(Pháp lý) - 12 dự án nghìn tỷ bị thua lỗ của ngành công thương đang được các cơ quan chức năng vào cuộc rất quyết liệt. Để có cái nhìn toàn diện về các khía cạnh pháp lý xoay quanh 12 dự án này, Phóng viên Pháp lý đã có cuộc trao đổi với TS. Đỗ Đức Hồng Hà (Ủy viên thường trực Ủy ban Tư pháp của Quốc hội khóa XIV) và GS.TS. Đặng Đình Đào (nguyên Viện trưởng Viện nghiên cứu Kinh tế & Phát triển, hiện là thành viên Hội đồng khoa học Viện TM & KTQT).
GS.TS Đặng Đình Đào: Cần khẩn trương “bịt” các “lỗ hổng” chính sách pháp luật kinh tế
Phóng viên: Dưới góc nhìn của một chuyên gia kinh tế, ông có thể đưa ra quan điểm về việc xử lý 12 dự án nghìn tỷ thua lỗ?
GS.TS. Đặng Đình Đào: Xử lý các dự án quốc gia cũng chính là xử lý các DNNN có hoạt động sản xuất, kinh doanh được hình thành từ việc thực hiện dự án đó. Có khá nhiều văn bản pháp luật quy định nhiều biện pháp xử lý khác nhau đối với các DNNN hoạt động yếu kém, thua lỗ: Thứ nhất, có thể tiếp tục cho DN duy trì hoạt động nhưng cần tích cực thực hiện các biện pháp về quản lý, xử lý nợ và tìm cách phục hồi (theo Nghị định 206/2013 về quản lý nợ của DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ); Thứ hai, cần tái cơ cấu (tổ chức lại) bằng cách hợp nhất, sáp nhập, chia, tách, chuyển đổi thành công ty cổ phần (cổ phần hóa DNNN), chuyển đổi thành công ty TNHH hai thành viên trở lên và chuyển đổi theo hình thức công ty mẹ - công ty con (theo Nghị định 172/2013 về thành lập, tổ chức lại, giải thể công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu, Nghị định 59/2011 về cổ phần hóa DNNN…); Thứ ba là bán, giao và chuyển giao DN 100% vốn Nhà nước cho chủ sở hữu khác (theo Nghị định 128/2014 về bán, giao và chuyển giao doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước); Thứ tư là thoái vốn Nhà nước tại những DN có vốn của Nhà nước (theo Nghị định 71/2013 về đầu tư vốn nhà nước vào DN) ; Thứ năm là cho phá sản, cho giải thể (phá sản theo Luật Phá sản 2014 và giải thể theo Nghị định 172/2013).
Theo đó, với mỗi giải pháp xử lý đều có các quy định tương ứng về điều kiện áp dụng để có thể xác định một DNNN khi nào thì bị áp dụng biện pháp này, khi nào thì bị áp dụng biện pháp kia?
Quay lại với 12 dự án nghìn tỷ bị thua lỗ, quan điểm của tôi là phải đánh giá khách quan, chính xác về tình trạng của từng trường hợp cụ thể, đánh giá khả năng xử lý của từng dự án để áp dụng đúng, phù hợp với các giải pháp xử lý nói trên, không thể có một giải pháp chung cho tất cả các dự án. Đặc biệt không được “miễn cưỡng” cho duy trì hoạt động đối với những DN đã đến mức phải phá sản, giải thể.
Theo tôi được biết, Bộ Công thương đã có thông báo về tình hình và phương án xử lý cụ thể đối với 12 dự án yếu kém với đầy đủ các giải pháp xử lý mà tôi đã nêu. Ví dụ có 4 phương án được Bộ Công thương đưa ra xem xét đối với Nhà máy sản xuất ethanol Phú Thọ. Một là tiếp tục triển khai dự án với nhà thầu PVC. Hai là thanh lý hợp đồng với PVC để tìm nhà thầu khác tiếp tục triển khai. Ba là dừng triển khai dự án để phá sản công ty. Bốn là Tổng công ty dầu của PVN sẽ chuyển nhượng/thoái vốn khỏi dự án. Trên cơ sở cân nhắc kỹ lưỡng các yếu tố tình hình thực tế, tính pháp lý, tính khả thi..., Bộ Công thương đã đề xuất lựa chọn phương án để PVOil chuyển nhượng/thoái vốn.
Phóng viên: Thưa ông, về cơ bản, pháp luật đã quy định rõ các chu trình, thủ tục và các nguyên tắc cần phải tuân thủ trong quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại DN. Đặc biệt, pháp luật cũng quy định những cơ chế giám sát tài chính, giám sát việc sử dụng vốn Nhà nước tại DN có hệ thống từ các Bộ, ngành, UBND cho đến bộ phận kiểm soát chuyên trách tại mỗi DN. Tuy nhiên, thực tế áp dụng liệu có “lỗ hổng” nào đó hoặc bất cập nào đó của pháp luật khiến cho nhiều dự án, công trình quan trọng quốc gia vẫn bị thua lỗ như thực tế vừa qua hay không?
GS.TS. Đặng Đình Đào: Để tìm ra một vài kẽ hở của pháp luật thì tôi nghĩ không khó nhưng theo tôi đó không phải là nguyên nhân chính gây ra tình trạng thua lỗ, hoạt động kém hiệu quả ở các dự án, công trình quan trọng quốc gia nói riêng và tại các DNNN nói chung. Vấn đề ở đây mang tính tổng thể, thuộc về những hạn chế khi xây dựng thể chế kinh tế ở nước ta đã và đang tạo quá nhiều ưu thế và “nâng đỡ” cho khối DNNN. Điều đó tạo ra hệ lụy “cha chung chết không ai khóc” đã được nhắc đến rất nhiều trong vài thập kỷ qua.
Tôi chưa thấy có quy định trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ khi quyết định đầu tư vốn Nhà nước đối với các dự án, công trình quan trọng quốc gia mà sau đó các dự án, công trình này thua lỗ, hoạt động kém hiệu quả; Quốc hội quyết định chủ trương đối với những dự án này, nhưng tôi cũng không thấy có quy định Quốc hội sẽ chịu trách nhiệm như thế nào nếu chủ trương sai hoặc không khả thi; cũng chưa có cơ quan chuyên trách đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại DN mà chức năng này về mặt pháp luật thuộc về Bộ chủ quản của DNNN song Bộ lại giao cho người đứng đầu DN thực hiện; pháp luật đang trao quá nhiều quyền cho người đứng đầu các Công ty 100% vốn Nhà nước hoặc người đại diện phần vốn NN tại DN…Đó là những “kẻ hở” của pháp luật hiện hành mà tôi nhận thấy.
Đặc biệt, thực tế thời gian qua cho thấy, một bộ phận đề cao lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm, cấu kết với nhau nhằm trục lợi từ vị trí được giao quản lý, sử dụng vốn Nhà nước tại DN; những cơ quan chưa đề cao trách nhiệm trong việc đưa ra các quyết định, trong việc thực hiện giám sát kiểm tra; những Hội đồng thẩm định nhà nước thiếu trình độ và năng lực trong hoạt động đánh giá, thẩm định dự án, trong phân tích, dự báo tình hình thị trường, biến động kinh tế…là những mặt trái, những hệ lụy kéo theo khi pháp luật còn “kẽ hở”, khi thể chế kinh tế còn bất cập - dành quá nhiều đặc quyền ngầm lẫn đặc quyền công khai cho khối DNNN. Đây mới chính là nguyên nhân sâu xa dẫn đến việc sử dụng vốn Nhà nước kém hiệu quả, gây thua lỗ nặng nề tại các DNNN, tại các dự án, công trình nghìn tỷ của quốc gia.
Phóng viên: Theo ông, nhà nước cần phải làm gì để không “đi vào vết xe đổ”, để không còn hoặc hạn chế đến mức thấp nhất những dự án yếu kém, thua lỗ như vậy nữa trong thì tương lai ?
GS.TS. Đặng Đình Đào: Trước mắt, Nhà nước cần đổi mới mô hình quản lý, giám sát việc sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại DN để khắc phục những hạn chế của mô hình thực hiện chức năng chủ sở hữu Nhà nước tại DN hiện nay. Bởi các Bộ, UBND tỉnh vừa thực hiện chức năng quản lý DN, vừa thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại DN là không hợp lý. Tôi được biết đã có Đề án thành lập cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu đối với DNNN và vốn nhà nước tại DN với tên gọi Ủy ban Quản lý sử dụng vốn nhà nước tại DN đang được Chính phủ giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư hoàn thiện để trình Chính phủ trong quý II và trình Bộ Chính trị trong quý III/2017.
Bên cạnh đó việc nâng cao trình độ, năng lực của cán bộ thẩm định, thẩm tra dự án đầu tư thuộc Hội đồng thẩm định nhà nước; nâng cao chất lượng dự báo biến động kinh tế của Nhà nước…là hết sức cần thiết.
Cùng với đó cần phải kiên quyết đấu tranh và có biện pháp phòng ngừa, khắc phục tình trạng “lợi ích nhóm” khi xây dựng và triển khai một dự án, công trình quốc gia; tình trạng cán bộ lãnh đạo, quản lý DNNN móc ngoặc với cán bộ, công chức nhà nước và khu vực kinh tế tư nhân để hình thành “nhóm lợi ích”, “sân sau” thao túng hoạt động của DNNN, trục lợi cá nhân, tham nhũng, lãng phí, gây tổn hại cho Nhà nước và DN.
Đặc biệt, cần điều chỉnh, đổi mới theo hướng giảm bớt một cách hợp lý các cơ chế hỗ trợ, ưu đãi đối với DNNN để DNNN phát huy tính năng động, sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm nhiều hơn trong hoạt động sản xuất kinh doanh và tạo “sân chơi chung”, công bằng cho các DN ngoài Nhà nước.
Đối với các DN giữ vai trò then chốt trong khu vực kinh tế nhà nước, cần tăng cường cơ chế giám sát đặc biệt và độc lập, không chịu sự chi phối của bất kỳ cá nhân/tổ chức nào…
Ngoài những giải pháp mà tôi nói ở trên, tất nhiên vẫn còn nhiều giải pháp quan trọng khác cần được triển khai một cách đồng bộ. Từ đó mới tạo được sự đột phá, đổi mới có hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại các DN nói chung và tại các dự án, công trình quan trọng quốc gia nói riêng.
Nhìn nhận được yêu cầu cấp thiết này, ngày 10/5 vừa qua, Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII đã ban hành và thông qua ba Nghị quyết: Nghị quyết hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN; Nghị quyết tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN và Nghị quyết phát triển kinh tế tư nhân trở thành một động lực quan trọng của nền kinh tế thị trường định hướng
XHCN. Tuy nhiên để những Nghị quyết này được cụ thể hóa trong Luật và đi vào thực thi thì còn cả một quá trình ở phía trước!
TS. Đỗ Đức Hồng Hà: Làm rõ các khía cạnh pháp lý và phải xác định không có vùng cấm trong xử lý trách nhiệm
Phóng viên: Nhiều người băn khoăn trách nhiệm sẽ đặt ra như thế nào đối với các cá nhân, tập thể trong việc quản lý, sử dụng vốn Nhà nước để xảy ra tình trạng thua lỗ ở 12 dự án nói trên. Mong ông có thể làm sáng tỏ các khía cạnh pháp lý xung quanh vấn đề này ?
TS. Đỗ Đức Hồng Hà: Việc quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại các DN được khá nhiều văn bản pháp luật điều chỉnh trong đó điều chỉnh trực tiếp là Luật quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại các DN số 69/2014. Theo đó, các Điều 43, 44, 48, 49 có quy định rằng một số chủ thể sẽ phải “chịu trách nhiệm về vi phạm gây tổn thất vốn, tài sản của Nhà nước tại DN”.
Tuy nhiên thua lỗ chỉ là một dạng của tổn thất vốn. Ngoài ra, vốn, tài sản Nhà nước còn có thể tổn thất do bị chiếm đoạt bởi các hành vi tham nhũng; do lãng phí, thất thoát bởi các hành vi “cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng” hoặc các hành vi vi phạm khác... Như vậy, rõ ràng là đối với 12 dự án nghìn tỷ đang “sa lầy”cần phải làm rõ tất cả các dạng “tổn thất” nói trên thì mới có cơ sở quy trách nhiệm. Nếu có các hành vi tham nhũng hay “cố ý làm trái” của các cá nhân thì trách nhiệm hình sự (TNHS) là vấn đề khó tránh khỏi.
Quay trở lại với dạng tổn thất vốn là thua lỗ, việc xác định trách nhiệm của các chủ thể trong vấn đề này là rất phức tạp, phụ thuộc phần lớn vào nguyên nhân gây ra thua lỗ. Nếu nguyên nhân chủ yếu thuộc về các yếu tố khách quan (như do biến động của kinh tế thị trường hay do các yếu tố bất khả kháng khác) thì trách nhiệm về mặt pháp luật khó mà đặt ra, có chăng chỉ là “nhận trách nhiệm”, “nhận yếu kém” trong năng lực sử dụng vốn kém hiệu quả mà thôi. Nếu trong nguyên nhân thua lỗ có yếu tố chủ quan tức là có lỗi, có vi phạm của các chủ thể liên quan, thì tùy vào mức độ lỗi, mức độ vi phạm và mức độ thiệt hại mà có thể quy trách nhiệm kỷ luật công tác, trách nhiệm về mặt Đảng, trách nhiệm hành chính và thậm chí là truy cứu TNHS đối với họ.
Phóng viên: Theo ông, làm thế nào có thể bóc tách, làm rõ được đâu là nguyên nhân chủ quan, đâu là nguyên nhân khách quan dẫn đến việc thua lỗ?
TS. Đỗ Đức Hồng Hà: Vấn đề này cần sự vào cuộc một cách quyết tâm, khách quan của các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và đặc biệt là cơ quan điều tra. Hiện nay Quốc hội đã yêu cầu Chính phủ chỉ đạo thực hiện nhiệm vụ này.
Trong quá trình thanh kiểm tra, kiểm toán và điều tra, các cơ quan chức năng cần sử dụng nhiều biện pháp đồng bộ, đánh giá, phân tích tổng thể để tìm ra đâu là nguyên nhân khách quan, đâu là nguyên nhân chủ quan: Bằng cách đánh giá tình hình thị trường biến động như thế nào qua tất cả các giai đoạn của một dự án. Xem xét lại dự báo kinh tế thị trường của chủ đầu tư và của Nhà nước đã được thể hiện ra sao? Song song với đó cần lật lại tất cả các khâu, các chu trình của dự án để rà soát xem có sơ hở, sai phạm ở đâu, thời điểm nào, do chủ thể nào phụ trách, thực hiện: từ khâu trình dự án, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (báo cáo đầu tư), thẩm định thẩm tra dự án, quyết định chủ trương, quyết định đầu tư, quyết định cấp vốn cho đến khâu thi công, vận hành sản xuất, kinh doanh. Đặt từng vụ việc trong mối quan hệ biện chứng về thời gian và không gian với nền kinh tế thị trường. Từ đó có thể chỉ ra nguyên nhân khách quan, chủ quan để xử lý thích đáng.
Phóng viên: Theo quy định cuả pháp luật thì những chủ thể nào phải chịu trách nhiệm trong việc gây ra tổn thất vốn Nhà nước nói chung và gây thua lỗ nói riêng trong hoạt động sản xuất, kinh doanh tại các DNNN ?
TS. Đỗ Đức Hồng Hà: Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty (một số trường hợp cả Tổng Giám đốc hoặc Giám đốc công ty) tại DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; Người đại diện phần vốn Nhà nước đầu tư tại DN hoặc Người đại diện phần vốn của DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ tại công ty CP, công ty TNHH... là những chủ thể phải chịu trách nhiệm trực tiếp trước pháp luật về hành vi vi phạm gây tổn thất vốn Nhà nước tại DN. Điều này đã được quy định rõ trong Luật số 69/2014.
Ngoài ra còn có những cơ quan liên quan phải chịu trách nhiệm trong việc quản lý, giám sát việc sử dụng vốn dẫn đến thua lỗ của các chủ thể nói trên. Vấn đề này đều đã được phân cấp rõ ràng, thể hiện trong một số nghị định như Nghị định số 99/2012 về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN và vốn NN đầu tư vào DN, Nghị định 61/2013 về quy chế giám sát tài chính đối với DN do NN làm chủ sở hữu và DN có vốn NN, Nghị định số 131/2015 hướng dẫn về dự án quan trọng quốc gia…Theo đó, Cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với phần vốn Nhà nước (hiện nay là các Bộ mà chủ yếu là Bộ Công thương và UBND cấp tỉnh, TP trực thuộc T.Ư) phải “chịu trách nhiệm về hiệu quả sử dụng, bảo toàn, phát triển vốn nhà nước”. Bên cạnh đó Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư; Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư…cũng có những trách nhiệm nhất định trong việc quyết định cấp vốn đầu tư, thẩm định thẩm tra dự án và giám sát tài chính của các DNNN.
Phóng viên: Như vậy, xét về chủ thể thì có 2 loại trách nhiệm: trách nhiệm cá nhân (Chủ tịch công ty, người đại diện phần vốn Nhà nước, người đại diện phần vốn DN… ) và trách nhiệm tập thể (Hội đồng thành viên, Cơ quan đại diện chủ sở hữu, các cơ quan ban ngành hữu quan). Làm sao có thể phân định được trách nhiệm tập thể và trách nhiệm cá nhân để có hình thức xử lý tương thích, thưa ông?
TS. Đỗ Đức Hồng Hà: Sẽ phải căn cứ vào quy định của pháp luật cùng Điều lệ công ty hoặc quy chế hoạt động của từng cơ quan ban ngành để xác định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của cá nhân, tập thể. Từ đó có thể làm rõ chủ trương nào, quyết định nào là do cá nhân ban hành? Chủ trương nào, quyết định nào là do tập thể bỏ phiếu thông qua?
Tuy nhiên cũng cần lưu ý, nhiều trường hợp quyết định của tập thể chỉ mang tính hình thức khi có một cá nhân hoặc nhóm lợi ích thâu tóm, chỉ đạo “ngầm”. Để làm rõ điều này đòi hỏi sự vào cuộc quyết liệt của các cơ quan chức năng. Đặc biệt phải xác định không có “vùng cấm”trong quá trình thanh tra, điều tra và xử lý trách nhiệm...
Phóng viên: Xin được bàn về một vụ việc cụ thể, theo thông tin trên một số báo phản ánh: “siêu dự án” liên doanh trị giá 1,8 tỉ USD vốn góp của Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam (PVN) và Venezuela giai đoạn 2006 – 2011, trong đó PVN đã mất trắng 532 triệu USD và phải đơn phương chấm dứt dự án. Nhiều sai phạm của PVN đã được chỉ ra trong đó có sự vi phạm nghiêm trọng quy trình, thủ tục đầu tư khi PVN đã không xin chủ trương của Quốc hội mà cho tiến hành ngay các hoạt động đàm phán và ký kết hợp đồng vào cuối tháng 6/2010 (“siêu dự án” này thuộc trường hợp dự án, công trình quan trọng quốc gia đầu tư ra nước ngoài trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư theo Nghị quyết số 49/2010/Qh12 và Nghị định 09/2009/NĐ-CP). Ngoài ra, PVN còn “thổi phồng” về tiềm năng và tính khả thi của dự án ở các báo cáo đầu tư, bỏ ngoài tai các cảnh báo rủi ro của Bộ Tài chính và NHNN…Nhiều ý kiến cho rằng PVN đã “cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng”. Quan điểm của ông về vấn đề này như thế nào? Khi đó các cơ quan hữu quan phải có trách nhiệm gì khi họ biết (hoặc bắt buộc phải biết) việc vi phạm nói trên của PVN nhưng vẫn quyết định cấp vốn đầu tư?
TS. Đỗ Đức Hồng Hà: Cá nhân tôi đồng ý với quan điểm cho rằng, có dấu hiệu “cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng” từ phía PVN trong vụ việc nói trên.
Đối với dự án quan trọng quốc gia trong nước lẫn đầu tư ra nước ngoài, Cơ quan đại diện chủ sở hữu cần tŕnh đề án lên Chính phủ, sau đó Chính phủ trình lên Quốc hội để xin chủ trương đầu tư, khi đó một Hội đồng thẩm định nhà nước sẽ được thành lập do Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư làm chủ tịch, các thành viên còn lại thuộc Bộ Tài chính và các Bộ, cơ quan hữu quan khác. Quốc hội sẽ căn cứ vào báo cáo nghiên cứu tiền khả thi của cơ quan trình dự án, báo cáo của Hội đồng thẩm định Nhà nước để quyết định hay không quyết định chủ trương đầu tư. Thủ tướng Chính phủ chỉ được quyết định đầu tư vốn Nhà nước cho dự án, công trình đó và giao cho Bộ tài chính thực hiện việc cấp vốn sau khi có quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội. Sau khi có quyết định đầu tư vốn Nhà nước của Thủ tướng Chính phủ thì Cơ quan đại diện chủ sở hữu Nhà nước mới được tiến hành các hoạt động ký kết hợp đồng, triển khai dự án. Đối với các dự án khác nằm ngoài phạm vi nói trên, Cơ quan đại diện chủ sở hữu Nhà nước (như Bộ Công thương, các UBND tỉnh…) sẽ không phải xin chủ trương của Quốc hội và có quyền quyết định đầu tư vốn Nhà nước, giao cho cơ quan tài chính cùng cấp thực hiện việc cấp vốn.
Như vậy, mỗi khâu, mỗi bước đều có sự hiện diện của các chủ thể nhất định với phạm vi quyền hạn, trách nhiệm khác nhau nhưng lại liên quan chặt chẽ lẫn nhau. Theo quan điểm của tôi, cá nhân/cơ quan nào quyết định vấn đề gì thì phải xác định có trách nhiệm đối với quyết định đó trước đã, còn trách nhiệm đến đâu, trách nhiệm gì thì phụ thuộc vào từng vụ việc cụ thể. “Thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng” xét từ phía các cơ quan hữu quan, là dấu hiệu tôi nhận thấy trong vụ “siêu dự án” nói trên của PVN.
Phóng viên: Trân trọng cảm ơn hai ông về những ý kiến quý báu!
Lan Hương (thực hiện)
