(Pháp lý) - Không hợp lý trong quy định về mức hoàn trả của công chức dẫn đến cách hiểu “lấy tiền dân lại trả cho dân”. Thủ tục giải quyết bồi thường nhiêu khê khiến dân bị “hành” trong quá trình đi đòi bồi thường. Nhiều hành vi của hoạt động hành chính trong đó có hành vi ban hành chính sách để xảy ra thiệt hại chưa bị truy trách nhiệm bồi thường... Đó là những điểm hạn chế lớn của TNBTCNN trong lĩnh vực hành chính hiện nay.
Bỏ lọt nhiều hành vi không bồi thường...
Hoạt động hành chính của Nhà nước rất rộng lớn. Nó không chỉ bao gồm việc ban hành các quy định liên quan đến từng trường hợp cụ thể mà còn bao gồm cả những hoạt động liên quan đến chính sách tác động đến nhiều người thậm chí là cả cộng đồng rộng lớn. Vậy khi Nhà nước ban hành những quyết định, chính sách, pháp luật gây thiệt hại cho công dân như vậy có phải bồi thường không? Công chức cẩu thả có phải bồi hoàn không? Người dân, các tổ chức xã hội có cơ chế nào để đòi bồi thường không? Theo tìm hiểu thì trách nhiệm bồi thường trong vấn đề này chưa được đặt ra trong các văn bản về TNBTCNN.
Cụ thể, như việc ban hành chính sách pháp luật tác động to lớn đến người dân. Ví dụ như nhiều luật của Quốc hội, Thông tư, Nghị định của Chính phủ của các Bộ, Ngành thường xuyên phải sửa đổi vì những nội dung thiếu sót, những quy định nặng tính xin cho, lợi ích nhóm... Nhẹ thì có nguy cơ làm thiệt hại cho dân, nặng thì đã thiệt hại nhưng hiện nay chưa có quy định để nhà nước phải bồi thường, công chức phải bồi hoàn cho dân khi dân bị thiệt hại.
Hiện nay có thực tế là nhiều quy định làm lợi cho doanh nghiệp nhưng ảnh hưởng đến môi trường của cả xã hội. Chẳng hạn trong vụ Formosa, ông Võ Kim Cự đã kí quyết định cho Formosa thuê đất đến 70 năm. Nhiều cơ quan chức năng đã chứng minh việc phê duyệt đó quá thẩm quyền cho phép, sai luật, làm lợi cho Formosa nhưng trách nhiệm bồi thường vẫn không đặt ra vì sự hạn chế của pháp luật.
Trước đây, dư luận cũng nhiều lần bức xúc về việc các công trình thủy điện xả lũ tràn lan gây thiệt hại cho người dân xung quanh. Khi có hậu quả xảy ra, người dân có thể kiện bồi thường chính các nhà máy thủy điện bồi thường theo các quy định của pháp luật dân sự. Tuy nhiên cũng có ý kiến cho rằng, nếu chỉ yêu cầu trách nhiệm của nhà máy thủy điện là chưa đầy đủ bởi ở giai đoạn tính toán, hoạch định cho xây dựng nhà máy, các cơ quan chức năng, công chức có thẩm quyền phê duyệt đã cẩu thả, sai sót mới dẫn đến hậu quả sau đó. Tuy nhiên hiện nay, các hành vi sai sót khi hoạch định, phê duyệt chưa bị truy cứu trách nhiệm bồi thường.
Không chỉ vậy, luật mới chỉ quy định về “hành vi hành động”, còn khuyết “hành vi không hành động”. Nhìn trong lĩnh vực công ích nhà nước có thể thấy rõ điều này. Một số cơn mưa bão lớn, do thiếu trách nhiệm trong quản lý cây xanh, thoát nước có hiện tượng đổ cây, ngập nước làm hỏng phương tiện, đổ cây làm chết người, ngập nước làm trẻ chết đuối, hiện tượng bị hư hỏng phương tiện... Việc không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ chức trách nhiệm vụ được giao có thể dẫn đến thiệt hại cho người dân. Tuy nhiên thực tế người dân bị thiệt hại cũng không thể đòi bồi thường vì luật quy định đó là hành vi không được bồi thường.
Từ những vụ việc của hoạt động bồi thường nhà nước trong lĩnh vực hành chính có thể thấy hoạt động này còn nhiều hạn chế. Cần thiết quy định cụ thể và chặt chẽ hơn trong trong Luật TNBTNN (sửa đổi) để công chức có quyết định hành chính, hành vi hành chính có trách nhiệm hơn khi được trao quyền.
Thay đổi qui định trách nhiệm hoàn trả của công chức
Một trong những vấn đề quan trọng của dự thảo Luật TNBTCNN được người dân và dư luận quan tâm là trách nhiệm hoàn trả của công chức. Nói về vấn đề này Tiến sĩ Lê Hồng Sơn (Nguyên Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp) chia sẻ: Việc bồi thường nhà nước có thể tạo áp lực tới ngân sách nhà nước. Trong khi đó, theo quy định hiện nay công chức trực tiếp gây ra hậu quả dẫn đến phải bồi thường lại hoàn trả vào ngân sách mức quá thấp. Bởi vậy, nhà nước có thể phải hạn chế một số phạm vi bồi thường. Để tháo gỡ khó khăn của nhà nước, khắc phục vấn đề này ông Sơn kiến nghị phải tăng mức bồi hoàn, tăng trách nhiệm của cá nhân công chức có hành vi sai phạm. Điều này vừa nâng cao được trách nhiệm công chức, đồng thời Nhà nước sẽ hết “băn khoăn” và thu hẹp phạm vi trách nhiệm bồi thường.
Theo dự thảo Luật TNBTNN do các cơ quan soạn thảo ban hành, việc hoàn trả có thể được thực hiện một lần hoặc nhiều lần và phải được xác định trong quyết định hoàn trả. Trường hợp việc hoàn trả được thực hiện bằng các trừ dần vào thu nhập từ tiền lương hàng tháng của người thi hành công vụ thì mức trừ tối thiểu không dưới 10% thu nhập từ tiền lương hàng tháng. Luật gia Lê Hồng Tuyến (Chủ tịch Hội Luật gia Hà Nội) cho rằng: Mức hoàn trả đó là thấp, không đảm bảo tính răn đe và nâng cao trách nhiệm của công chức khi thi hành công vụ. Vì vậy ông này đề xuất mức hoàn trả là từ 40 đến 50% số tiền mà nhà nước đã bồi thường. Đồng thời, dự thảo Luật cần cân nhắc kĩ lưỡng đối với trường hợp người thi hành công vụ có lỗi cố ý với động cơ, mục đích nhằm sinh lợi cho cá nhân thì cần thiết phải quy định trách nhiệm hoàn trả toàn bộ khoản tiền nhà nước đã bồi thường cho người thiệt hại.
Góp thêm ý kiến vào phần hoàn trả của công chức, Luật gia Nguyễn Văn Hậu (Hội Luật gia TPHCM) cho rằng: Hiện nay có quy định về nghĩa vụ hoàn trả của người thi hành công vụ đối với Nhà nước nhưng không có quy định hậu quả pháp lý mà họ phải gánh chịu trong trường hợp họ không hoàn trả lại số tiền mà Nhà nước đã bồi thường thiệt hại. Tôi cho rằng, cơ chế này phải được quy định thật cụ thể và rõ ràng để khi có sự việc như vậy xảy ra thì có thể áp dụng những biện pháp chế tài đối với họ, vừa đảm bảo thực hiện pháp luật được hiệu quả vừa đảm bảo tính răn đe, là bài học cho người thi hành công vụ.
Sửa các quy định làm khó người đi đòi bồi thường
Thực tế giải quyết bồi thường nhà nước trong lĩnh vực hành chính cho thấy nhiều khi chính cơ quan có lỗi lại là cơ quan đứng ra giải quyết bồi thường. Nhiều ý kiến góp ý cho dự thảo Luật TNBTCNN sửa đổi hướng đến các quy định nhằm hạn chế vừa đá bóng vừa thổi còi. Dự thảo Luật TNBTNN đã có đề xuất sửa đổi theo hướng thu gọn, tập trung tương đối mô hình cơ quan giải quyết bồi thường. Theo ước tính, số lượng cơ quan giải quyết bồi thường sẽ giảm từ 25.000 cơ quan xuống còn 1.000 cơ quan. Theo đó UBND cấp xã không còn là cơ quan giải quyết bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính của mình.
Tiến sĩ Nguyễn Văn Tuân, một chuyên gia pháp luật cho rằng: Trách nhiệm bồi thường nhà nước thực ra là trách nhiệm bồi thường ngoài hợp đồng. Theo quy định BLDS 2015 chỉ cần có hành vi gây thiệt hại thì người gây thiệt hại sẽ bị suy đoán là có lỗi và phải bồi thường, người bị thiệt hại không có nghĩa vụ phải chứng minh. Điều này đã giảm gánh nặng cho bên bị thiệt hại, khắc phục hạn chế như nhiều vụ việc thực tế trong thời gian qua. Từ đó vị Tiến sĩ này góp ý cho Dự thảo Luật TNBTNN trong lĩnh vực hành chính: Cần sửa đổi, bổ sung các quy định làm căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước. Căn cứ phát sinh máy móc như những yêu cầu về hóa đơn, chứng từ khi một công dân, tổ chức đã đi khiếu kiện trong thời gian dài hoặc đã xây dựng công trình từ lâu là không thể. Cần sử dụng các cách khác nhau để xác định mức bồi thường hợp lý. Đồng thời Luật cần quy định sự tham gia của đại diện tổ chức xã hội, trong đó có Hội luật gia trong việc tư vấn, giúp người bị thiệt hại trong quá trình giải quyết bồi thường.
Góp ý vào Dự thảo Luật TNBTNN cũng có nhiều ý kiến cho rằng, quy định hiện nay là người yêu cầu bồi thường thiệt hại phải tiến hành thương lượng trước khi đến tòa. Nhiều chuyên gia cho rằng, không nên quy định cứng như vậy. Nếu người bị thiệt hại không muốn thương lượng thì có thể gửi trực tiếp đến tòa.
Trong quan hệ pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, nhiều cơ quan có trách nhiệm bồi thường đã không thực sự hiểu đúng các quy định của Luật TNBTCNN nên đã chậm trễ hoặc từ chối thụ lý yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại. Một trong những quy định thường bị hiểu không đúng đó là quy định về căn cứ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường. Luật TNBTNN quy định căn cứ này là văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật.
Tuy nhiên, nhiều cơ quan nhà nước đã hiểu một cách máy móc là trong văn bản đó phải có cụm từ “xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ” thì văn bản đó mới được coi là văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ. Điều đó dẫn đến việc các cơ quan bồi thường đùn đẩy trách nhiệm, chậm chễ giải quyết bồi thường. Dự thảo lần này đã sửa đổi để không làm khó người bồi thường. Để quy định này thêm chặt chẽ, các cơ quan nhanh chóng giải quyết bồi thường cho người dân thì các chuyên gia cho rằng: Cần có quy định nếu chậm bồi thường thì số tiền bồi thường có thể bị tính lãi theo lãi suất ngân hàng.
Cần quy định bồi thường nếu ban hành chính sách sai, gây thiệt hại cho dân
Luật TNBTCNN xây dựng trên nguyên lý cán bộ công chức gây thiệt hại thì phải có bồi thường. Tuy nhiên có tình trạng Luật chưa dự liệu và chưa quy định hết các khoản thiệt hại phải bồi thường. Một số thiệt hại cần được lượng hóa thì luật chỉ quy định mang tính định tính, gây khó trong việc xác định mức bồi thường.
Về vấn đề này, Tiến sĩ Lê Hồng Sơn góp ý: Theo Luật năm 2009 thì Nhà nước sẽ phải bồi thường cho công dân khi công chức, cán bộ ban hành các loại quyết định sai trái hoặc có các hành vi sai trái được liệt kê tại các Điều 13, 25, 28, 29, 38 và 39... Theo tiến sĩ Lê Hồng Sơn thì cách quy định theo kiểu liệt kê như vậy tuy là phù hợp với tình trạng ngân sách, điều kiện kinh tế xã hội và chiếu cố đến trình độ, tính chuyên nghiệp của công chức nhưng cách liệt kê như vậy mang tích chất bó hẹp, khuôn gọn trách nhiệm mà nhà nước phải bồi thường khi gây thiệt hại cho tổ chức. Điều này không phù hợp với tinh thần và nội dung của Hiến pháp năm 2013 về quyền con người, quyền cơ bản của công dân.
Để khắc phục những hạn chế đó, theo Tiến sĩ Lê Hồng Sơn thì phải giữ những nội dung quy định để dẫn chiếu các trường hợp bồi thường nhà nước tại luật chuyên ngành nhưng Luật TNBTNN không quy định. Quy định như vậy sẽ không để sót các hành vi phát sinh mà Luật TNBTCNN chưa quy định lại xuất hiện trên thực tế.
Luật gia Phạm Hồng Tuyến (Chủ tịch Hội Luật gia Hà Nội) cho rằng hiện nay có nhiều chính sách pháp luật có quy định không phù hợp với Hiến pháp, pháp luật, thực tiễn làm thiệt hại quyền lợi ích chính đáng của tổ chức, cá nhân. Chẳng hạn, nhiều địa phương đã ban hành văn bản quy định khung giá đất để bồi thường cho người dân khi nhà nước tổ chức thu hồi đất thấp hơn so với quy định của nhà nước, gây thiệt hại cho người dân nhưng không phải bồi thường. Hay nhiều quy định từ trên trời rơi xuống ví dụ như bán thịt lợn trong thời hạn 8 giờ kể từ thời điểm giết mổ, dán tem chất lượng vào trứng gia cầm trước khi đem ra chợ bán; Không cấp giấy phép lái xe cho người thấp bé, nhẹ cân, ngực lép... Hoặc các chính sách làm thiệt hại cho công dân nếu bị thi hành trong thực tế như tại Điều 60 của Luật BHXH 2015... Rõ ràng những quy định như vậy mà được thực thi trong thực tế sẽ làm thiệt hại cho người dân. Tuy nhiên hiện nay không có quy định về việc bồi thường trong lĩnh vực này. Tham khảo kinh nghiệm của các nước nhất là ở Nhật Bản, Luật TNBTCNN của họ có quy trách nhiệm bồi thường trong ban hành chính sách pháp luật. Từ đó vị luật sư này kiến nghị, cần mở rộng phạm vi trách nhiệm bồi thường nhà nước trong hoạt động ban hành chính sách pháp luật.
Đồng thời, với các quy định và cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay, các khiếu nại được giải quyết tập trung vào hành vi “hành động” của người có thẩm quyền mà chưa tập trung giải quyết khiếu nại liên quan đến hành vi “không hành động”, thường gọi là “sự im lặng của chính quyền” - khi người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước không thực hiện nhiệm vụ, công vụ. Kiến nghị về quy định này, luật sư Tuyến cũng cho rằng, phải sửa Luật TNBTNN để dân được bồi thường khi công chức, cơ quan công quyền “không hành động” mà gây thiệt hại cho dân. Luật TNBTNN là một luật có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo vệ con người, quyền nghĩa vụ cơ bản của công dân. Thiết nghĩ, trong lần sửa đổi này, luật cần hoàn thiện những quy định sát sườn hướng đến những quy định vì dân.
Phan Tĩnh
