(Pháp lý) - Đọc dự thảo Luật PPP (bản thảo lần 3) có thể thấy nhiều quy định ưu ái đặc biệt cho phương thức đầu tư công tư. Những quy định đó có thể lý giải nhằm tháo gỡ khó khăn trong việc thực hiện hình thức hợp tác này thời gian qua, tuy nhiên lại gây những băn khoăn về sự “ưu ái” và không cẩn thận sẽ khó ngăn chặn được nhóm lợi ích, công - tư bắt tay trục lợi.
Chia sẻ rủi ro thế nào cho hợp lý?
Điều 4 của dự thảo luật lần 3 quy định: Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Public Private Partnership - sau đây gọi tắt là PPP) là đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác dài hạn giữa khu vực công và khu vực tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng PPP. Dự án PPP là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc nhà đầu tư bỏ vốn để thực hiện một hoặc các hoạt động như: Xây dựng, vận hành, kinh doanh công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng nhằm cung cấp sản phẩm, dịch vụ công; Cải tạo, nâng cấp, mở rộng, hiện đại hóa, vận hành, kinh doanh công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng sẵn có nhằm cung cấp sản phẩm, dịch vụ công; Vận hành công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng nhằm cung cấp sản phẩm, dịch vụ công.
Như vậy, về bản chất PPP là việc hợp tác đầu tư giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư. Bản chất của việc hợp tác đầu tư là cùng góp vốn và cùng chia sẻ lợi nhuận. Ở đây, “vốn góp” của Nhà nước chính là các đặc quyền dành cho Nhà đầu tư sau khi hoàn thành dự án đầu tư, bao gồm khai thác, vận hành Dự án, thuê lại Dự án trong một thời gian nhất định hoặc các ưu tiên khác về sử dụng đất đai tại một số khu vực. Ưu đãi của nhà nước có thể liệt kê như: Hỗ trợ các nhà đầu tư trong quá trình huy động vốn bước đầu thực hiện Dự án; Ưu đãi để kích cầu Nhà đầu tư tham gia hợp tác theo hình thức PPP; Giúp đỡ các doanh nghiệp, nhà đầu tư giải quyết các khó khăn phát sinh trong quá trình huy động vốn thực hiện Dự án…
Có nhiều ý kiến cho rằng, việc nhà nước tham gia quá trình hợp tác góp phần giảm thiểu rủi ro trong quá trình hợp tác. Sự cam kết mạnh mẽ, sự nhập cuộc thực sự tích cực của Chính phủ trong vai trò đối tác với khu vực tư nhân để thực hiện dự án PPP. Qua đó, có thể giúp thu hút mạnh mẽ hơn nguồn vốn từ khu vực tư nhân trong và ngoài nước vào lĩnh vực này. Có lẽ vì mong mỏi đó nên Ban soạn thảo dự án Luật đã đưa ra những quan điểm thể chế trong Luật nhằm giảm rủi ro, phiền hà nhất cho nhà đầu tư tư nhân khi tham gia PPP.
Về bảo đảm đầu tư, có ý kiến cho rằng, nếu không có các cơ chế bảo đảm đầu tư thì rất khó thu hút các nhà đầu tư tư nhân, đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài hoặc các dự án có mức độ rủi ro cao. Tuy nhiên, cũng xin lưu ý nếu áp dụng cơ chế bảo đảm này thì Nhà nước nhận rủi ro về phía mình và nếu không có cơ chế quản lý rủi ro tốt thì có thể sẽ gây những hệ luỵ lớn cho ngân sách về dài hạn.
Dự thảo Điều 75 về bảo đảm của Chính phủ trong dự án PPP quan trọng, còn gây quan ngại về việc bất bình đẳng trong bảo đảm đầu tư. Trong bối cảnh hiện tại của ngân sách, khi đề xuất các biện pháp bảo đảm thì phải có báo cáo đánh giá rủi ro đối với ngân sách, trong đó lập các kịch bản rủi ro, khả năng xảy ra rủi ro và thiệt hại tối đa mà ngân sách phải chịu. Thiệt hại tối đa theo kịch bản xấu nhất được gọi là giá trị biện pháp bảo đảm.
Một băn khoăn khác là quy định tại Dự thảo Điều 76, cho thấy sự tùy nghi trong việc xác định rủi ro và việc áp dụng các biện pháp chia sẻ rủi ro. Vấn đề xác định thế nào là rủi ro còn chưa được làm rõ thì đã quy định “Cơ quan nhà nước có thẩm quyền, Cơ quan ký kết hợp đồng và nhà đầu tư chia sẻ rủi ro về doanh thu trong dự án PPP bằng các biện pháp điều chỉnh mức giá, phí sản phẩm, dịch vụ hoặc điều chỉnh thời hạn hợp đồng PPP theo quy định tại Điều 44 và Điều 45”. Dư luận băn khoăn, giải pháp cho rủi ro, liệu có làm nảy sinh tình trạng viện cớ rủi ro của nhà đầu tư và chính cơ quan nhà nước gây gánh nặng cho người dân sử dụng “sản phẩm” của PPP hay không?
Cần quy định rõ quy trình, thủ tục, thẩm quyền và phân loại dự án PPP
Như đã biết trong dự án PPP có sử dụng 1 phần vốn đầu tư công. Luật Đầu tư công và Nghị định số 15/2015/NĐ-CP đang quy định phân loại dự án theo quy định tại Luật Đầu tư công (theo nhóm quan trọng quốc gia, nhóm A, B, C). Quy trình, thủ tục, thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư dự án PPP theo Luật Đầu tư công được quy định căn cứ vào phân loại dự án theo nhóm như trên. Một trong các tiêu chí để phân nhóm dự án nêu trên tại Luật Đầu tư công là quy mô của “vốn đầu tư công”.
Tuy nhiên, đặc thù của dự án PPP không chỉ sử dụng vốn đầu tư công mà phần lớn là huy động vốn của nhà đầu tư tư nhân. Do đó, việc phân loại như dự án đầu tư công là chưa hợp lý. Bên cạnh đó, việc phân loại dự án chỉ dựa vào quy mô vốn đầu tư công dẫn đến trình tự, thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư dự án PPP có sử dụng vốn đầu tư công và không sử dụng vốn đầu tư công có sự không nhất quán. Dự án PPP nhóm A cần nhiều (99%) cũng như ít (1%) vốn Nhà nước tham gia đều yêu cầu thành lập hội đồng liên ngành để thẩm định trước khi trình Thủ tướng Chính phủ, còn dự án PPP nhóm A không có vốn góp của Nhà nước thì không cần thực hiện thủ tục này. Trong khi về bản chất các dự án PPP nhóm A (không phân biệt có sử dụng hay không sử dụng vốn nhà nước) đều có ảnh hưởng lớn tới người dân, kinh tế, xã hội.
Về thủ tục quyết định chủ trương đầu tư với dự án PPP: Hiện nay, Điều 17 Nghị định số 136/2015/NĐ-CP phân loại hai quy trình quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án PPP, theo đó dự án sử dụng vốn đầu tư công thực hiện theo Điều 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31 Luật Đầu tư công. Dự án không sử dụng vốn đầu tư công thực hiện theo quy định của pháp luật về PPP (hiện nay là Nghị định số 15/2015/NĐ-CP). Thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư là khác nhau trong cả hai trường hợp. Tuy nhiên, về bản chất, dự án PPP vẫn là dự án công, dù dự án có sử dụng hay không sử dụng vốn đầu tư công đều có ảnh hưởng tới người dân, kinh tế, xã hội. Do đó, việc phân loại thủ tục quyết định chủ trương đầu tư như nêu trên là chưa hợp lý. Ví dụ: Dự án nhóm A theo hình thức PPP: Điều 10, Nghị định 136/2015/NĐ-CP quy định trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm A theo hình thức đối tác công tư thực hiện theo quy định tại Điều 23 của Luật Đầu tư công, theo đó thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư là Thủ tướng Chính phủ và như quy trình dự án sử dụng 100% vốn đầu tư công. Trong thực tế, có dự án sử dụng vốn NSNN chiếm tỷ lệ nhỏ trong tổng mức đầu tư cũng phải thực hiện theo quy trình này, dẫn đến mất nhiều thời gian, không hợp lý trong thực tiễn đối với PPP.
“Ưu đãi” cho tư nhân nhưng không thể để “khoảng trống” pháp luật cho lợi ích nhóm lợi dụng
Theo cơ quan soạn thảo Dự thảo Luật PPP, xét tính đặc thù của dự án PPP so với dự án đầu tư công thuần túy, việc xây dựng một cơ chế sử dụng vốn nhà nước trong dự án PPP là cần thiết. 2 phương án đang được đưa ra lấy ý kiến. Phương án 1 là hình thành Quỹ phát triển dự án PPP với các chức năng bố trí vốn nhà nước và cấp bảo lãnh. Quỹ này có thể huy động vốn từ nhiều nguồn khác nhau như ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ, ODA, tiền nhà đầu tư hoàn trả khi ký kết hợp đồng thành công, tiền bán, nhượng quyền khai thác các tài sản kết cấu hạ tầng, tiền bán tài sản công sau khi sắp xếp lại... Phương án 2 là hình thành dòng ngân sách riêng trong kế hoạch đầu tư công trung hạn.
Qua tham vấn các cơ quan liên quan, nhiều ý kiến đánh giá phương án 1 có ưu điểm là tính linh hoạt, chủ động trong quản lý và sử dụng; tính sẵn sàng trong cam kết của Chính phủ từ nguồn vốn góp đến cơ chế bảo lãnh, sẽ tăng tính hấp dẫn của dự án, thu hút các nhà đầu tư hơn.
Chính vì những lập luận trên nên đề xuất là quy định các dự án PPP không thuộc sự điều chỉnh của Luật Đầu tư công và các văn bản hướng dẫn thi hành luật này. Như vậy, rõ ràng là có sử dụng vốn đầu tư công nhưng không bị điều chỉnh bởi Luật Đầu tư công. Dự án PPP cũng không phải phê duyệt chủ trương đầu tư như dự án sử dụng vốn công, không phải quản lý như vốn công, không được giải ngân theo như quy trình giải ngân trong Luật Ngân sách nhà nước…
Thiết nghĩ, trong bối cảnh hiện nay, đề xuất đó là xa rời thực tế, bởi tình trạng lợi dụng kẽ hở pháp luật, công – tư bắt tay tham nhũng, lợi ích nhóm trong các dự án PPP hiện hữu và được cảnh báo nhiều. Ta cần vốn đầu tư, cần ưu đãi đầu tư nhưng cũng không cần “biệt đãi” đến mức vậy, điều đó dễ “kiến tạo” những “khoảng trống” cho lợi ích nhóm.
Phan Tĩnh
