(Pháp lý) - Sau hơn hai năm thi hành, Luật Đầu tư công đã góp phần đẩy mạnh công cuộc phòng, chống tham nhũng, lãng phí, thực hành tiết kiệm trong đầu tư xây dựng cơ bản và thực hiện tái cơ cấu đầu tư công, tạo điều kiện đẩy nhanh quá trình xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, bảo đảm cho nền kinh tế phát triển bền vững. Tuy nhiên hiện nay, nhiều quy định trong Luật Đầu tư công đã bộc lộ bất cập, vướng mắc cần tháo gỡ. Phóng viên Pháp lý đã ghi nhận ý kiến góp ý từ các chuyên gia luật và lãnh đạo một số tỉnh xung quanh vấn đề này.
Các quy định về trình tự, thủ tục, thời gian... gây khó cho đầu tư
Nhận xét các quy định về trình tự, thủ tục phê duyệt quyết định chủ trương đầu tư, Luật sư Trần Hồng Cường - Công ty Luật hợp danh Đông Nam Á nêu quan điểm: Điều 26, 27 và 38 Luật Đầu tư công quy định Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn đối với dự án nhóm B, nhóm C sử dụng vốn ngân sách Trung ương, vốn công trái Quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách Nhà nước của bộ, cơ quan Trung ương và của địa phương. Như vậy, việc quy định Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính phải thẩm định nguồn vốn cho từng dự án là không cần thiết, làm tăng thủ tục hành chính. Trong đó, khâu xử lý trong xây dựng danh mục dự án đầu tư công lại chưa thống nhất, muốn thẩm định vốn phải có quyết định đầu tư. Nhưng muốn có quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư phải có thẩm định vốn. Vậy nội dung nào cần có trước, nội dung nào cần có sau. Quy định mâu thuẫn này khiến cho các cơ quan lúng túng trong thực thi chính sách.
Còn về quy định cho phép kéo dài thời gian thực hiện và giải ngân vốn kế hoạch đầu tư công hằng năm, Luật sư Cường cho rằng, việc cho phép kéo dài vốn đầu tư sang năm sau tạo ra tâm lý các chủ đầu tư không tập trung triển khai thực hiện kế hoạch ngay trong năm kế hoạch sẽ ảnh hưởng đến việc giải ngân vốn đầu tư. Về mặt nguyên tắc, các bộ, ngành và địa phương có thể gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính danh mục dự án đề nghị kéo dài sang năm sau ngay từ giữa năm. Tuy nhiên, việc thống nhất số liệu giải ngân thực tế hiện nay còn mất nhiều thời gian đối chiếu giữa số liệu giải ngân của bộ, ngành, địa phương và Bộ Tài chính. Thông thường phải đến cuối tháng 4, Bộ Kế hoạch và Đầu tư mới thông báo được số vốn kéo dài cho các bộ, ngành và địa phương. Do đó, Luật Đầu tư công nên sửa đổi quy định này theo hướng chỉ cho phép thực hiện kế hoạch vốn đầu tư công hàng năm giống như quy định tại Luật Ngân sách nhà nước (12 tháng). Trường hợp cần thiết phải kéo dài thời gian thực hiện và thanh toán sang năm sau, phải có ý kiến cho phép của cấp có thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư.
Bên cạnh đó, theo Nghị định số 77/2015/NĐ-CP, tất cả các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tư công (bao gồm cả dự phòng ngân sách và vượt thu, kết dư ngân sách) đều phải có quyết định đầu tư trước ngày 31/10, trước năm kế hoạch. Thế nhưng, nguồn vốn dự phòng ngân sách Nhà nước, vượt thu, kết dư ngân sách Nhà nước nếu được sử dụng đầu tư cho các dự án khởi công mới, cấp bách lại phát sinh ngoài kế hoạch đầu tư trung hạn và hằng năm. Do các nguồn vốn này chưa xác định được vào thời điểm lập kế hoạch đầu tư trung hạn và hằng năm, nên các dự án này không thể có quyết định đầu tư trước ngày 31/10, Luật sư Cường chỉ rõ bất cập.
Một bất cập khác, Nghị định số 136/2015/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư công chưa có quy định về trình tự, thủ tục đối với trường hợp chủ đầu tư đề xuất tăng hoặc giảm quy mô dự án... Trong khi đó, khi điều chỉnh chương trình, dự án phải được sự phê duyệt của cấp có thẩm quyền (Quốc Hội, Hội đồng nhân dân) trong khi dự án điều chỉnh liên tục mà Quốc hội hoặc Hội đồng nhân dân chỉ họp khi đến kỳ họp, do đó làm chậm tiến độ thực hiện dự án.
Một số quy định mâu thuẫn với quy định tại các văn bản luật khác
Luật Đầu tư công cũng bộc lộ nhiều quy định chồng chéo, mẫu thuẫn với các quy định tại các Luật, nghị định khác. Cụ thể, liên quan đến nội dung đánh giá tác động môi trường đối với các dự án PPP. Theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường, quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường là căn cứ để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án. Tuy nhiên, Điều 34, 35, 36 Luật Đầu tư công nêu rõ hồ sơ trình phê duyệt chủ trương đầu tư chỉ yêu cầu báo cáo đánh giá sơ bộ tác động môi trường, các giải pháp về bảo vệ môi trường của dự án. Còn đối với dự án có cấu phần xây dựng thực hiện theo quy định của Luật Xây dựng. Trong khi đó, theo quy định của Luật Xây dựng, nội dung báo cáo nghiên cứu tiền khả thi chỉ “xác định sơ bộ hiệu quả kinh tế - xã hội và đánh giá tác động của dự án”; cơ quan chủ trì tổng hợp kết quả thẩm định, trình phê duyệt dự án do cấp tỉnh quản lý, là cơ quan chuyên môn về xây dựng. Nhưng tại Nghị định 136/2015/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thực hiện Luật Đầu tư công, lại quy định là Sở Kế hoạch và Đầu tư. Chính sự mâu thuẫn này khiến cho các cơ quan ban ngành lúng túng khi thực hiện nhiệm vụ, Luật sư Cường phân tích.
Những rào cản từ luật gây khó cho địa phương
Với những quy định bất cập hiện tại của Luật Đầu tư công đã tạo ít nhiều rào cản cho sự phát triển kinh tế - xã hội ở các địa phương. Thực tế này không chỉ giới chuyên gia nhìn rõ mà các nhà quản lý, lãnh đạo chính quyền các địa phương cũng rất tâm tư. Phóng viên Pháp lý đã trao đổi với ông Hoàng Xuân Ánh – Chủ tịch UBND tỉnh Cao Bằng xung quanh vấn đề này. Ông Ánh cho biết hai trong những bất cập rõ nhất hiện nay khi Cao Bằng thực hiện Luật Đầu tư công, đó là: điểm a, khoản 1 Điều 8 của Luật Đầu tư công quy định, một trong các tiêu chí phân loại dự án nhóm A là dự án tại địa bàn có di tích Quốc gia đặc biệt (không phân biệt tổng mức đầu tư). Đối với những dự án này, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư dự án thực hiện theo Điều 23 của Luật Đầu tư công (phải qua Hội đồng thẩm định Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi của địa phương và Trung ương), thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án là Thủ tướng Chính phủ. Theo ông Ánh, quy định như vậy chỉ phù hợp với những dự án có quy mô lớn, kỹ thuật phức tạp. Trong thực tế, các dự án triển khai tại địa bàn di tích Quốc gia đặc biệt chủ yếu là các dự án cải tạo, sửa chữa nhỏ. Khi thực hiện thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư theo quy định của Điều 23 Luật Đầu tư công thì mất rất nhiều thời gian.
Ông Ánh cho biết thêm: Điều 55 Luật Đầu tư công quy định, một trong những điều kiện để chương trình, dự án được bố trí kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn là “phải được cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư; xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn để thực hiện chương trình, dự án”. Tuy nhiên, trong thực tế quy định như vậy là khó thực hiện do không thể lập, trình phê duyệt chủ trương đầu tư tất cả các dự án trong kế hoạch trung hạn 05 năm tại thời điểm năm đầu của kế hoạch 05 năm; đồng thời mức vốn của dự án tại thời điểm phê duyệt chủ trương đầu tư, sẽ không còn phù hợp khi triển khai thực hiện ở các năm sau, nhất là những năm về cuối của kế hoạch. Mặt khác, quy định điều kiện để dự án được bố trí kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn là “phải được cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư”, quy định này lại mâu thuẫn với quy định “để dự án được phê duyệt chủ trương đầu tư thì phải xác định được nguồn vốn và khả năng cân đối vốn”.
Đồng quan điểm với Chủ tịch UBND tỉnh Cao Bằng, Luật sư Nguyễn Thị Thúy Kiều, Giám đốc Công ty Luật TNHH Bắc Nam phân tích thêm: tại Nghị định số 136/2015/NĐ-CP ngày 31/12/2015 của Chính phủ hướng dẫn một số điều của Luật Đầu tư công có quy định: Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn các dự án sử dụng vốn cân đối ngân sách địa phương, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương. Vì vậy, mỗi dự án khi thẩm định, trình UBND tỉnh, thành phố phê duyệt chủ trương đầu tư, nguồn vốn, khả năng cân đối vốn, Sở Kế hoạch và Đầu tư đều có văn bản đề nghị Sở Tài chính tham gia. Tuy nhiên, thực tế các dự án phát sinh rất nhiều vấn đề. Việc thẩm định các dự án không tập trung cùng thời điểm (phát sinh tới đâu đề nghị tham gia tới đó). Vì vậy, Sở Tài chính không thể chủ động cân đối nguồn, khả năng cân đối vốn để đề xuất.
Chủ trương của Đảng và Chính phủ là muốn tập trung đầu tư trung hạn để công trình được đầu tư tập trung có hiệu quả, không dàn trải tránh thất thoát lãng phí. Nhưng thực tế đã không thực hiện đúng chủ trương, nhiều dự án đã thẩm định vốn không được bố trí vốn. Các dự án nhóm A không phân quyền thẩm định cho các địa phương, mà tập trung hết thẩm quyền về Bộ Kế hoạch Đầu tư, gây khó khăn cho địa phương, nhất là các tỉnh Tây Nam Bộ phải tiêu tốn nhiều thời gian, tiền bạc để đi lại. Thậm chí có dự án, 2 năm trời Bộ không thẩm định xong. Có dự án đã bố trí mức đầu tư rồi, nhưng lại phải thẩm định vốn. Điểm này đang bị đánh giá là đi ngược lại với chủ trương cải cách hành chính, tạo kẽ hở cho nhũng nhiễu, tiêu cực, Luật sư Kiều nói.
Bên cạnh đó, khoản 3, Điều 46 của Nghị định số 77/2015/NĐ-CP quy định về quy trình và thủ tục kéo dài thời gian thực hiện và giải ngân kế hoạch đầu tư hằng năm vốn ngân sách Trung ương, vốn công trái Quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ có nêu: Trước khi các địa phương quyết định việc kéo dài thời gian thực hiện và giải ngân các nguồn vốn trên, phải gửi danh mục đến Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính xem xét, rà soát, cho ý kiến. Nhưng, đối với các dự án thuộc các chương trình mục tiêu Quốc gia thường là dự án quy mô nhỏ, số lượng dự án lớn và chủ yếu giao cho cấp xã làm chủ đầu tư. Do đó việc rà soát, tổng hợp danh mục các dự án này để gửi xin ý kiến Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính mất rất nhiều thời gian, làm giảm tính chủ động của địa phương trong điều hành kế hoạch vốn được giao, gia tăng thủ tục hành chính. Trong khi đó, hằng năm Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư không giao chi tiết danh mục dự án thuộc các chương trình mục tiêu Quốc gia cho các địa phương, mà chỉ giao tổng số vốn phân bổ cho từng chương trình. Do vậy, để tăng tính chủ động của địa phương, Chủ tịch UBND tỉnh Cao Bằng đề nghị sửa đổi Luật Đầu tư công theo hướng phân cấp cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh được quyết định việc kéo dài thời gian thực hiện và giải ngân vốn đối với tất cả các dự án. Kể cả các dự án sử dụng nguồn vốn Trung ương hỗ trợ cho địa phương theo quy định của Luật Đầu tư công. Chủ tịch UBND tỉnh Cao Bằng Hoàng Xuân Ánh cũng đề nghị bổ sung các quy định cụ thể về thủ tục đầu tư đối với các dự án sử dụng nguồn dự phòng ngân sách Trung ương. Vì các dự án sử dụng nguồn vốn dự phòng ngân sách Trung ương đều là các dự án cấp bách, do đó thủ tục đầu tư nên quy định theo hướng rút gọn, bỏ qua bước lập, thẩm định Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư. Hiện nay, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư công và các Nghị định hướng dẫn chưa quy định thống nhất cơ quan đầu mối trình phê duyệt dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhà nước ở cấp tỉnh. Vì thế, ông Ánh đề nghị nên sửa đổi hệ thống pháp luật về đầu tư công, theo hướng thống nhất cơ quan đầu mối trình phê duyệt dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhà nước ở cấp tỉnh.
Nguyễn Hòa (thực hiện)
