(Pháp lý) - Tham gia các Hiệp định thương mại tự do (FTA) nói chung và Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới nói riêng, đối với Việt Nam là một trong những điểm nhấn quan trọng của quá trình hội nhập quốc tế. Trong số hơn 15 FTA mà Việt Nam đàm phán, ký kết, hiện nay một số FTA đã có hiệu lực.
Các FTA, đặc biệt là các FTA thế hệ mới có thể mang đến cho Việt Nam những thay đổi theo chiều hướng tích cực. Tuy nhiên, quá trình thực thi các Hiệp định này cho thấy, Việt Nam cũng đã và sẽ gặp không ít khó khăn và thách thức về mặt pháp lý, trong đó có các khó khăn, thách thức trong việc chuyển hóa các quy định của FTA vào nội luật.
Từ số Tạp chí Pháp lý này, chúng tôi sẽ lần lượt đăng tải loạt bài viết phân tích, bình luận chuyên sâu của các chuyên gia pháp luật kinh tế nhằm làm rõ những khó khăn, thách thức phát sinh từ việc lựa chọn phương pháp thực thi các điều ước, từ đó đề xuất một số kiến nghị về mặt pháp luật.
Bài 1: Khó khăn, thách thức khi chuyển hóa các quy định của FTA vào nội luật
Luật Điều ước quốc tế số 108/2016/QH13 đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 11 thông qua ngày 09 tháng 4 năm 2016. Có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2016, Luật được kỳ vọng như một khuôn khổ pháp lý quan trọng giúp Việt Nam chuyển hóa các Điều ước quốc tế vào pháp luật nội địa. Tuy nhiên, quá trình thực thi các hiệp định này cho thấy, Việt Nam cũng đã gặp không ít khó khăn và thách thức về mặt pháp lý, trong đó có các khó khăn, thách thức trong việc chuyển hóa các quy định của FTA vào nội luật.
Những khó khăn khi thực thi các Điều ước theo Luật Điều ước quốc tế
Để thực thi các cam kết, Điều 6 khoản 3 của Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005 và hiện nay là Điều 6 khoản 2 của Luật Điều ước quốc tế năm 2016 quy định hai phương pháp.
Một là, các quy định trong điều ước quốc tế có thể được áp dụng trực tiếp đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân nếu quy định đó “đã đủ rõ, đủ chi tiết để thực hiện” và quyết định của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ về việc chấp nhận sự ràng buộc của điều ước quốc tế khẳng định toàn bộ hoặc một phần quy định đó được áp dụng trực tiếp.
Nói cách khác, một quy định trong các FTA thế hệ mới của Việt Nam chỉ có thể được áp dụng trực tiếp nếu thỏa mãn đồng thời cả hai điều kiện về nội dung và thủ tục nêu trên. Đối với điều kiện về nội dung, một câu hỏi quan trọng được đặt ra là quy định của FTA thế hệ mới khi nào được coi là “đã đủ rõ, đủ chi tiết”? Luật Điều ước quốc tế năm 2015 chưa có câu trả lời.
Do vậy, để chuyển hóa các quy định của điều ước nói chung và của các FTA nói riêng không được áp dụng gián tiếp, Việt Nam sẽ phải tiến hành một trong các công việc: sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật hiện có; bãi bỏ quy định hoặc văn bản quy phạm pháp luật hiện có; ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới.
Trong trường hợp áp dụng trực tiếp hoặc nội luật hóa, nếu quy định của điều ước quốc tế và quy định của nội luật khác nhau, thì theo Điều 6 khoản 1 của Luật Điều ước quốc tế năm 2016 và quy định tương ứng trong nhiều văn bản luật khác, quy định của điều ước quốc tế sẽ được ưu tiên áp dụng.
Cách tiếp cận như vậy thể hiện rõ nghĩa vụ tuân thủ các điều ước quốc tế của Việt Nam, đồng thời, từ đó, có thể tạo nên một “giá đỡ” pháp lý để luận giải cho sự không tương thích của nội luật với điều ước nhằm tránh trường hợp bị khởi kiện do sự không tương thích đó.
Tuy nhiên, điều này lại có thể làm cho quy định của Điều 6.2 về áp dụng trực tiếp điều ước không còn nhiều ý nghĩa, vì dù một quy định của điều ước không được áp dụng trực tiếp, thì sau đó, các chủ thể có liên quan vẫn có quyền viện dẫn đến quy định đó nếu nó khác với quy định trong nước. Trên thực tế, ngoại trừ các Nghị quyết của Quốc hội phê chuẩn Nghị định thư gia nhập WTO của Việt Nam và CPTPP mà ở đó các quy định được áp dụng trực tiếp đã được nêu rõ, thì đối với các FTA khác, các Nghị quyết, quyết định có liên quan lại không thể hiện nội dung này.
Nếu áp dụng theo đúng tinh thần của Điều 6.2 Luật Điều ước quốc tế năm 2016, tất cả các quy định không được áp dụng trực tiếp đều chỉ có thể được các chủ thể có liên quan áp dụng khi đã được chuyển hóa vào trong pháp luật nội địa. Thực tiễn chuyển hóa các quy định trong các FTA không được áp dụng trực tiếp trong thời gian qua cũng cho thấy Việt Nam phải giải quyết một số vấn đề.
Nghiên cứu thực tiễn chuyển hóa các FTA vào nội luật của Việt Nam chưa thống nhất về hình thức văn bản để nội luật hóa các cam kết của Việt Nam trong các FTA thế hệ mới. Về vấn đề này, trước tiên, cần khẳng định Luật Điều ước quốc tế năm 2016 cũng như Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005 không hàm chứa bất kỳ điều khoản nào hướng dẫn cách thức nội luật hóa các điều ước quốc tế nói chung và các Hiệp định thương mại tự do nói riêng.
Đồng thời, theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, quá trình xây dựng và ban hành văn bản luật hay dưới luật đều phải trải qua bước rà soát sự tương thích của các quy định trong các văn bản đó với các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.
Điều này dường như cho thấy các cam kết của Việt Nam theo một điều ước quốc tế có thể được chuyển hóa vào các quy định của nhiều loại văn bản khác nhau (văn bản luật hoặc văn bản dưới luật). Minh chứng từ việc nội luật hóa các cam kết của Việt Nam trong các FTA thời gian qua cũng cho thấy rõ điều này.
Những chính sách chủ yếu nào phải sửa đổi để phù hợp với các FTA thế hệ mới?
Tính đến thời điểm này, Việt Nam đã ban hành nhiều quy định để thực thi các cam kết của mình trong các FTA nói chung và FTA thế hệ mới nói riêng. Có thể kể đến nhiều văn bản khác nhau đối với từng lĩnh vực cụ thể như: Đối với thương mại hàng hóa, đây là lĩnh vực mà việc nội luật hóa được thực hiện một cách nhanh chóng và rõ ràng nhất. Các quy định được chuyển hóa vào nội luật chủ yếu, liên quan đến hai lĩnh vực chính là các cam kết về thuế và quy tắc xuất xứ.
Về cam kết thuế, Việt Nam đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn việc thực hiện các cam kết thuế nhập khẩu của Việt Nam đối với hàng hóa được nhập khẩu từ các thị trường đối tác tham gia FTA. Trước khi có Luật Thuế xuất khẩu, nhập khẩu năm 2016, văn bản nội luật hóa cam kết thuế của Việt Nam đều được thể hiện dưới dạng Thông tư của Bộ Tài chính.
Tuy nhiên, trên cơ sở Điều 11 của Luật Thuế xuất khẩu, nhập khẩu năm 2016, từ ngày 01/09/2016, thẩm quyền ban hành biểu thuế suất được chuyển lên cho Chính phủ. Do đó, các Thông tư của Bộ Tài chính có liên quan đều được thay thế bằng các Nghị định tương ứng của Chính phủ.
Về quy tắc xuất xứ, ngoài những quy định chung về quy tắc xuất xứ theo Luật Thương mại năm 2005 và Luật Quản lý ngoại thương năm 2017, Bộ Công Thương đã ban hành nhiều thông tư để hướng dẫn và thực hiện các quy định về xuất xứ hàng hóa trong các FTA đã có hiệu lực của Việt Nam.
Đối với các cam kết về thương mại dịch vụ, các cam kết này được thể hiện rải rác trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau của Việt Nam, như Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 đối với dịch vụ quy hoạch đô thị và kiến trúc cảnh quan; Luật Kiểm toán độc lập năm 2011, Luật Kế toán năm 2005 đối với dịch vụ kế toán, kiểm toán và ghi sổ kế toán; Luật Luật sư năm 2006 (sửa đổi năm 2012) đối với dịch vụ pháp lý; Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 (sửa đổi năm 2017) đối với dịch vụ ngân hàng….
Đi kèm với các văn bản luật này, Chính phủ và các cơ quan khác nhau trực thuộc Chính phủ cũng đã ban hành một số văn bản dưới luật để cụ thể hóa các quy định được nội luật hóa, nhất là liên quan đến các điều kiện kinh doanh và trình tự, thủ tục đăng ký kinh doanh.
Đối với các quy định và cam kết của Việt Nam về sở hữu trí tuệ, Việt Nam đã nội luật hóa các quy định này vào trong Luật Sở hữu trí tuệ năm 2005 (sửa đổi năm 2009). Riêng đối với một số quy định về sở hữu trí tuệ trong CPTPP, hiện tại Việt Nam đã sửa đổi Luật Sở hữu trí tuệ, Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi năm 2017) và Bộ luật
Tố tụng hình sự năm 2015 (sửa đổi năm 2017) để đảm bảo sự tương thích của nội luật với các quy định đó.
Những lưu ý đối với doanh nghiệp
Sự không thống nhất về hình thức văn bản để nội luật hóa các cam kết của Việt Nam, có thể tạo ra sự linh hoạt để Việt Nam có thể chuyển hóa các cam kết một cách phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh thực tế của Việt Nam. Tuy nhiên, ngược lại, điều này có thể tạo nên sự phức tạp đối với doanh nghiệp trong quá trình áp dụng, khi họ không thể biết một cách chính xác văn bản quy phạm pháp luật nào đã chuyển hóa cam kết nào của Việt Nam.
Trong một số trường hợp, văn bản nội luật hóa của Việt Nam còn được ban hành sớm hơn trước khi FTA có hiệu lực, như Thông tư số 40/2015/TT-BCT của Bộ Công thương ngày 18/11/2015 quy định thực hiện quy tắc xuất xứ trong Hiệp định Thương mại tự do Việt Nam – Hàn Quốc: Thông tư này được ban hành ngày 18/11/2015 trong khi VKFTA chính thức có hiệu lực vào ngày 20/12/2015. Điều tương tự cũng xảy ra đối với Thông tư số 21/2016/TT-BCT29 liên quan đến việc nội luật hóa các quy định về xuất xứ hàng hóa trong Liên minh Kinh tế Á - Âu (EAEUFTA).
Tuy nhiên, đối với một số lĩnh vực khác, nhất là thương mại dịch vụ, việc chuyển hóa thường không được tiến hành đồng thời, mà rải rác vào nhiều thời điểm khác nhau. Ví dụ: Với dịch vụ pháp lý, các điều kiện liên quan đến hiện diện thương mại được nội luật hóa lần đầu vào năm 2006, sau đó được sửa đổi bổ sung vào năm 2012. Hơn nữa, đối với dịch vụ này, chỉ khi được sửa đổi vào năm 2012, Luật Luật sư mới chuyển hóa hoàn toàn và đầy đủ về các hình thức hiện diện thương mại mà Việt Nam đã cam kết cho các tổ chức hành nghề luật sư nước ngoài. Đối với dịch vụ kế toán, phải đợi đến năm 2015, các cam kết của Việt Nam về lĩnh vực này mới được chuyển hóa vào pháp luật trong nước…
Như vậy, việc nội luật hóa rải rác và có độ trễ về mặt thời gian có thể gây ra những khó khăn cho việc tiếp cận thị trường Việt Nam, nhất là đối với các tổ chức kinh doanh dịch vụ chuyên môn nước ngoài. Khi các điều kiện về tiếp cận thị trường trong các FTA chưa được nội luật hóa, nhà đầu tư nước ngoài sẽ khó có thể yêu cầu các cơ quan quản lý nhà nước cho phép hoặc cho đăng ký kinh doanh những ngành nghề đó.
Những khuyến nghị cho Chính phủ
Từ các phân tích ở trên cho thấy, từ quy định của pháp luật về chuyển hóa điều ước nói chung đến thực tiễn chuyển hóa các quy định của FTA vào nội luật, Việt Nam đã gặp phải một số vấn đề mà Việt Nam cần quan tâm giải quyết để đảm bảo tuân thủ đầy đủ các cam kết của mình. Để làm được điều này, người viết cho rằng các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam cần lưu ý một số vấn đề, như: Tuân thủ đầy đủ các quy định của Luật Điều ước quốc tế năm 2016 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 để đảm bảo có những đánh giá chính xác về những quy định trong các FTA cần được nội luật hóa cũng như đảm bảo sự tương thích của pháp luật trong nước khi nội luật hóa FTA.
Thường xuyên rà soát, đánh giá tính tương thích của pháp luật trong nước và điều ước quốc tế thuộc lĩnh vực quản lý của mình theo quy trình rà soát dưới sự chủ trì của Bộ Tư pháp hoặc trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Phối hợp chặt chẽ với Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao cũng như các Bộ chuyên ngành để đảm bảo quá trình chuyển hóa FTA không gây ra khó khăn, cản trở cho hoạt động của doanh nghiệp, nhất là đối với các nhà đầu tư nước ngoài, cũng như xem xét chuyển hóa FTA theo hướng cải cách môi trường đầu tư và kinh doanh của Việt Nam. Có thể thấy việc chuyển hóa FTA vào nội luật không phải là một công việc đơn giản.
Ngược lại, nó đòi hỏi sự tham gia và đồng hành của nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng như của cộng đồng doanh nghiệp. Trong thời gian vừa qua, về cơ bản, quá trình này đã được Việt Nam thực hiện khá tốt. Tuy nhiên, một số tồn tại như đã phân tích ở các mục nêu trên có thể tạo thành các thách thức tương lai đối với Việt Nam, đặc biệt khi Việt Nam bước vào giai đoạn thực thi một số FTA thế hệ mới quan trọng như CPTPP từ đầu năm 2019 và EVFTA trong tương lai gần. Do đó, đây là những vấn đề mà Việt Nam cần quan tâm để xử lý triệt để trong thời gian tới.
TS. Nguyễn Ngọc Hà (Giảng viên Đại học Ngoại thương Hà Nội)
