(Pháp lý) - Hàng loạt tập đoàn kinh tế (DNNN) bị Thanh tra Chính phủ và cơ quan có chức năng “sờ gáy” đều có sai phạm trong việc đầu tư, góp vốn ra ngoài doanh nghiệp và đầu tư trái ngành, gây thiệt hại nghiêm trọng nguồn vốn của Nhà nước. Điều đáng quan ngại là, hệ thống pháp luật đã và đang từng bước được hoàn thiện để quản chặt hơn các DNNN, nhưng thực trạng vi phạm, làm trái chưa có dấu hiệu dừng lại. Vì sao?
Đầu tư trái ngành: Từ lỗ… đến lỗ
Tháng 3/2018, Kiểm toán Nhà nước có văn bản gửi Bộ Công thương về kết luận báo cáo kiểm toán báo cáo tình hình tài chính, các hoạt động liên quan đến quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đến năm 2016 của Tổng Công ty Bia, Rượu, Nước giải khát Sài Gòn (SABECO). Văn bản cho biết, SABECO đầu tư ngoài ngành (chủ yếu vào lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, quỹ đầu tư tài chính) gây thua lỗ. Cũng trong năm 2018, tại Thông báo số 27/TB-TTCP ngày 05/01/2018 về kết luận thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại Tổng Công ty Cảng hàng không Việt Nam (SASCO), Thanh tra Chính phủ (TTCP) cho biết, SASCO đã đầu tư vốn thành lập công ty liên doanh Nhà Viethaus tại Đức (2005 – 2015), bị lỗ lũy kế đến cuối 2015 là 13.408.166 euro, khó có khả năng thu hồi vốn đầu tư và các khoản nợ 9.617.077,96 euro, tương đương 61.963 triệu đồng.
SABECO, SASCO chỉ là hai trong hàng loạt các DNNN khác trước đó cũng “mắc kẹt” vì đầu tư ngoài ngành, nếu có rút được vốn cũng bị lỗ nặng.
Ngày 01/9/2016, theo kết luận của TTCP, PETROLIMEX đã tăng vốn đầu tư trái quy định vào PGBank 400 tỷ đồng (chiếm 40% vốn điều lệ của đơn vị nhận vốn góp).
Tương tự, Kết luận số 2341/KL-TTCP.V.I ngày 02/10/2014, TTCP đã phát hiện Tập đoàn Công nghiệp Cao su Việt Nam (VRG), đầu tư ra bên ngoài doanh nghiệp vượt so với vốn điều lệ theo quy định là 2.591.010 triệu đồng. Kết quả đầu tư có tỷ suất lợi nhuận đạt được rất thấp, lỗ, thậm chí tiềm ẩn nguy cơ mất vốn, với giá trị lớn.
Trước đó, tại Thông báo số 1639/TB-TTCP ngày 19/7/2013, TTCP cho biết, đến 31/12/2011, VNPT đã đầu tư góp vốn vào 86 doanh nghiệp với tổng giá trị 3.273,23 tỷ đồng, trong đó: 38 doanh nghiệp thu được 322 tỷ đồng lợi nhuận với tỷ suất bình quân 15,64%; 28 doanh nghiệp với giá trị đầu tư 196 tỷ đồng nhưng lợi nhuận thu được thấp (tỷ suất bình quân chỉ đạt 3,16%) và 20 doanh nghiệp khác và quỹ với giá trị đầu tư 723,8 tỷ đồng trong thời gian dài (từ 3 đến 5 năm) không thu được lợi nhuận, gây lãng phí vốn đầu tư.
Và gần đây nhất, dư luận đang “sốt” xung quanh việc Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) ban hành khung giá điện bất hợp lý. Liên quan đến vấn đề này, có không ít ý kiến cho rằng, giá điện tăng vì phải “gánh” quá nhiều chi phí khác từ EVN như lỗ tỷ giá và cả hậu quả của việc EVN đầu tư ngoài ngành dàn trải.
Như vậy, rất nhiều dự án đầu tư ngoài DN, đặc biệt là đầu tư trái ngành nghề do các DNNN thực hiện trong thời gian qua đều thua lỗ nặng nề, gây thất thoát nguồn vốn nhà nước rất nghiêm trọng. Các kết luận của TTCP và cơ quan kiểm toán cũng chỉ rõ, để xảy ra những sai phạm, các tập đoàn kinh tế chưa chấp hành đúng các quy định về quản lý, sử dụng vốn tài sản, đầu tư tràn lan, bất chấp cảnh báo của cơ quan có chức năng.
Truy nguyên nhân và đề xuất giải pháp tháo gỡ…
Việc đầu tư ngoài ngành của không ít DNNN để lại hậu quả thiệt hại vô cùng lớn, gây thất thoát cho ngân sách những khoản không nhỏ và khó xử lý. Để xảy ra các sai phạm đó, ngoài ý chí chủ quan của những người đứng đầu tại DNNN (như TTCP đã chỉ ra tại các Kết luận), có thể nói hệ thống pháp luật tại thời điểm còn nhiều “khoảng trống” ? Nếu như Luật Quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước năm 2008, “bỏ trống” đối tượng điều chỉnh không bao gồm DNNN và không đưa nguồn vốn nhà nước vào tài sản công (Điều 1); thì Luật Đầu tư năm 2005, được cho là khung pháp lý duy nhất để điều chỉnh hành vi của các DNNN trong việc sử dụng nguồn vốn nhà nước, có những điều khoản quy định còn rất chung chung, thậm chí không có điều khoản nào “cấm cửa” các DNNN đầu tư vốn ra ngoài ngành nghề chính.
Trong bối cảnh đó, việc ra đời Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014 và Nghị định số 91/2015/NĐ-CP ngày 13/10/2015 của Chính phủ về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp là cần thiết, nhằm phục vụ yêu cầu về quản lý và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn nhà nước được giao cho các DNNN quản lý, đang bị thất thoát nghiêm trọng, gây bức xúc dư luận. Theo đó, tại Điều 21, Nghị định 91 quy định, các công ty nhà nước: “Đầu tư ra ngoài doanh nghiệp phải tuân thủ quy định của pháp luật và phù hợp với ngành nghề kinh doanh chính, không ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước đảm bảo có hiệu quả, bảo toàn và phát triển vốn đầu tư” và nghiêm cấm: “DNNN không được góp vốn hoặc đầu tư và lĩnh vực bất động sản (trừ DNNN có ngành nghề kinh doanh chính là các loại bất động sản theo quy định của Luật Kinh doanh BĐS), không được góp vốn, mua cổ phần tại ngân hàng, công ty bảo hiểm, công ty chứng khoán, quỹ đầu tư mạo hiểm, quỹ đầu tư chứng khoán hoặc công ty đầu tư chứng khoán, trừ những trường hợp đặc biệt theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ”.
Cùng thời gian, ngày 06/10/2015, Chính phủ cũng ban hành Nghị định số 87/2015/NĐ-CP về giám sát đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp, giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai tài chính của DNNN và doanh nghiệp có vốn nhà nước.
Hai văn bản dưới luật được ban hành cùng một thời điểm, đều có nội dung hướng đến tăng cường kiểm soát, quản lý chặt chẽ nguồn vốn nhà nước và sử dụng có hiệu quả, thể hiện sự quyết tâm lập lại trật tự trong lĩnh vực này của Chính phủ. Thế nhưng, theo báo cáo của Đoàn Giám sát của Quốc hội về việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại DN và cổ phần hóa DNNN giai đoạn 2011- 2016, do Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Vũ Hồng Thanh trình bày trước Quốc hội (ngày 28/5/2018) cho biết, hiệu quả hoạt động của DNNN giai đoạn 2011-2016 chưa tương xứng với nguồn lực đang nắm giữ, tổng tài sản và vốn tăng nhưng doanh thu, lợi nhuận trước thuế và nộp ngân sách nhà nước có tốc độ tăng chậm (bình quân 3%/năm), tổng số nợ phải trả cao, tăng 26% so với năm 2011; chưa thực sự phát huy được vai trò chủ đạo trong nền kinh tế. Hoạt động đầu tư ra ngoài DN còn dàn trải, hiệu quả chưa cao. Lũy kế tính đến 31/12/2016 đã đầu tư ra nước ngoài trên 7 tỷ USD, có 25,5% dự án báo lỗ, 29% dự án lỗ lũy kế. Hiệu quả đầu tư vào công ty con, công ty liên kết còn hạn chế, ảnh hưởng không tốt đến năng lực tài chính và hiệu quả sử dụng vốn tại DN. Hầu hết các DN qua thanh tra, kiểm toán đều vi phạm pháp luật ở các mức độ khác nhau. Một số DNNN huy động, quản lý, sử dụng vốn đầu tư dàn trải, tùy tiện, đầu tư ngoài ngành, ngoài DN không đúng quy định, góp vốn dàn trải dẫn đến lãng phí, thiếu hiệu quả. Một số dự án đầu tư ngoài ngành tỷ suất lợi nhuận thấp, khả năng mất vốn cao; hoạt động đầu tư tài chính vi phạm nghiêm trọng gây mất vốn hoặc thiệt hại lớn…
Báo cáo của Đoàn Giám sát của Quốc hội cũng chỉ rõ: Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát đối với DN có vốn đầu tư của Nhà nước tuy có sự phân công, phân cấp nhưng hiệu quả chưa cao. Công tác tự kiểm tra, kiểm soát nội bộ không tốt, có tình trạng hệ thống kiểm soát nội bộ bị tê liệt không có phản ứng trước vi phạm của một số cá nhân, vi phạm điều lệ DN, quy chế làm việc của HĐQT, Ban Giám đốc; chưa đủ nhạy bén để giám sát và cảnh báo kịp thời cho người đại diện chủ sở hữu các sai phạm.
Như vậy có thể thấy rõ vấn đề nằm ở chỗ công tác kiểm tra, giám sát và nội lực bên trong các DNNN không đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ bảo tồn và phát triển nguồn vốn được Nhà nước giao làm đại diện chủ sở hữu.
Điều 28 Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014 quy định, HĐTV hoặc Chủ tịch Công ty có thẩm quyền quyết định đầu tư vốn ra ngoài doanh nghiệp với giá trị không quá 50% vốn chủ sở hữu được ghi trên báo cáo tài chính quý hoặc báo cáo tài chính năm của doanh nghiệp tại thời điểm gần nhất với thời điểm quyết định dự án.
Luật gia Lê Công Tâm (Hội Luật gia Bình Định) đặt vần đề: “Tại sao không phải là duy nhất HĐTV mà cả Chủ tịch Công ty vẫn được trao quyền quá lớn như vậy ? Quy định theo kiểu “ai cũng có quyền” chính là “mảnh đất màu mỡ” làm nảy sinh sự xung đột quyền lực, dẫn tới kìm hãm sự phát triển; hoặc làm nảy sinh sự độc đoán, mất dân chủ, coi thường pháp luật của những Chủ tịch Công ty thiếu năng lực nhưng thừa “quan hệ”, giỏi phung phí nguồn vốn nhà nước”
Quyền lực được giao quá lớn, trong khi đó tại Điều 93, Luật Doanh nghiệp 2014 và các Điều 40, 41 Nghị định số 97/2015/NĐ-CP ngày 19/10/2015 quy định về quản lý người giữ chức danh, chức vụ tại doanh nghiệp là công ty TNHH một thành viên mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ quy định: Chủ tịch và HĐTV chỉ bị miễn nhiệm và bị cách chức khi không còn đủ tiêu chuẩn; có đơn xin từ chức; không đủ năng lực, trình độ; không đủ sức khỏe hoặc không còn uy tín; khi Công ty không hoàn thành các mục tiêu, chỉ tiêu kế hoạch hằng năm, không bảo toàn và phát triển vốn đầu tư theo yêu cầu của cơ quan đại diện chủ sở hữu mà không giải trình được nguyên nhân khách quan hoặc giải trình nguyên nhân không được cơ quan đại diện chủ sở hữu chấp thuận; người quản lý doanh nghiệp được có đơn xin từ chức khi không còn đủ uy tín để thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao…
Bình luận về điều luật trên, Luật sư Bùi Phú Tuyên (Đoàn Luật sư TP. Hồ Chí Minh) cho rằng, rất khó khả thi vì mang tính kêu gọi hơn là chế tài, hoàn toàn có thể “mua” được khi HĐTV và Chủ tịch công ty không muốn rời khỏi “ghế” quyền lực. Trong khi đó vai trò kiểm tra, giám sát toàn bộ hoạt động kinh doanh của công ty được trao quyền cho Ban kiểm soát có từ 03 – 05 người (nhưng chỉ 01 Trưởng ban là chuyên trách), thậm chí được trao cho 01 kiểm soát viên tùy theo quy mô DN (Điều 102). “Điều đó góp phần lý giải vì sao hệ thống kiểm soát nội bộ bị tê liệt, không có phản ứng trước vi phạm của một số cá nhân, vi phạm điều lệ DN như báo cáo của Đoàn Giám sát của Quốc hội”, LS Tuyên nêu quan điểm.
Từ một cách tiếp cận khác, Luật sư Lê Hoài Sơn (Đoàn Luật sư Bình Định) cho rằng, việc đầu tư ra ngoài ngành dẫn tới thua lỗ, thất thoát nguồn vốn nhà nước, trong đó có sự yếu kém về quản lý con người, công tác cán bộ tại các doanh nghiệp, tập đoàn Nhà nước có vấn đề bất cập. Thực tế cho thấy, pháp luật dù có chặt chẽ, kín kẽ đến đâu cũng không thể ngăn chặn triệt để những tiêu cực, hạn chế sự thất thoát, lãng phí nguồn vốn nhà nước nếu như không có cán bộ quản lý tốt, đặc biệt là người đứng đầu trong công ty có trách nhiệm cao, giàu nhiệt huyết, có năng lực quản trị giỏi. Trong khi đó soi từ các quy định hiện hành (Nghị định số 97/2015/NĐ-CP ngày 19/10/2015 quy định về quản lý người giữ chức danh, chức vụ tại doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ), muốn trở thành HĐTV hoặc Chủ tịch công ty của các DNNN trước hết phải là người của công ty; hoặc phải là cán bộ, công chức, viên chức, nếu không phải là người của công ty đó (khoản 1 Điều 8) và phải nằm trong quy hoạch nguồn 5 năm một lần, trải qua rất nhiều công đoạn hiệp thương giới thiệu, lấy phiếu quy hoạch… Quy định như vậy, rõ ràng là người tài rất khó “chen chân”.
Kết mở
Để nguồn vốn nhà nước được giao cho các DNNN được bảo tồn và sinh sôi nảy nở, tạo ra đòn bẩy để thúc đẩy nền kinh tế đất nước phát triển thì việc sửa đổi bổ sung những quy định pháp luật để tăng cường tính phản biện và giám sát trong các DNNN là vô cùng quan trọng. Song chưa đủ mà cần sửa đổi bổ sung các quy định của pháp luật có liên quan đến việc kiện toàn nhân lực, nhất là những người đứng đầu trong công ty, tập đoàn kinh tế theo hướng trọng dụng người tài thật sự để đảm bảo có đủ năng lực hoàn thành trọng trách. Tại sao không tổ chức thi tuyển để tìm kiếm hoặc thuê người tài vào các chức danh quản lý trong các DNNN (?)
Ông Vũ Hồng Thanh - Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Quốc hội: “Nguyên nhân của những yếu kém trên, là do công tác tổ chức cán bộ chưa tốt, năng lực quản lý còn bất cập. Tại cơ quan chủ quản chưa có đơn vị đủ mạnh. Một số cán bộ sa sút trách nhiệm, vi phạm pháp luật, tham nhũng, đã làm thất thoát, lãng phí vốn, tài sản nhà nước. Cơ chế theo dõi, đánh giá, kiểm tra cán bộ chưa thực sự được chú trọng. Có trường hợp có biểu hiện cục bộ, lợi ích nhóm khi nhận xét, đánh giá người giữ chức danh lãnh đạo, quản lý DN”.
Chuyên gia kinh tế Bùi Kiến Thành phân tích: “Doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế nhà nước đem hàng trăm tỷ đồng đi đầu tư không đúng ngành, không đúng chức năng, không đúng chuyên ngành, thậm chí thiếu hiểu biết, năng lực hạn chế về lĩnh vực đầu tư nên thua lỗ là khó tránh”. Ông Thành nhấn mạnh: “Phải truy cứu trách nhiệm cá nhân, tập thể của các doanh nghiệp, tập đoàn Nhà nước vì những hậu quả đầu tư ngoài ngành gây thua lỗ…".
VŨ LÊ MINH
