyệt phù hợp với quy định về sắp xếp lại, xử lý nhà đất theo quyết định của Thủ tướng, phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương trước khi tổ chức thực hiện xác định giá trị của DN.
Trả lời trên báo Tuổi trẻ, ông Nguyễn Quang Đổng, chuyên gia chính sách công độc lập cho rằng: để ngăn chặn thâu tóm "đất vàng" với giá rẻ bèo, Nhà nước cần phân biệt 3 loại nguồn gốc đất của doanh nghiệp đang muốn cổ phần hóa để có hướng xử lý phù hợp. Thứ nhất, nếu là đất Nhà nước giao cho doanh nghiệp nhà nước mà không sử dụng hết, sử dụng sai mục đích thì phải trả về lại quỹ đất của địa phương, từ đó địa phương đấu giá công khai và thu tiền về ngân sách. Đất doanh nghiệp hiện đang thuê của Nhà nước cũng cần được trả lại quỹ đất chứ không thể đưa đất đang được thuê vào tài sản tính để cổ phần hóa. Thứ hai, nếu phần đất phát sinh ngoài đất Nhà nước giao, tức là phần đất doanh nghiệp mua thêm, mở rộng ra được từ quá trình kinh doanh của mình, đất đó mới được phép tính vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa. Cuối cùng, nếu đất được Nhà nước giao và doanh nghiệp đã phát triển hạ tầng, cơ sở vật chất kỹ thuật (nhà xưởng...) trên đất, phần đất này có thể tính vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa, nhưng cần định giá bởi một tổ chức định giá độc lập. Khi giải quyết được vấn đề đất đai, tài sản nhà nước không bị thất thoát, thì những việc về sau là của doanh nghiệp.
Đình Nguyễn
