(Pháp lý) - Nhiều ý kiến chuyên gia pháp luật kinh tế khi được hỏi đã thẳng thắn: Ngay từ khi ban hành, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2004 đã bộc lộ nhiều điểm bất hợp lý, có những kẽ hở lớn và vô tình “tiếp tay” cho nhiều dự án kinh tế “loại bỏ” rừng để phục vụ mục đích sản xuất kinh doanh, mang lại lợi ích cho doanh nghiệp.
Bài viết sau đây, Pháp lý sẽ cùng các chuyên gia phân tích, làm rõ những vấn đề pháp lý và kẽ hở pháp luật trong vấn đề chuyển đổi mục đích sử dụng đất rừng sang mục đích Dự án kinh tế.
12 năm không cấm chuyển đổi mục đích sử dụng rừng tự nhiên sang mục đích khác: một lỗ hổng pháp luật lớn
Trao đổi với PV Pháp lý, Tiến sĩ Nguyễn Văn Phương, trưởng bộ môn Luật Môi trường, Khoa Pháp luật Kinh tế, Trường Đại học Luật Hà Nội phân tích và chỉ ra hàng loạt lỗ hổng của pháp luật về bảo vệ đất rừng.
Trong suốt 12 năm (2004 – 2016) kể từ khi Luật bảo vệ và phát triển rừng 2004 được thông qua, Nhà nước không có quy định nào cấm chuyển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, rừng sản xuất sang mục đích sử dụng khác, đặc biệt cũng không cấm chuyển rừng tự nhiên sang mục đích sử dụng khác khi xác định “Việc chuyển rừng tự nhiên sang mục đích sử dụng khác phải dựa trên tiêu chí và điều kiện chuyển đổi do Chính phủ quy định” (Điều 27 Nghị định số 23/2006 về thi hành Luật bảo vệ và phát triển rừng 2004). Với “lỗ hổng” tồn tại suốt 12 năm như vậy, diện tích rừng ở Việt Nam suy giảm mạnh, một phần bởi các dự án sử dụng rừng tự nhiên để làm mặt bằng xây dựng được phê duyệt “ồ ạt”.
Mãi đến tháng 11 năm 2016, việc cấm chuyển mục đích sử dụng rừng tự nhiên sang mục đích khác mới được quy định duy nhất tại điểm c Khoản 2 Điều 7 Quy chế về quản lý rừng sản xuất ban hành kèm theo Quyết định số 49/2016/QĐ-TTg ngày 01/11/2016 của Thủ tướng Chính phủ: “Không thực hiện chuyển mục đích sử dụng rừng tự nhiên (không hề nói là rừng sản xuất là rừng tự nhiên – PV) sang mục đích khác, kể cả các dự án, công trình đã được phê duyệt nhưng chưa triển khai, trừ các dự án phục vụ quốc phòng, an ninh phải được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đối với các tỉnh thuộc khu vực Tây Nguyên”. Đối với rừng phòng hộ và rừng đặc dụng, Quy chế Quản lý rừng phòng hộ (2015) và Nghị định 117/2010 về tổ chức và quản lý rừng đặc dụng điều chỉnh chi tiết. Hai văn bản này có trước Quy chế về quản lý rừng sản xuất (2016), đến nay vẫn chưa được sửa đổi, bổ sung và không có quy định nào nói rằng cấm chuyển đổi mục đích sử dụng rừng phòng hộ (kể cả là rừng tự nhiên), rừng đặc dụng (kể cả là rừng tự nhiên) sang mục đích khác.
Quay lại với Luật bảo vệ và phát triển rừng 2004, căn cứ vào mục đích sử dụng thì rừng được phân làm ba loại là Rừng phòng hộ, Rừng đặc dụng và Rừng sản xuất. Trong đó, Rừng phòng hộ, Rừng đặc dụng tiếp tục được phân thành các loại nhỏ khác nhau nhưng vẫn dựa theo tiêu chí mục đích sử dụng; chỉ riêng nhóm Rừng sản xuất lại dựa theo tiêu chí nguồn gốc để phân thành Rừng sản xuất là rừng tự nhiên và Rừng sản xuất là rừng trồng. Cách phân loại này không thống nhất về tiêu chí và nếu không hiểu rõ, nhiều người sẽ cho rằng chỉ rừng sản xuất mới có rừng tự nhiên, nói cách khác mọi rừng có nguồn gốc tự nhiên đều phải quy về nhóm rừng sản xuất. Cách hiểu như vậy là không đúng vì sau Luật bảo vệ và phát triển rừng 2004, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ký các Quyết định số 186/2006/QĐ-TTg về ban hành Quy chế quản lý rừng và Quyết định số 34/2011/QĐ-TTg về việc sửa đổi, bổ sung một số điều Quy chế quản lý rừng ban hành kèm theo Quyết định số 186/2006/QĐ-TTg, trong đó có khẳng định 3 loại rừng trên đều bao gồm cả rừng tự nhiên. Một cách phân loại thiếu khoa học như vậy nhưng không hiểu sao ngay từ khi ban hành lại không được phát hiện và sửa đổi ngay?
Từ cách phân loại dựa trên tiêu chí không thống nhất cùng với quy định mới chưa rõ ràng về loại rừng bị cấm chuyển mục đích sử dụng khác, nhiều câu hỏi được đặt ra: Quy định “cấm chuyển đổi mục đích sử dụng rừng tự nhiên sang mục đích khác” chỉ áp dụng cho rừng sản xuất là rừng tự nhiên hay áp dụng cho cả rừng phòng hộ, rừng đặc dụng có nguồn gốc tự nhiên? – bởi cách dùng cụm từ “rừng tự nhiên” thay vì “rừng sản xuất là rừng tự nhiên” trong quy định. Nếu áp dụng cho cả 3 loại rừng thì tại sao không quy định thêm trong Quy chế Quản lý rừng phòng hộ và Nghị định số 117/2010 về rừng đặc dụng bằng cách sửa đổi, bổ sung hai văn bản này? Còn nếu chỉ áp dụng cho rừng sản xuất là rừng tự nhiên (vì quy định cấm nói trên chỉ có trong Quy chế Quản lý rừng sản xuất) thì tại sao không nói rõ là “cấm chuyển đổi mục đích sử dụng rừng sản xuất là rừng tự nhiên sang mục đích khác”?
“Với bất cập lớn như vậy, dẫn đến hệ lụy: Người có “tâm” sẽ hiểu theo hướng tất cả rừng tự nhiên đều không được chuyển sang mục đích sử dụng khác; ngược lại, sẽ có những trường hợp vì muốn đánh đổi rừng lấy lợi ích kinh tế sẽ hiểu theo hướng: Chỉ rừng tự nhiên là rừng sản xuất mới không được chuyển sang mục đích sử dụng khác, còn rừng tự nhiên là rừng phòng hộ, rừng đặc dụng thì không bị áp dụng điều cấm nói trên.” – TS. Nguyễn Văn Phương phân tích.
Từ trăn trở này của TS. Nguyễn Văn Phương, PV Pháp lý đã tìm hiểu, tại kỳ họp thứ 3 Quốc hội khóa XIV diễn ra vào tháng 6 vừa qua, vấn đề phân loại rừng cũng gây khá nhiều tranh cãi giữa các ĐBQH và hiện nay quy định về phân loại rừng đang được Dự thảo Luật bảo vệ và phát triển rừng (sửa đổi) thể hiện theo hướng: “Rừng tự nhiên và rừng trồng được phân thành 3 (ba) loại sau: Rừng đặc dụng, Rừng phòng hộ và Rừng sản xuất”. Cách phân loại theo hướng như vậy hợp lý hơn vì sẽ tạo cách hiểu thống nhất. Tuy nhiên trong Dự thảo Luật bảo vệ và phát triển rừng (sửa đổi) chưa đề cập đến vấn đề có cấm chuyển đổi mục đích sử dụng rừng tự nhiên bao gồm cả rừng tự nhiên là rừng phòng hộ, rừng tự nhiên là rừng đặc dụng, rừng tự nhiên là rừng sản xuất sang mục đích khác hay không.
Hy vọng trong kỳ họp thứ 4 tới đây, Quốc hội sẽ đưa vấn đề này ra xem xét để bổ sung vào trong Dự thảo Luật. Bởi trong tháng 6/2017 vừa qua, tại Hội nghị về các giải pháp khôi phục rừng bền vững vùng Tây Nguyên, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc đã khẳng định chủ trương: Kiên quyết thực hiện việc đóng cửa rừng tự nhiên, không chuyển mục đích sử dụng đất lâm nghiệp trong khu vực 2,25 triệu ha rừng tự nhiên hiện có sang mục đích khác, kể cả dự án, công trình đã được phê duyệt nhưng chưa triển khai, trừ các dự án phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh quan trọng.
Căn cứ chuyển mục đích sử dụng đất rừng sang mục đích sản xuất kinh doanh: quá chung chung, dễ bị lợi dụng và khó giám sát
Chuyên gia kinh tế Lê Đăng Doanh (Nguyên Viện trưởng Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương) nhận định về căn cứ chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác không phải là lâm nghiệp (tức là có mục đích sản xuất kinh doanh) quy định tại Điều 23 Luật bảo vệ và phát triển rừng 2004 như sau: Tất cả các quy định của pháp luật về căn cứ để các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xem xét có cho phép chuyển mục đích sử dụng rừng để làm dự án sản xuất kinh doanh hay không, cuối cùng chỉ tựu trung ở việc “phải phù hợp Quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định”.
Trong khi đó, Luật bảo vệ và phát triển rừng cũng có quy định: “Việc lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng phải dựa trên chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, chiến lược phát triển lâm nghiệp…”. Chính vì thế, trong các vụ việc dùng rừng để làm dự án mà báo chí nêu thời gian qua, mặc dù chủ đầu tư có nhiều sai phạm về quy trình, thủ tục; người dân phản đối việc loại bỏ rừng nhưng các lãnh đạo địa phương vẫn thể hiện quyết tâm “phải làm”, “cần làm” vì quy hoạch đã có, đã được phê duyệt.
Quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội là những căn cứ rất chung chung nhưng lại biến động theo thời gian và không gian. Bên cạnh đó, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng của địa phương không phải là văn bản quy phạm pháp luật, đó là những thứ mà người dân rất khó được tiếp cận để giám sát. Do đó, khi mà căn cứ để xem xét cho phép chuyển mục đích sử dụng rừng chưa thể cụ thể hóa hơn (vì điều này là rất khó, ngay trong Dự thảo Luật bảo vệ và phát triển rừng (sửa đổi) cũng chưa có giải pháp), thì chỉ còn cách là phải công khai quy hoạch (ngay từ khi xây dựng quy hoạch, đến khi hoàn thành và cho tới lúc bị thay thế bởi quy hoạch mới) để người dân cũng như các nhà chuyên môn được tiếp cận, được hiểu rõ và giám sát.
Chẳng hạn như đối với quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng có nội dung về việc xác lập và duy trì bao nhiêu diện tích rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, rừng sản xuất tại địa phương. Theo đó, một đòi hỏi khi xây dựng quy hoạch là cần quy chiếu đặc điểm địa hình, khí hậu và các điều kiện tự nhiên khác của địa phương với các tiêu chí về xác lập, duy trì mỗi loại rừng mà Nhà nước đã đóng khung. Ví dụ như Rừng phòng hộ đầu nguồn được xác lập ở cấp xung yếu khi có đủ các tiêu chí như lượng mưa lớn hơn 2.000 milimét một năm hoặc lượng mưa từ 1.500 đến 2.000 milimét một năm, tập trung trong 2 đến 3 tháng; Địa hình đồi, núi và độ chia cắt sâu lớn hơn 50 mét, độ dốc lớn hơn 35 độ; địa hình đồi, núi và độ chia cắt sâu từ 25 đến 50 mét, độ dốc lớn hơn 25 độ; địa hình đồi, núi và độ chia cắt sâu nhỏ hơn 25 mét, độ dốc lớn hơn 15 độ…Nếu có đầy đủ thông tin về đặc điểm tự nhiên của khu vực có rừng, diện tích rừng hiện có và có bảng quy định tiêu chí xác lập, duy trì rừng của Nhà nước cùng quy hoạch công khai của địa phương, thì người dân có thể giám sát dễ dàng hơn đối với việc sử dụng rừng của chính quyền. Theo đó, trong vấn đề chuyển đổi mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác, nếu loại bỏ một diện tích rừng để làm dự án kinh tế, thì rừng có còn đạt tiêu chuẩn của loại rừng đã được xác lập hay không? Có còn đảm bảo quy hoạch hay không? Điều này người dân có thể được biết, hiểu và giám sát nếu có sự công khai.
“Hãy công khai quy hoạch, công khai mọi kết quả đánh giá, nghiên cứu về đặc điểm tự nhiên của địa phương, công khai và giải thích cho người dân về tiêu chí xác lập, duy trì từng loại rừng mà Nhà nước đã quy định… Chứ đừng chỉ nói “dự án phù hợp quy hoạch nên phải làm”, như thế là chưa đủ!”, TS. Lê Đăng Doanh kiến nghị.
Chuyển rừng sang mục đích sử dụng khác: chỉ cấm đối với rừng tự nhiên là chưa đủ
Hiện nay, Nhà nước có chủ trương “đóng cửa” rừng tự nhiên và cũng cấm chuyển mục đích sử dụng rừng tự nhiên sang mục đích khác (trừ phục vụ quốc phòng, an ninh quốc gia). Tuy nhiên chỉ cấm đối với rừng tự nhiên thôi là chưa đủ, đó là quan điểm của một số chuyên gia xoay quanh vấn đề này.
Trong một lần trả lời Phóng viên Pháp lý, Ls. Nguyễn Quang Ngọc, Cty Luật Quốc tế Thiên Việt, Đoàn Ls Tp. Hà Nội nêu quan điểm của mình rằng nên cấm hẳn, không cho phép chuyển đất rừng phòng hộ sang bất kỳ mục đích sử dụng nào khác.
Còn TS. Nguyễn Đăng Doanh, ông cho rằng không nên cấm hẳn việc chuyển đổi mục đích sử dụng rừng phòng hộ sang mục đích khác mà cần phân loại hợp lý để quyết định. Chẳng hạn, đối với rừng phòng hộ đầu nguồn mà là rừng trồng nhưng được xác lập ở cấp rất xung yếu thì nên cấm chuyển đổi sang mục đích sử dụng khác... Bên cạnh đó, rừng đặc dụng là vườn quốc gia và khu dự trữ thiên nhiên mặc dù vừa có cả diện tích rừng tự nhiên, vừa có cả rừng trồng nhưng cũng nên cấm chuyển đổi mục đích sử dụng sang mục đích khác lâm nghiệp.
TS. Lê Đăng Doanh đề xuất: “Với diện tích rừng tự nhiên ngày càng ít đi thì Nhà nước nên xem xét cả việc cấm chuyển đổi mục đích sử dụng rừng trồng là một số loại rừng phòng hộ, rừng đặc dụng quan trọng sang mục đích khác. Như vậy mới mong phát triển bền vững”.
Kết mở
Mặc dù bài viết đi sâu phân tích những bất cập, kẽ hở trong các quy định của pháp luật bảo vệ và phát triển rừng, nhưng có thể thấy, đây là những vấn đề liên quan mật thiết tới việc bảo vệ rừng gắn với phát triển kinh tế - xã hội bền vững. Khi mà các văn bản pháp luật về đầu tư kinh doanh, về doanh nghiệp ngày càng được chú trọng, sửa đổi bổ sung liên tục thì các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường trong đó có Luật bảo vệ và phát triển rừng cùng các nghị định, thông tư liên quan…cũng cần phải được quan tâm xác đáng để kịp thời sửa đổi, bổ sung hợp lý, tương thích với các vấn đề kinh tế liên quan. Từ đó mới có thể ngăn chặn được những hành vi lợi dụng “kẽ hở” pháp luật, phục vụ nhóm lợi ích làm giàu bất chính từ đất rừng.
Lan Hương
