Tuy nhiên nghiên cứu các thủ đoạn hành vi phạm tội của các đối tượng trong vụ án xảy ra tại Nhà Xuất bản giáo dục (NXBGD), cho thấy hình thức đấu thầu CHCT đang bộc lộ các khoảng trống pháp lý cần sớm được hoàn thiện…
Qui định PL về hình thức đấu thầu Chào hàng cạnh tranh còn nhiều sơ hở. (Ảnh minh họa)
Vụ án xảy ra tại NXBGD và kẽ hở của Luật Đấu thầu 2013
Cơ quan Cảnh sát điều tra (CSĐT) Bộ Công an vừa hoàn tất kết luận điều tra vụ án “Đưa hối lộ, Nhận hối lộ, Vi phạm quy định về đấu thầu gây hậu quả nghiêm trọng” xảy ra tại Công ty TNHH MTV Nhà xuất bản (NXB) Giáo dục Việt Nam và các đơn vị liên quan. Theo đó, Cơ quan CSĐT Bộ Công an đề nghị truy tố 5 bị can về tội “Vi phạm quy định về đấu thầu gây hậu quả nghiêm trọng”, trong đó có Nguyễn Thị Thanh Thủy (nguyên Trưởng ban Kế hoạch Marketing NXB Giáo dục), Hoàng Lê Bách (Phó Tổng giám đốc NXB Giáo dục), Lê Hoàng Hải (Phó Tổng giám đốc NXB Giáo dục). Đề nghị truy tố 2 bị can về tội “Đưa hối lộ”, gồm: Tô Mỹ Ngọc (nguyên Chủ tịch HĐQT Công ty Phùng Vĩnh Hưng), Nguyễn Trí Minh (Giám đốc Công ty TNHH Giấy Minh Cường Phát). Đề nghị truy tố 1 bị can về tội “Nhận hối lộ”, là Nguyễn Đức Thái (nguyên Chủ tịch HĐTV NXB Giáo dục).
Tại thời điểm các bị can trong vụ án vi phạm các quy định về đấu thầu gây hậu quả nghiêm trọng xảy ra tại NXBGD được điều chỉnh bởi Luật Đấu thầu 2013. Theo đó, tại Điều 23 Luật Đấu thầu 2013 và Điều 57 Nghị định 63/2014/NĐ-CP, CHCT được thực hiện theo một trong hai quy trình: Thông thường hoặc rút gọn tùy thuộc vào giá trị của gói thầu. Trong đó, đối với CHCT theo quy trình rút gọn áp dụng đối với các gói thầu có 03 mức giá trị, gồm: (i) Mức không quá 500 triệu đồng (được áp dụng đối với gói thầu dịch vụ phí tư vấn thông dụng, đơn giản); (ii) Mức không quá 01 tỷ đồng (được áp dụng đối với gói thầu mua sắm hàng hóa thông dụng, sẵn có trên thị trường với đặc tính kỹ thuật được tiêu chuẩn hóa và tương đương nhau về chất lượng); (iii) Mức không quá 200 triệu đồng được áp dụng đối với gói thầu mua sắm thường xuyên.
Đối chiếu với quy định trên thì việc mua giấy in sách giáo dục là hoạt động thường xuyên của NXBGD, theo đó được quyền áp dụng đấu thầu theo hình thức chào hàng cạnh tranh rút gọn và chỉ được áp dụng đối với các gói thầu có mức giá trị cao nhất không quá 1 tỷ đồng. Theo kết luận của Cơ quan CSĐT Bộ Công an, trước năm 2017 (mặc dù đã có Luật Đấu thầu 2013), NXBGD đều áp dụng hình thức “chào giá”, không thuộc các trường hợp theo quy định của Luật Đấu thầu để thực hiện mua sắm giấy in. Từ tháng 3/2017, khi được bổ nhiệm làm Chủ tịch HĐTV kiêm người đại diện pháp luật của NXBGD, bị can Nguyễn Đức Thái đã chỉ đạo cán bộ dưới quyền thực hiện lựa chọn mua sắm giấy in theo phương thức CHCT rút gọn, để hạn chế sự tham gia của các nhà thầu.
Cũng theo kết luận của Cơ quan điều tra, để giúp cho Công ty Phùng Vĩnh Hưng và Công ty Minh Cường Phát trúng thầu 7 gói thầu cung cấp giấy in sách giáo khoa, sách bài tập phục vụ năm học 2018-2019 cho NXBGD, vào giữa tháng 8/2017, trước khi ký yêu cầu báo giá và phát hành hồ sơ yêu cầu, bị can Thái chỉ đạo cấp dưới cung cấp thông tin các gói thầu cho Tô Mỹ Ngọc - Chủ tịch HĐTV Công ty Phùng Vĩnh Hưng; và trước khi ký thông báo mời thầu, Nguyễn Đức Thái còn gọi điện trực tiếp cho bà Ngọc, dò hỏi trước về giá dự kiến công ty bỏ thầu để đảm bảo chắc chắn trúng thầu. Ngoài ra, Cơ quan điều tra còn cáo buộc bị can Thái có hành vi chỉ đạo cấp dưới lập hồ sơ quân xanh, hợp thức hóa thủ tục đấu thầu để Công ty Minh Cường Phát trúng thêm gói thầu số 7.
4 trong 5 bị can bị CQĐT truy tố trong vụ án vụ án xảy ra tại NXBGD
Nhờ sự giúp đỡ tích cực của bị can Thái và các đồng phạm, từ năm 2017 -2022, Công ty Phùng Vĩnh Hưng và Công ty Minh Cường Phát đã “bách phát bách trúng” 18 gói thầu cung cấp giấy in sách giáo khoa, sách bài tập của NXB với tổng giá trị 2.300 tỷ đồng. Đổi lại, bị can Nguyễn Đức Thái, cựu Chủ tịch NXBGDVN đã nhận hối lộ từ Tô Mỹ Ngọc, Chủ tịch Công ty Phùng Vĩnh Hưng, và Nguyễn Trí Minh, Giám đốc Công ty Giấy Minh Cường Phát với số tiền tổng cộng gần 25 tỉ đồng.
Nghiên cứu phân tích vụ án xảy ra tại NXBGD, chúng tôi nhận thấy 02 kẽ hở lớn của Luật Đầu thầu 2013, đó là: Nội dung điều chỉnh về hình thức và quy trình đấu thầu CHCT theo quy trình rút gọn (quy định tại Điều 23 Luật Đầu thầu 2013; và Điều 57 và Điều 59 Nghị định 63/2014/NĐ-CP) rất dễ bị lạm dụng để các đối tượng trục lợi. Do thủ tục yêu cầu đơn giản (chỉ yêu cầu báo giá) nhưng không bắt buộc nêu yêu cầu về đảm bảo năng lực dự thầu; không bắt buộc đăng tải thông tin mời chào gói thầu trên phương tiện đại chúng (được thay thế bằng hình thức gửi yêu cầu báo giá trực tiếp đến 3 nhà thầu dự thầu mà bên mời thầu xác định có khả năng thực hiện gói thầu); việc trình, thẩm định, phê duyệt và công khai kết quả lựa chọn nhà thầu đều khép kín do bên mời thầu thực hiện.
Nghiên cứu cho thấy hành vi của bị can Nguyễn Đức Thái và 4 bị can khác sẽ không cấu thành tội “Vi phạm các quy định về đấu thầu gây hậu quả nghiêm trọng”, nếu như các gói thầu CHCT cung cấp giấy in sách giáo khoa, sách bài tập của NXB bị các đối tượng xé nhỏ có giá trị không quá 1 tỷ đồng (vi phạm khoản 2 Điều 57 Nghị định 63/CP); …
Một số qui định trong Luật Đấu thầu hiện hành 2023 chưa khắc phục được kẽ hở pháp lý hình thức đấu thầu CHCT?
Luật Đấu thầu số 22/2023/QH15 ngày 26/3/2023 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2024) đã điều chỉnh về hình thức đấu thầu chào hàng cạnh tranh: “Chào hàng cạnh tranh được áp dụng đối với gói thầu không quá 5 tỷ đồng thuộc một trong các trường hợp sau: (i) Gói thầu dịch vụ phi tư vấn thông dụng, đơn giản; (ii) Gói thầu mua sắm hàng hóa thông dụng, sẵn có trên thị trường với đặc tính kỹ thuật được tiêu chuẩn hóa và tương đương nhau về chất lượng; (iii) Gói thầu xây lắp công trình đơn giản đã có thiết kế bản vẽ thi công được phê duyệt…” (Điều 24).
Như vậy so với Luật Đấu thầu 2013, hình thức đấu thầu chào hàng cạnh tranh theo Luật Đấu thầu 2023 không còn quy định 3 mức như (500 triệu đồng, 1 tỷ đồng và 200 triệu đồng/ gói thầu) mà chỉ còn duy trì một mức 5 tỷ đồng/ gói thầu.
Với việc thay đổi trên cho thấy sự thông thoáng về cơ chế đầu thầu theo hình thức CHCT. Bởi gói thầu có giá trị càng lớn thì thủ tục sẽ giảm bớt, theo đó sẽ rút ngắn thời gian (không phải tổ chức đấu thầu nhiều lần), đảm bảo gói thầu được cung ứng kịp thời đáp ứng nhu cầu kinh tế - xã hội. Tuy nhiên với quy định mới này, nhiều ý kiến băn khoăn bởi khi giá trị gói thầu càng lớn càng khiến dễ nổi lòng tham muốn có được và phải dùng thủ đoạn , do đó pháp luật điều chỉnh càng phải chặt chẽ để kiểm soát ngăn chặn tiêu cực tham nhũng.
Bên cạnh đó, Nghị định 24/2024/NĐ-CP ngày 27/02/2024 về việc quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành đấu thầu về lựa chọn nhà thầu (thay thế Nghị định 63/2013/NĐ-CP) đã loại bỏ quy định về quy trình rút gọn trong đấu thầu CHCT.
Đối với kẽ hở về không yêu cầu năng lực dự thầu của nhà thầu, tại điểm a, khoản 1 Điều 79 quy định về bước chuẩn bị lựa chọn nhà thầu: “Đối với gói thầu mua sắm hàng hóa, xây lắp, căn cứ vào quy mô, tính chất của gói thầu, hồ sơ mời thầu có thể bao gồm tiêu chuẩn đánh giá về năng lực và kinh nghiệm hoặc không bao gồm tiêu chuẩn này nhưng nhà thầu tham dự thầu phải cam kết có đủ năng lực, kinh nghiệm để thực hiện gói thầu…”. Hiểu theo quy định này, đối với gói thầu mua sắm hàng hóa, hồ sơ mời thầu cũng không bắt buộc tiêu chuẩn đánh giá về năng lực và kinh nghiệm. Điểm mới trong điều khoản này đó là bên dự thầu phải cam kết có đủ năng lực, kinh nghiệm để thực hiện gói thầu.
Luật Đấu thầu 2023 chưa khắc phục được kẽ hở hình thức đấu thầu chào hàng cạnh tranh
Bình luận về quy định trên, một số chuyên gia luật cho rằng, không có gì mới so với luật cũ vì yêu cầu cam kết có đủ năng lực, kinh nghiệm để thực hiện gói thầu mà không có quy định hậu kiểm, không có chế tài ràng buộc thì khó mà phòng ngừa tiêu cực.
Bên cạnh đó, các nội dung điều chỉnh về quy trình đấu thầu chào hàng cạnh tranh tiếp theo (từ bước tổ chức lựa chọn nhà thầu; đánh giá hồ sơ dự thầu; trình, thẩm định, phê duyệt và công khai kết quả lựa chọn nhà thầu; đến bước hoàn thiện, ký kết và quản lý thực hiện hợp đồng – quy định tại Điều 79 Nghi định 24/CP), đều được thực hiện bởi bên mời thầu, mặc dù có các quy định phòng ngừa tiêu cực, như: (i) Bên mời thầu đăng tải thông báo mời thầu và hồ sơ mời thầu trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia; (ii) Trường hợp hồ sơ mời thầu có các nội dung làm hạn chế cạnh tranh… thì các nội dung này không phải căn cứ để xem xét đánh giá hồ sơ dự thầu (nguyên tắc đánh giá hồ sơ dự thầu); (ii) hay việc trình, thẩm định, phê duyệt và công khai kết quả lựa chọn nhà thầu thực hiện theo quy định tại Điều 31 của Nghị định này (tức phải đảm bảo đầy đủ trình tự thủ tục theo quy định)…, và Luật Đấu thầu 2023 cũng điều chỉnh bổ sung làm rõ hành vi bị cấm đối với hành vi tiết lộ tài liệu, thông tin trong quá trình lựa chọn nhà thầu, nhà đầu tư ,,,, song theo chúng tôi những qui định này cũng chưa đủ kín kẽ, chặt chẽ để ngăn ngừa tiêu cực.
Trở lại vụ án xảy ra ở NXBGD, theo kết luận điều tra chỉ rõ, mua sắm giấy in để phục vụ in sách giáo dục là hoạt động thường xuyên của NXB Giáo dục, được thực hiện hàng năm. Giá giấy in chiếm 30 - 40% cơ cấu giá bán sách giáo khoa. Việc mua giấy in với giá cao sẽ làm tăng giá sách. Tuy nhiên, việc triển khai hình thức mua sắm giấy in theo hình thức CHCT, là cơ hội để chủ đầu tư tự quyết định danh sách rút gọn, làm hạn chế sự tham gia của các đơn vị cung cấp có năng lực, có chất lượng tốt và giá bán thấp, không đảm bảo sự cạnh tranh, tính công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế. Trong khi đó, đối với hoạt động mua sắm thường xuyên sử dụng nguồn vốn sản xuất kinh doanh, theo khoản 2, Điều 3 Luật Đấu thầu năm 2013, doanh nghiệp được ban hành quy định về lựa chọn nhà thầu để áp dụng thống nhất trong doanh nghiệp. Còn khoản 7, Điều 3 quy định, doanh nghiệp được tự quyết định việc lựa chọn nhà thầu trên cơ sở bảo đảm công khai, minh bạch, hiệu quả kinh tế và trách nhiệm giải trình.
Qua vụ án xảy ra tại NXBGD cho thấy, việc không quy định hoặc không quy định rõ về hạn mức áp dụng đối với các hình thức lựa chọn nhà thầu, dẫn dến các doanh nghiệp lợi dụng để ban hành hạn mức cao hơn nhiều so với quy định của Luật Đấu thầu đối với các hình thức lựa chọn nhà thầu như CHCT, chào hàng cạnh tranh rút gọn. Ngoài ra, việc Bộ Giáo dục và Đào tạo đã cử kiểm soát viên tại NXBGD nhưng không quy định rõ việc kiểm soát trực tiếp, tham gia vào hoạt động đấu thầu đối với hoạt động mua sắm thường xuyên, dẫn đến các bị can lợi dụng để thực hiện hành vi sai phạm trong thời gian dài. Với những vấn đề trên, Cơ quan CSĐT Bộ Công an chỉ ra rằng, đó chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc NXBGD thông đồng đưa các nhà thầu vào danh sách được lựa chọn, tạo điều kiện trúng thầu, gây thiệt hại cho Nhà nước.
Kiến nghị hoàn thiện các qui định về đấu thầu chào hàng cạnh tranh
Từ vụ án xảy ra tại NXBGD, để lấp “lỗ hổng” pháp lý trong hoạt động đấu thầu sách, CQĐT Bộ Công an kiến nghị, các cơ quan quản lý Nhà nước cần có văn bản hướng dẫn cụ thể về khoản 7, Điều 3 Luật Đấu thầu năm 2023, trong đó cần quy định rõ về hạn mức được áp dụng đối với các hình thức lựa chọn nhà thầu theo các quy định về hình thức lựa chọn nhà thầu mà doanh nghiệp được ban hành.
Cơ quan CSĐT cũng kiến nghị, Bộ GD&ĐT cần có những quy định cụ thể về việc giám sát, kiểm soát hoạt động mua sắm thường xuyên của NXB Giáo dục, trong đó quy định rõ việc kiểm soát viên được tham gia giám sát trực tiếp trong suốt quá trình đấu thầu và các trường hợp bắt buộc phải báo cáo Bộ GD&ĐT về kết quả lựa chọn nhà thầu.
Ngoài kiến nghị của CQĐT, để ngăn ngừa các hành vi phạm tội tương tự như các bị can trong vụ án NXBGD, theo chúng tôi cần phải sửa đổi, bổ sung hình thức đấu thầu CHCT các nội dung sau:
Đề cao sự minh bạch thông tin để không bị hạn chế gói thầu CHCT (Ảnh minh họa)
+ Tăng cường biện pháp chế tài xử phạt VPHC trong đấu thầu, trong đó có đấu thầu CHCT. Hiện nay việc xử phạt hành chính các hành vi vi phạm pháp luật về đấu thầu được qui định trong Nghị định số 122/2021/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kế hoạch và đầu tư . Để tạo ra hành lang pháp lý đầy đủ cho công tác đấu thầu, nhất là đấu thầu chào hàng cạnh tranh, cần tăng cường tính răn đe đối với các chủ thể liên quan, cần thiết phải bổ sung và ban hành Nghị định chuyên ngành về đấu thầu để phù hợp với thực tiễn và các quy định mới.
+ Đối với yêu cầu báo giá chào hàng trong quy trình CHCT, bắt buộc bên dự thầu phải có kèm theo hồ sơ về năng lực và kinh nghiệm thực hiện gói thầu; thay vì không bắt buộc và chỉ cần gửi bản cam kết về năng lực và kinh nghiệm như hiện nay. Trường hợp nếu phát hiện hồ sơ năng lực giả mạo để hợp thức hóa hồ sơ dự thầu thì ngoài bị xử phạt VPHC còn bị chế tài bổ sung dừng thực hiện gói thầu và cấm không cho tham dự gói thầu bất kỳ trong thời hạn 6 tháng – 1 năm.
+ Từ vụ án NXBGD cho thấy sự độc quyền và khép kín của hình thức đấu thầu CHCT là một trong những nguyên nhân làm phát sinh các hành vi vi phạm. Do đó để hạn chế sự thất thoát tài sản của Nhà nước, rất cần có một cơ quan độc lập (có thể là do một phòng ban của Sở Tài chính kiêm nhiệm) giám sát các bước trong quy trình CHCT, để đảm bảo ngay từ giai đoạn yêu cầu báo giá chào hàng có thể loại trừ được nhà thầu, nhà đầu tư yếu kém về năng lực. Tất nhiên để không làm ảnh hưởng đến tiến độ và ý nghĩa của hình thức đấu thầu CHCT, việc giám sát của cơ quan độc lập cần phải thực hiện kịp thời, đáp ứng trong khung thời gian của quy trình đấu thầu CHCT đặt ra.
+ Pháp luật cần bổ sung qui định đề cao sự minh bạch thông tin gói thầu CHCT. Theo đó, bên cạnh việc đăng tải thông tin mời thầu gói thầu CHCT trên Hệ thống mạng quốc gia, vẫn cần tiếp tục duy trì hình thức truyền thống, đó là bắt buộc đăng tải thông tin mời thầu gói thầu CHCT trên phương tiện thông tin đại chúng để có nhiều hơn cơ hội tiếp cận đối với các nhà thầu có năng lực.
