(Pháp lý) - Thực tế thời gian qua, có không ít vụ lách luật, lợi dụng kẽ hở của luật, lấn rừng làm dự án, mặc dù đã xác định có sai phạm, dư luận bức xúc và phản đối nhưng chính quyền địa phương vẫn “quyết tâm” cho thực hiện các dự án kinh tế “lấn” rừng.
Chuyên mục Kinh doanh & Pháp luật kỳ này, Phóng viên Pháp lý sẽ cùng các chuyên gia phân tích làm rõ những vấn đề pháp lý và kẽ hở pháp luật từ thực tế chuyển đổi mục đích sử dụng đất rừng sang mục đích Dự án kinh tế.
Bài 1: Chuyển đổi đất rừng để làm Dự án kinh tế: Đúng sai ra sao khi quy chiếu với pháp luật?
Sai phạm tại các dự án lấn rừng ở Sơn Trà – Đà Nẵng, Phú Yên, Vĩnh Phúc, Thái Bình…đã rõ, nhưng những sai phạm này hầu như đều thuộc về mặt trình tự, thủ tục. Vấn đề mà dư luận quan tâm là pháp luật có bất cập, kẽ hở nào để các nhóm lợi ích lợi dụng?
Pháp luật quy định ra sao?
Điều 4 Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004 phân rừng thành ba loại căn cứ vào mục đích sử dụng: Rừng phòng hộ, Rừng đặc dụng và Rừng sản xuất. Trong đó:
Rừng phòng hộ được sử dụng chủ yếu để bảo vệ nguồn nước, bảo vệ đất, chống xói mòn, chống sa mạc hóa, hạn chế thiên tai, điều hoà khí hậu, góp phần bảo vệ môi trường, bao gồm: Rừng phòng hộ đầu nguồn; Rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay; Rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển; Rừng phòng hộ bảo vệ môi trường.
Rừng đặc dụng được sử dụng chủ yếu để bảo tồn thiên nhiên, mẫu chuẩn hệ sinh thái rừng của quốc gia, nguồn gen sinh vật rừng; nghiên cứu khoa học; bảo vệ di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh; phục vụ nghỉ ngơi, du lịch, kết hợp phòng hộ, góp phần bảo vệ môi trường, bao gồm: Vườn quốc gia; Khu bảo tồn thiên nhiên gồm khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài - sinh cảnh; Khu bảo vệ cảnh quan gồm khu rừng di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh; Khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học.
Rừng sản xuất được sử dụng chủ yếu để sản xuất, kinh doanh gỗ, lâm sản ngoài gỗ và kết hợp phòng hộ, góp phần bảo vệ môi trường, bao gồm: Rừng sản xuất là rừng tự nhiên; Rừng sản xuất là rừng trồng; Rừng giống gồm rừng trồng và rừng tự nhiên qua bình tuyển, công nhận.
Để có thể bảo vệ và phát triển rừng gắn liền và đồng bộ với các chính sách kinh tế - xã hội khác, Nhà nước cho phép thực hiện chuyển mục đích sử dụng rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, rừng sản xuất sang mục đích sử dụng khác không phải lâm nghiệp và chuyển mục đích sử dụng từ loại rừng này sang loại rừng khác. Tuy nhiên trong Quy chế về quản lý rừng sản xuất ban hành kèm theo Quyết định số 49/2016/QĐ-TTg ngày 01 tháng 11 năm 2016 của Thủ tướng Chính phủ (có hiệu lực từ 15/12/2016), có quy định: Nhà nước cấm thực hiện chuyển mục đích sử dụng rừng tự nhiên sang mục đích khác, kể cả các dự án, công trình đã được phê duyệt nhưng chưa triển khai, trừ các dự án phục vụ quốc phòng, an ninh phải được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đối với các tỉnh thuộc khu vực Tây Nguyên (điểm c Khoản 2 Điều 7 của Quy chế).
Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành, để thực hiện một công trình, dự án kinh tế mà cần sử dụng diện tích rừng làm mặt bằng thì nhất thiết cần có một bước rất quan trọng đó là: phải chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác (tức không phải mục đích lâm nghiệp). Tuy nhiên, để làm được điều này, pháp luật đòi hỏi những nguyên tắc bắt buộc sau đây (quy định tại Điều 29 Nghị định số 23/2006 về thi hành Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2004, Luật Đất đai 2013 và một số thông tư liên quan).
Thứ nhất, các loại rừng được chuyển mục đích sử dụng khác không phải là lâm nghiệp phải thực hiện theo quy định của pháp luật về đất đai, pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng và phải phù hợp với quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Thứ hai, chỉ cơ quan Nhà nước có thẩm quyền mới được quyết định chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác. Thẩm quyền chuyển mục đích sử dụng rừng được quy định tại Khoản 2 Điều 28 Luật bảo vệ và phát triển rừng 2004 như sau: Thủ tướng Chính phủ quyết định chuyển mục đích sử dụng toàn bộ hoặc một phần khu rừng do Thủ tướng Chính phủ xác lập (đó là các khu rừng phòng hộ, rừng đặc dụng có tầm quan trọng quốc gia hoặc liên tỉnh do Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trình); Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định chuyển mục đích sử dụng toàn bộ hoặc một phần khu rừng do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xác lập (đó là các khu rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, rừng sản xuất ở địa phương theo quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng đã được phê duyệt). Đối với dự án có sử dụng đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng vào các mục đích khác mà không thuộc trường hợp được Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khi có một trong các văn bản sau đây: Văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng từ 20 hécta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng trở lên; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng dưới 20 hécta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng (Điều 58 Luật Đất đai 2013). Điều này có nghĩa là đối với dự án có sử dụng đất rừng vào các mục đích khác mà do Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư thì cơ quan Nhà nước có thẩm quyền được quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất mà không cần văn bản chấp thuận của cơ quan nào khác.
Thứ ba, có dự án đầu tư trên diện tích rừng chuyển đổi mục đích sử dụng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Trong đó, lưu ý đối với dự án, công trình quan trọng quốc gia sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học từ 50 hécta trở lên; rừng phòng hộ đầu nguồn từ 50 hécta trở lên; rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay, chắn sóng lấn biển, bảo vệ môi trường từ 500 hécta trở lên; rừng sản xuất từ 1000 hécta trở lên, thì phải trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư (Theo Nghị quyết 49/2010/QH12 của Quốc hội).
Thứ tư, có báo cáo đánh giá tác động môi trường do việc chuyển mục đích sử dụng rừng.
Thứ năm, có phương án đền bù giải phóng mặt bằng khu rừng và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Thứ sáu, có phương án trồng rừng thay thế diện tích rừng chuyển sang mục đích khác, với diện tích trồng rừng thay thế ít nhất bằng diện tích rừng chuyển sang mục đích khác được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; hoặc chứng từ nộp tiền trồng rừng thay thế vào Quỹ bảo vệ phát triển rừng của trung ương hoặc địa phương.
Từ những quy định trên đây có thể thấy, rừng (trừ trường hợp quy định tại điểm c Khoản 2 Điều 7 Quy chế về rừng sản xuất năm 2016) có thể bị chuyển đổi mục đích để làm dự án, công trình phục vụ kinh tế nếu 6 nguyên tắc trên được đảm bảo triệt để. Theo đó, khi một dự án đầu tư trên diện tích rừng được trình ra, nếu 4 nguyên tắc ở cuối được thực hiện đầy đủ và đáp ứng đúng yêu cầu pháp luật đặt ra (4 nguyên tắc này thuộc về những trình tự thủ tục liên quan đến dự án mà chủ đầu tư phải thực hiện) thì khi đó, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền (nêu ở nguyên tắc thứ 2) sẽ xem xét để quyết định có cho chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác hay không? (Việc xem xét này sẽ áp dụng nguyên tắc thứ nhất). Sau khi có quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác thì chính quyền mới được giao rừng cho chủ đầu tư.
Thực tiễn thi hành: đúng chưa hẳn đúng, sai chưa hẳn sai?
Như đã phân tích ở trên, trong 6 nguyên tắc bắt buộc để có thể thực hiện việc chuyển đổi mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác khi có dự án đầu tư kinh tế, thì 4 nguyên tắc sau chính là những nguyên tắc về trình tự, thủ tục mà chủ đầu tư phải thực hiện còn 2 nguyên tắc đầu dành cho chủ thể có thẩm quyền quyết định việc chuyển đổi mục đích sử dụng rừng. Khi quy chiếu tới các vụ việc đã hoặc đang có chủ trương “loại bỏ” rừng để làm dự án kinh tế gây bức xúc dư luận thời gian vừa qua như: Dự án xây dựng công viên nghĩa trang trên 153 ha rừng phòng hộ ở Tam Đảo, Vĩnh Phúc; dự án xây dựng khu công nghiệp trên 150 ha rừng ngập mặn tại 2 xã Thụy Hải và Thụy Xuân, huyện Thái Thụy, tỉnh Thái Bình; dự án khu du lịch cao cấp New City Việt Nam ở Phú Yên “phá 115 ha rừng phòng hộ ven biển làm sân golf”; dự án khu du lịch sinh thái Biển Tiên Sa “cày nát” nhiều diện tích rừng ở Sơn Trà, Đà Nẵng…Có thể thấy, hầu hết sai phạm mà chủ đầu tư mắc phải đều là chưa hoàn tất các thủ tục cần thiết của dự án để có điều kiện được xem xét cho phép chuyển mục đích sử dụng đất rừng, chẳng hạn như: chưa có báo cáo đánh giá tác động môi trường hoặc có nhưng chưa đầy đủ, sơ sài; dự án đầu tư chưa được Quốc hội quyết định chủ trương... Còn sai phạm từ phía chính quyền (các UBND, HĐND cấp tỉnh, TP trực thuộc TƯ) chính là: vượt quá thẩm quyền trong việc quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác và “vội vàng” giao đất rừng cho chủ đầu tư dự án khi chưa đủ điều kiện cho phép chuyển mục đích sử dụng rừng…Chính vì những sai phạm trên mà nhiều diện tích rừng đã bị triệt hạ. (Để hiểu chi tiết nội dung các vụ việc, độc giả có thể tìm đọc bài viết “Những chiến công thầm lặng của báo chí trong việc giải cứu “rừng vàng biển bạc”” đăng trên TCPL kỳ phát hành tháng 6/2017).
Tuy nhiên, dễ nhận thấy rằng những sai phạm trên không làm các lãnh đạo địa phương và các chủ dự án “chùn tay” khi họ vẫn thể hiện quyết tâm thực hiện các dự án đến cùng (điều này thể hiện trong cả 4 vụ việc tại Vĩnh Phúc, Thái Bình, Phú Yên, Đà Nẵng nói trên). Lý do được đưa ra là vì: những sai phạm xảy ra đều thuộc về sai sót trong trình tự, thủ tục, hoàn toàn có thể khắc phục để đủ điều kiện được xem xét cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng rừng và được giao rừng. Theo đó, nếu tất cả những quy định về mặt thủ tục đều được chủ đầu tư khắc phục và đáp ứng được yêu cầu mà pháp luật đặt ra thì chỉ còn một bước cuối cùng: Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sẽ xem xét để quyết định có cho phép chuyển mục đích sử dụng rừng hay không? Chìa khóa, tâm điểm của mọi vụ việc chính là nằm ở khâu này. Khi đó họ sẽ áp dụng nguyên tắc 1 “các loại rừng được chuyển mục đích sử dụng khác không phải là lâm nghiệp phải thực hiện theo quy định của pháp luật về đất đai, pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng và phải phù hợp với quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt” và được cụ thể hóa thành các căn cứ quy định tại Điều 23 Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2004: “Việc giao rừng, cho thuê rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng phải dựa trên các căn cứ sau đây: Quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, quyết định; Quỹ rừng, quỹ đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng; Nhu cầu, khả năng của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thể hiện trong dự án đầu tư hoặc đơn xin giao đất, giao rừng, thuê đất, thuê rừng, chuyển mục đích sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng rừng”.
Từ thực tế trên, đặt vấn đề có bất cập, kẽ hở nào trong các quy định của pháp luật về đất đai, pháp luật bảo vệ rừng, căn cứ pháp lý chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích Dự án kinh tế...“đã giúp” chính quyền và doanh nghiệp đạt mục đích chuyển mục đích sử dụng đất rừng sang đất Dự án, bất chấp sự không đồng tình của người dân và dư luận? Bài viết tiếp nối sau đây, Phóng viên Pháp lý sẽ cùng các chuyên gia pháp luật phân tích, làm rõ.
Tuệ Lâm
