(Pháp lý) - Việc huy động nguồn lực tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng giao thông qua hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) được xác định là hướng đi đúng trong bối cảnh nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước còn hạn hẹp. Tuy nhiên, những hạn chế, bất cập trong cơ chế chính sách pháp luật cũng như những tồn tại hạn chế trong quá trình quản lý, kiểm tra, giám sát đối với các dự án BOT thời gian qua khiến nhà nước và người dân “nếm trái đắng”. Hàng loạt các giải pháp đã được các chuyên gia kiến nghị.
Chỉ định nhà đầu tư, không qua đấu thầu: Kẽ hở lớn trong quản lý dự án BOT?
Khi Kiểm toán Nhà nước báo cáo kết quả kiểm toán 27 dự án BOT giai đoạn 2011 - 2016 với Đoàn giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã gây bức xúc đối với xã hội. Theo đó, có 11/27 dự án tính sai giá dự phòng, áp sai giá vật liệu, tính sai khối lượng… làm tăng tổng mức đầu tư bất hợp lý 465,5 tỷ đồng. Kiểm toán Nhà nước phải kiến nghị xử lý tài chính hơn 1.358 tỷ đồng. Đặc biệt, 22/27 dự án phải giảm thời gian thu phí từ 10 tháng đến 13 năm.
Vì sao các dự án BOT lại có nhiều sai phạm như vậy, theo một số chuyên gia cho rằng, chính sự thiếu minh bạch, thiếu cạnh tranh trong các dự án BOT đã tạo cơ hội cho nhóm lợi ích và ở đó chỉ nhà đầu tư, nhóm lợi ích được lợi?.
Bởi, với cơ chế thị trường thì yếu tố cạnh tranh sẽ đem lại hiệu quả, giúp minh bạch các dự án hơn. Và với dự án BOT không phải ngoại lệ. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy hầu hết các dự án PPP nói chung, dự án BOT nói riêng thành công là những dự án đã đấu thầu cạnh tranh để lựa chọn nhà đầu tư.
Đấu thầu tuy không phải là chìa khóa giải quyết mọi vấn đề của dự án BOT, nhưng là phương pháp giúp thông tin về dự án BOT được công khai, minh bạch, dễ giám sát hơn. Thế nhưng, nhìn lại các dự án BOT của giai đoạn 2011 - 2015, tại sao lại áp dụng cơ chế chỉ định nhà đầu tư là chính? Theo thống kê của Bộ GTVT, 69 dự án BOT với tổng mức đầu tư 186.481 tỷ đồng do Bộ GTVT triển khai trong giai đoạn 2011 - 2015 (tính đến hết tháng 7/2015) đều áp dụng hình thức chỉ định nhà đầu tư. Các dự án BOT triển khai trước năm 2010 cũng áp dụng hình thức này.
Trong một tọa đàm về BOT, Thứ trưởng Bộ GTVT Nguyễn Hồng Trường lý giải, Bộ GTVT không hề bưng bít thông tin, danh mục dự án đều được công bố công khai theo quy định. Sau thời gian công bố, nếu chỉ có 1 nhà đầu tư quan tâm thì mới chỉ định cho nhà đầu tư đó. Như vậy, việc chỉ định nhà đầu tư BOT giai đoạn qua, theo lý giải của ông Nguyễn Hồng Trường, chủ yếu là do chính nhà đầu tư không quan tâm đến dự án BOT.
Thế nhưng, thực tế trong những năm qua, dường như có một “phong trào” làm dự án BOT giao thông. “Ông trùm BOT” Phạm Quang Dũng – Chủ tịch HĐQT Tasco, còn ví “BOT như máy in tiền”. Công ty của ông đã phất lên nhanh chóng nhờ đầu tư vào hàng chục dự án BOT. Nhiều nhà thầu xây dựng trở thành nhà đầu tư, đua nhau đề xuất thực hiện dự án BOT. Nếu thực hiện dự án BOT mà chỉ cần bỏ ra vài trăm tỷ đồng, khoảng trên dưới 15% tổng mức đầu tư, còn lại có thể vay ngân hàng và các ngân hàng cũng đẩy mạnh cho vay dự án BOT, thì việc thực hiện dự án này không đòi hỏi tiềm lực doanh nghiệp quá lớn, nhiều doanh nghiệp có thể đáp ứng… Như vậy, rõ ràng các dự án BOT là thị trường hấp dẫn đối với nhà đầu tư. Thị trường hấp dẫn, đáng lẽ tính cạnh tranh phải cao, vậy tại sao dự án BOT lại “ế”?
Một chuyên gia trong lĩnh vực này chia sẻ, sự cạnh tranh, công khai trong các dự án BOT trước đây đôi khi chỉ là bề nổi. Bởi vì, trong rất nhiều trường hợp, dự án do nhà đầu tư đề xuất và để được cơ quan nhà nước phê duyệt đề xuất, nhà đầu tư đó đã phải vận động hành lang, đã phải chi ra một khoản không nhỏ. Sau đó, việc công bố danh mục dự án để nhà đầu tư khác quan tâm cũng chỉ là hình thức, vì thông tin công bố quá sơ sài, nhà đầu tư không đủ cơ sở để lượng sức tham gia. Các nhà đầu tư khác khi không nắm chắc thông tin, không chắc có được đối xử công bằng hay không thì thường không dại gì bỏ ra một khoản tiền lớn để làm hồ sơ tham gia. Đôi khi, các nhà đầu tư lớn cũng nhìn nhau, cùng phân chia miếng bánh, cùng hưởng lợi chứ không dại gì cạnh tranh để phải giảm giá.
Luật sư Mai Thị Thùy Linh, Công ty Luật hợp danh Đông Nam Á cho rằng, thực tế trên là một kẽ hở lớn vì nó sẽ tạo ra một môi trường kinh doanh bất bình đẳng giữa các doanh nghiệp trong đầu tư BOT. Chúng ta cần thực hiện đấu thầu công khai để lựa chọn nhà đầu tư đủ năng lực về tài chính, công nghệ thực hiện dự án. Vì chỉ khi đấu thầu cạnh tranh các tiêu chí quan trọng như chi phí đầu tư xây dựng, lãi vay ngân hàng, lợi nhuận nhà đầu tư, lãi suất vay huy động, mức thu phí, thời gian hoàn vốn của các dự án BOT mới minh bạch, đạt hiệu quả như kỳ vọng.
Nói về việc cần thiết phải đấu thầu công khai, Luật sư Trương Thanh Đức, Chủ tịch Hội đồng thành viên Công ty Luật Basico cho rằng, nó sẽ giúp các dự án BOT được giám sát và lựa chọn nhà thầu được tốt hơn. Mặc dù vậy, Luật sư Đức cũng không khỏi băn khoăn về tình trạng “quân xanh, quân đỏ” trong đấu thầu hiện nay cũng phần nào ảnh hưởng tới chất lượng các dự án.
Luật về BOT và nguyên tắc cơ chế thị trường
Trao đổi với Phóng viên Pháp lý, Chuyên gia kinh tế Ngô Trí Long cho rằng, cần có một khung pháp lý về BOT, bởi hiện nay, chúng ta đã có Luật đầu tư công, tuy nhiên, vấn đề BOT lại không được đưa vào luật. Các văn bản hướng dẫn cũng không rõ ràng, chính vì thế, cần có các nghị định, văn bản dưới luật nhằm hướng dẫn cụ thể để các dự án BOT được minh bạch, công khai và không thất thoát tiền thuế của nhà nước và ảnh hưởng tới người dân.
Đồng tình với quan điểm của TS. Long, Luật sư Trương Thanh Đức cũng đề nghị các nhà hoạch định chính sách cần xem xét triển khai xây dựng 1 đạo luật riêng về BOT. Bởi, vấn đề BOT ảnh hưởng rất lớn tới nền kinh tế, xã hội và cả an ninh chính trị của đất nước. Hiện nay, công tác quản lý các dự án BOT thực sự yếu kém và bị buông lỏng, thậm chí có cả nhóm lợi ích khi thực hiện những dự án này. Các dự án BOT trở thành miếng bánh màu mỡ để các nhóm lợi ích, doanh nghiệp sâu xé?
Luật sư Đức cho rằng, không chỉ luật hóa đối với các dự án BOT mà nhà nước cần quản lý 1 cách bài bản hơn, theo nguyên tắc của cơ chế thị trường. Tức là, nếu 1 dự án nhà nước dự định thực hiện theo hình thức đầu tư BOT, nhà nước có thể đưa ra 1 mức giá cụ thể sau khi đã nghiên cứu, đánh giá…trên cơ sở hài hòa lợi ích của nhà nước, người dân và doanh nghiệp thì nhà nước có thể đưa ra 1 mức giá, thời hạn khai thác cụ thể để các doanh nghiệp tham gia đấu thầu làm căn cứ. Nếu thấy có lời thì doanh nghiệp làm, còn lỗ thì doanh nghiệp thôi.
Luật sư Đức cũng đặt câu hỏi, vì sao trong các dự án BOT hiện nay “vắng bóng” các nhà đầu tư nước ngoài? Trong khi đó, các nhà đầu tư nước ngoài, ngoài tiềm lực kinh tế hùng mạnh, họ còn có kinh nghiệm quản lý, điều hành, giám sát…các dự án rất tốt.
Còn Luật sư Linh thì lại cho rằng, thực tế thì vai trò quản lý của Nhà nước đối với các dự án BOT trong thời gian qua vẫn còn nhiều hạn chế như: Công tác đánh giá sự cần thiết, lựa chọn áp dụng hình thức đầu tư dự án BOT để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng còn nhiều bất cập; Nguyên tắc thị trường chưa được tôn trọng khi thực hiện các hợp đồng BOT; Công tác lựa chọn nhà đầu tư chưa minh bạch; Công tác quản lý hoạt động thu phí bị buông lỏng gây nhiều bức xúc cho người dân; Việc xác định thời gian thu phí, mức phí, trạm thu phí còn nhiều bất cập, thiếu sót, mức thu phí cao gây bức xúc dư luận. Rồi vai trò quản lý Nhà nước đối với dự án BOT rất mờ nhạt gần như đứng ngoài phương án tài chính của các dự án, nhà đầu tư tự chọn thiết kế tự thi công và tự khai doanh thu.
Nói về giải pháp cho vấn đề BOT hiện nay, Luật sư Linh cho rằng, thứ nhất, hoàn thiện cơ sở pháp lý. Hiện nay các chính sách quy định về công tác quyết toán các dự án BOT chưa đầy đủ và có hàng loạt vướng mắc, do thẩm quyền ban hành các quy định liên quan tới việc này thuộc về nhiều bộ ngành khác nhau nên Bộ GTVT cần trình Chính phủ một cơ chế và đang xây dựng luật riêng về BOT để hoàn thiện khung pháp lý khắc phục các nhược điểm trong quản lý các dự án BOT.
Thứ hai, đào tạo nguồn nhân lực có trình độ, chuyên môn cao đáp ứng được yêu cầu trong quá trình lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư; nghiệm thu, giám sát, quản lý chất lượng thi công dự án; công tác quản lý chi phí đầu tư còn nhiều sai sót về khối lượng, định mức, đơn giá; việc xác định tổng vốn đầu tư của các dự án. Thứ ba, xem xét lại quy định về năng lực tài chính của chủ đầu tư.
Để tránh rủi ro, các doanh nghiệp tham gia vào dự án BOT phải có năng lực tài chính cao, bởi có những trường hợp các nhà đầu tư không có đủ năng lực để thực hiện nghĩa vụ và trách nhiệm trong hợp đồng BOT.
Trên thực tế có một số dự án BOT tại Việt Nam, chủ đầu tư đã tuyên bố trả lại cho cơ quan quản lý Nhà nước (như dự án cầu Phú Mỹ). Theo tôi, câu chuyện này sẽ không xảy ra đối với các nhà đầu tư BOT có năng lực tài chính tốt. Do đó, các cơ quan chức năng cần xem xét lại quy định về năng lực tài chính của chủ đầu tư, theo tôi qui định mức 15% vốn chủ sở hữu đối ứng là thấp, nên nâng lên khoảng 30% - 40%. Bởi, những nhà đầu tư có năng lực tài chính tốt mới có thể đảm bảo được các dự án BOT thực hiện đúng hợp đồng, còn nếu nhà thầu yếu quá có thể xảy ra tình trạng “bỏ của chạy lấy người” là bình thường.
Quỳnh Trang – Hoài Anh
