(Pháp lý) - Để ngăn chặn sự lạm dụng của các nhánh quyền lực khác (bao gồm cả Chính phủ và cơ quan tư pháp) ở các nước theo mô hình Châu Âu và ở Mỹ, quyền giám sát hoạt động tư pháp (HĐTP) được thực hiện chủ yếu từ vai trò của Quốc hội. Mặc dù có sự khác biệt về mô hình hoạt động nhưng không đối lập mục đích nên kinh nghiệm giám sát quyền lực tư pháp của một số nước có thể tham khảo vận dụng vào giám sát HĐTP ở nước ta…
Khác biệt nhưng không đối lập mục đích
Kể từ năm 2005, sau khi có Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 của Bộ Chính trị về “Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020” đối với các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án ở nước ta được phân giao cho nhiều cơ quan thực hiện, bên cạnh TAND các cấp (thực hiện quyền xét xử), còn có cơ quan kiểm sát, công an và thi hành án. Do đó, không phải tất cả hoạt động các cơ quan thực hành quyền tư pháp đều thuộc đối tượng giám sát tư pháp (GSTP) mà chỉ một mặt hoạt động có tính tư pháp trong số đó. Trong đó lại có những cơ quan (như VKSND) vừa được thực thi quyền GSTP lại đồng thời chịu sự giám sát của các chủ thể GSTP. Chính các yếu tố này quyết định đặc thù của cơ chế GSTP hiện hành của nước ta.
Do vậy ở Việt Nam khi nói đến giám sát HĐTP thì cũng giống như kiểm soát quyền lực nội tại trong nhà nước, nó tương thích với Quốc hội ở nước ngoài khi thực hiện quyền giám sát HĐTP đối với Chính phủ và các cơ quan tư pháp. Có nghĩa là nói tới một cơ chế kiểm soát từ cao xuống thấp các thiết chế nhà nước, mỗi thiết chế được phân công phân nhiệm thực hiện những quyền giám sát nhất định, trong đó Quốc hội đóng vai trò cao nhất xuất phát từ vị trí “cơ quan QLNN cao nhất”, thực hiện quyền “giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”, “thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội” (các Điều 69, 70 Hiến pháp năm 2013). Các cơ quan QLNN tự mình và thông qua các cơ quan khác để giám sát và các cơ quan được thông qua đó được coi là những hình thức giám sát của cơ quan QLNN. Cụ thể: Quốc hội, Chủ tịch nước thực hiện giám sát đối với hoạt động xét xử của TAND tối cao và hoạt động truy tố, buộc tội của VKSND tối cao; HĐND địa phương (cấp tỉnh, huyện) giám sát HĐTP của TAND và VKSND địa phương; VKSND thực hiện giám sát (gọi là kiểm sát) đối với hoạt động điều tra (của cơ quan điều tra thuộc Bộ Công an), xét xử (của TAND, Toà án quân sự), thi hành án (thuộc Bộ Công an và Bộ Tư pháp).
Trong khi đó, chức năng giám sát của Quốc hội ở các nước phương Tây và một số nước theo mô hình Châu Âu, được xác định trong hiến pháp, các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước mặc dù không được thể chế hoá như là một chức năng độc lập nhưng nó được thể hiện qua các hình thức, cơ chế cụ thể, nhằm kiểm soát Chính phủ và cơ quan tư pháp trong việc thi hành pháp luật vượt quá những quyền hạn do Hiến pháp quy định. Theo đó hoạt động kiểm tra, kiểm soát của Quốc hội ở các nước này đối với hành vi lạm quyền của Chính phủ, nhân viên Chính phủ và cơ quan tư pháp được thực hiện thông qua một số uỷ ban quan trọng, như: Uỷ ban hiến pháp, Uỷ ban điều tra hoặc Uỷ ban lâm thời... do Quốc hội bầu ra. Để đảm nhiệm chức năng này thường xuyên, Quốc hội các nước còn lập ra cơ quan Thanh tra Quốc hội làm thường trực. Cơ quan này chịu trách nhiệm và phải thường xuyên báo cáo trước Quốc hội về các hoạt động kiểm tra, kiểm soát của mình đối với Chính phủ, cơ quan tư pháp trong việc thực thi pháp luật. Có nghĩa là các hoạt động giám sát HĐTP của Quốc hội các nước không còn là một hoạt động chung chung (điều trần, chất vấn...) ngay tại diễn đàn Quốc hội mà trở thành nhiệm vụ chủ yếu và thường xuyên.
Mặc dù được tổ chức theo thuyết tam quyền phân lập nhưng ở Mỹ vai trò của Quốc hội không chỉ thực hiện quyền lập pháp mà còn thực hiện đồng thời sự cân bằng về quyền lực giữa cơ quan lập pháp với cơ quan hành pháp và tư pháp. Theo đó, chức năng giám sát của Quốc hội Mỹ được coi là một hoạt động quan trọng, gắn liền với chức năng lập pháp. Với ý nghĩa đó, việc thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội Mỹ là nhằm mục đích cân bằng quyền lực chính trị giữa các đảng phái và các lực lượng lãnh đạo khác trong xã hội và theo đó Chính phủ, kể cả Tổng thống khó lạm dụng quyền lực...
Tuy chức năng giám sát có khác nhau, nhưng tựu trung hoạt động GSTP của Quốc hội các nước đều được tiến hành chủ yếu bằng một số hình thức nhất định (thông qua những phiên họp toàn thể của Quốc hội, hoạt động của các nghị sỹ, các uỷ ban hoặc một số cơ quan do Quốc hội lập ra). Mục tiêu cuối cùng là nhằm sửa đổi hoạt động của cơ quan hành pháp và tư pháp trên cơ sở lắng nghe kiến nghị, khiếu nại của nhân dân, bảo đảm nguyên tắc tuân thủ pháp chế. Hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát ở Quốc hội những nước này thường là các quyết định tập thể nhằm sửa đổi, huỷ bỏ các quy định, quyết định không phù hợp của cơ quan hành pháp hoặc miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức vụ trong Chính phủ.
Thông qua hoạt động giám sát, Quốc hội nắm được tình hình kinh tế, chính trị, xã hội... của đất nước, thu thập ý kiến của nhân dân về các chính sách quan trọng của quốc gia để sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành các chính sách mới cho phù hợp với điều kiện thực tế.
Thực hiện GSTP bằng nhiều cách thức khác nhau
Hoạt động GSTP của Quốc hội ở các nước được tiến hành đồng thời qua nhiều cách thức khác nhau để ngăn chặn sự lạm dụng của các nhánh quyền lực khác. Đối với các nước theo mô hình Châu Âu, quyền GSTP của Quốc hội được thực hiện thường xuyên thông qua cơ quan Thanh tra Quốc hội. Các khiếu nại, tố cáo có liên quan đến hoạt động của cơ quan tư pháp (bao gồm cả Chính phủ, các thành viên của Chính phủ) sẽ được Cơ quan Thanh tra Quốc hội xem xét sự việc, so sánh với các quy định của pháp luật để đánh giá mức độ đúng, sai của các cơ quan chức năng, đưa ra các kiến nghị giải quyết và báo cáo với Quốc hội. Để hoạt động của cơ quan này không chồng chéo về chức năng với thanh tra Chính phủ (khi mà phần lớn người dân thường gửi khiếu nại, tố cáo đồng thời tới cả hai cơ quan này), Luật Tổ chức thanh tra ở các nước quy định sự phối hợp chặt chẽ giữa Thanh tra Quốc hội với Thanh tra Chính phủ theo nguyên tắc được bảo đảm bằng cơ chế tổ chức giữa Thanh tra Quốc hội với Quốc vụ khanh về tư pháp. Theo đó, hai cơ quan này đều cùng sử dụng thư ký chung, nguồn thông tin chung từ cơ sở dữ liệu khiếu nại, tố cáo gửi đến Quốc hội và Chính phủ.
Thành lập một số đoàn giám sát (bao gồm các nghị sỹ Quốc hội hoặc các đoàn do Uỷ ban của Quốc hội lập ra) để thị sát tình hình thực tế ở các địa phương là một trong những cách thức hoạt động GSTP của Quốc hội có hiệu quả ở các nước. Nếu tình hình đó được nêu ra trong chương trình nghị sự các phiên họp của Quốc hội, thì các đoàn giám sát này phải triển khai việc kiểm tra, giám sát các hoạt động chấp hành pháp luật của Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ hay của cơ quan tư pháp để có kết quả báo cáo với Quốc hội. Ngoài ra, để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn thường xuyên của mình, cơ quan Thanh tra Quốc hội cũng có quyền thành lập các đoàn kiểm tra, điều tra, xem xét tình hình thực tế, làm cơ sở cho việc xây dựng các thuyết trình, báo cáo và đưa ra những kiến nghị của mình. Đây là hình thức phổ biến được áp dụng hầu hết ở Quốc hội các nước Bắc Âu và một số nước tổ chức Quốc hội theo mô hình Châu Âu.
hình sự)
Hoạt động điều tra, điều trần là hình thức GSTP được áp dụng theo mô hình Quốc hội Mỹ. Các Uỷ ban, các tiểu ban thường trực của Quốc hội hoặc các Uỷ ban đặc biệt sẽ được giao quyền triển khai các hoạt động này để giải quyết từng vấn đề cụ thể. Hoạt động của những Uỷ ban này chủ yếu dựa vào sự hỗ trợ của các chuyên gia không phải là nghị sỹ bởi tính chuyên sâu và tinh thông nghiệp vụ của họ đối với từng vấn đề. Theo quy định của Hiến pháp, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội Mỹ có toàn quyền thu thập và buộc các tổ chức, cá nhân hữu quan cung cấp những thông tin cần thiết, trong một số trường hợp, những thông tin này được phép công khai.
Mặc dù Hiến pháp Mỹ không có quy định về việc Quốc hội có quyền điều tra và tìm những chứng cứ nhằm mục đích thực hiện chức năng lập pháp của mình, nhưng hàng loạt các quyết định của Toà án tối cao lại quy định rằng, điều tra là một công cụ quan trọng của Quốc hội Mỹ để thực hiện chức năng lập pháp và coi đó như là một thứ quyền được ngầm trao cho Quốc hội. Theo đó, Quốc hội tiến hành điều tra khi có sự lạm dụng quyền lực, quản lý chính sách kém hiệu quả hay có sự tham nhũng trong bộ máy công quyền. Ngoài ra, Quốc hội Mỹ cũng có nhiều phương thức điều tra khác, như quyền đưa ra xét xử, quyền bãi miễn chức vụ, hoặc sự công nhận quyền miễn trừ của Quốc hội... Đó là những hoạt động có tính giám sát khá cao.
Giống như Quốc hội Việt Nam việc giám sát các nhánh quyền lực khác của Quốc hội các nước như Mỹ, Đức, Pháp, Australia... cũng được tiến hành thông qua các cuộc tiếp xúc giữa nghị sỹ với cử tri ở khu vực bầu cử, tuy nhiên thể hiện tính chuyên nghiệp cao hơn. Ở Pháp, hàng tháng, các nghị sỹ được cấp một số phong bì và tem thư để gửi các kiến nghị của cử tri về Quốc hội, hoặc được cung cấp vé máy bay để trở về khu vực bầu cử tiếp xúc, thu thập ý kiến, nguyện vọng của cử tri. Ở Australia hầu hết các nghị sỹ đều có văn phòng của mình tại khu vực bầu cử để thường xuyên thu thập phản ánh, kiến nghị của cử tri về việc ban hành, cũng như thực thi chính sách, pháp luật của Nhà nước. Trên cơ sở tiếp xúc, thu thập những phản ánh, kiến nghị của cử tri, các nghị sỹ Quốc hội sẽ so sánh, đối chiếu giữa các quy định của pháp luật và quá trình thực thi pháp luật trong cuộc sống. Từ đó, đưa ra các kiến nghị về sửa đổi, bổ sung hay ban hành chính sách mới, hoặc khuyến nghị về lề lối làm việc của các cơ quan công quyền.
Một số đề xuất
Để hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (theo quy định tại Điều 69, Hiến pháp năm 2013), theo các chuyên gia pháp lý trước hết phải đổi mới nhận thức lý luận và thực tiễn về quyền giám sát tối cao và chức năng giám sát của Quốc hội Việt Nam. Coi giám sát HĐTP là một trong ba chức năng quan trọng của Quốc hội, khắc phục tình trạng chỉ coi trọng chức năng lập pháp và coi nhẹ chức năng giám sát. Quyền giám sát tối cao phải được coi là quyền giám sát của Quốc hội đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước, trong đó có hoạt động tư pháp chứ không phải là chỉ đối với “tầng cao nhất” trong bộ máy nhà nước.
Để đảm bảo tính thường xuyên, liên tục, không bị ngắt quãng trong việc thực hiện hoạt động giám sát của Quốc hội càng không thể có cơ sở để phân biệt hoạt động giám sát của Quốc hội hình thành trong kỳ họp và ngoài kỳ họp mà cần hiểu rằng, ở bất kỳ thời điểm nào, hoạt động giám sát của Quốc hội đều có thể được tổ chức thực hiện và có hiệu lực trực tiếp tới đối tượng chịu sự giám sát khi hoạt động giám sát đó đã hoàn thành hết quy trình giám sát.
Hoạt động giám sát của Quốc hội không phải chỉ dừng lại ở các hoạt động xem xét, theo dõi mà còn thể hiện ở việc đánh giá, đưa ra kết luận, kiến nghị và biểu quyết. Hơn thế nữa, đối tượng giám sát của Quốc hội có tính chất đặc biệt và giữ vị trí quan trọng trong bộ máy nhà nước. Do đó, đòi hỏi đại biểu Quốc hội không chỉ là người có chuyên môn, có hiểu biết sâu về vấn đề giám sát, có kỹ năng phân tích thông tin, đánh giá chính xác về nội dung giám sát mà còn phải có bản lĩnh chính trị, đạo đức của người đại biểu cao nhất của nhân dân.
Sửa đổi, bổ sung Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và các quy định pháp luật có liên quan nhằm tạo cơ sở pháp lý cho Quốc hội thực hiện có hiệu quả chức năng giám sát. Bên cạnh việc thực hiện có hiệu quả hoạt động chất vấn bằng miệng và bằng văn bản, để hiệu quả hoạt động chất vấn được nâng lên cần thiết nghiên cứu hình thức liên danh chất vấn giữa một số đại biểu Quốc hội và bổ sung trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội để làm phong phú thêm cách thức chất vấn và làm cho vấn đề chất vấn được tập trung cũng như tạo sức ép đối với đối tượng bị chất vấn.
Tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội cần phải được tiến hành trên cơ sở kiện toàn bộ máy của Quốc hội. Thành lập thanh tra Quốc hội hoạt động độc lập và chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội theo mô hình của các nước Châu Âu là một cách làm hay cần được cân nhắc. Bởi đây là thiết chế quan trọng nhằm không những nâng cao chất lượng hoạt động giám sát mà còn là thiết chế tham gia tích cực trong phòng, chống tệ nạn tham nhũng, đảm bảo quyền con người được thực hiện trong thực tế.
Tạo điều kiện để các lực lượng, thể chế chính trị cùng nhập cuộc trong hoạt động giám sát, hay nói cách khác là đa dạng hóa các loại hình giám sát, nhằm tăng cường chức năng giám sát của Quốc hội trên cơ sở đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng, sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên theo hướng phối hợp trực tiếp vào một số hoạt động giám sát của Quốc hội và phản ánh kịp thời ý kiến, kiến nghị của cử tri để Quốc hội xây dựng kế hoạch và triển khai hoạt động giám sát phù hợp với thực tiễn đất nước trong thời kỳ hội nhập./.
Lê Trung
