Việt Nam có nhiều tiềm năng phát triển thị trường carbon nhưng để bắt kịp xu hướng, chủ động khai thác, đạt mục tiêu phát triển xanh bền vững cần sớm xây dựng công cụ định giá. Đồng thời tăng cường hợp tác quốc tế, nghiên cứu và tiếp thu kinh nghiệm từ các quốc gia là cơ sở chọn lọc, ứng dụng trong hoàn thiện chính sách pháp luật phục vụ công tác định giá carbon.
Hệ thống chính sách pháp luật của Canada về định giá carbon
Bản chất của định giá carbon là xác định chi phí lượng khí thải. Nhìn nhận những thiệt hại môi trường xảy ra thuộc về trách nhiệm chủ thể gây ô nhiễm, từ đó hạn chế, giảm thiểu khắc phục hoặc chấm dứt. Định giá carbon cũng trở thành động lực khuyến khích chuyển đổi công nghệ, thay đổi mô hình sản xuất theo hướng thân thiện với môi trường
Đạo luật Định giá ô nhiễm khí nhà kính của Canada (Greenhouse Gas Pollution Pricing Act) có hiệu vào ngày 21 tháng 06 năm 2018 đã hình thành một thiết chế pháp lý về định giá carbon trên toàn lãnh thổ quốc gia này. Mặc dù vậy, trước khi áp dụng hệ thống định giá thì ở một số vùng lãnh thổ của Canada sớm ban hành quy chế riêng như Đạo luật Quản lý Khí thải và Biến đổi khí hậu Alberta năm 2003, Đạo luật Thuế Carbon Quebec năm 2007, Đạo luật Thuế Carbon British Columbia năm 2008.
Canada cho phép các tỉnh bang, vùng lãnh thổ được tiếp cận linh hoạt, thiết kế định giá riêng theo từng vùng nhưng cũng đồng thời thiết lập hệ thống định giá Liên bang (Backstop) làm cơ sở đối chiếu, tuân thủ. Sau khi có sự thống nhất chung, tiêu chuẩn vùng không được thấp hơn hoặc trái với tiêu chuẩn quốc gia. Trường hợp một số tỉnh bang, vùng lãnh thổ không xây dựng hoặc hệ thống định giá không phù hợp thì tiêu chuẩn quốc gia sẽ được áp dụng.
Nền tảng cơ bản trong hệ thống định giá carbon Canada tập trung chủ yếu vào Hệ thống định giá dựa trên sản lượng đầu ra và Thuế nguyên liệu Liên bang.
Thuế nguyên liệu Liên bang (Carbon Tax): Mục đích hướng đến tác động làm giảm lượng carbon dioxide thải ra từ nguyên liệu hóa thạch. Thuế carbon là loại thuế gián thu, đánh vào hàng hóa, dịch vụ, quy trình và hoạt động gây ô nhiễm môi trường trên mỗi đơn vị tiêu thụ khí đốt. Người chịu thuế bao gồm các cơ sở sản xuất, phân phối, nhập khẩu nguyên liệu. Đối tượng chịu Thuế carbon của Canada hiện nay gồm có 21 loại nhiên liệu hóa thạch như xăng, dầu nhiên liệu nhẹ, khí tự nhiên [1]. Lượng carbon dioxide thải ra khi đốt cháy mỗi nguyên liệu không giống nhau nên mức thuế cũng sẽ khác nhau.
Tháng 08 năm 2021, Chính phủ Liên bang tiến hành điều chỉnh Tiêu chuẩn Định giá ô nhiễm carbon (Federal benchmark) áp dụng cho giai đoạn 2023 đến 2030. Tiêu chuẩn định giá mới ấn định mức 80 USD/tấn carbon dioxide kể từ ngày 01 tháng 04 năm 2024, xác lập lộ trình tăng hàng năm với mức tăng 15 USD/ năm cho đến khi đạt 170 USD/tấn carbon dioxide vào năm 2030. Cùng với đó, để đảm bảo sự ổn định của hệ thống định giá, Chính phủ Canada ràng buộc mỗi tỉnh bang hoặc vùng lãnh thổ phải thiết lập khung pháp lý về giá ô nhiễm carbon qua các năm. Mức giá cho mỗi tấn khí thải carbon đủ cao, thay đổi tăng theo từng thời kỳ sẽ thúc đẩy doanh nghiệp, người tiêu dùng chuyển đổi sang các nguồn năng lượng tái tạo, nguyên liệu carbon thấp.
Hệ thống định giá dựa trên sản lượng (Output-Based Pricing System - OBPS): Trên cơ sở Đạo luật Định giá ô nhiễm khí nhà kính, ngày 28 tháng 06 năm 2019, Canada ban hành Quy định về Hệ thống định giá dựa trên đầu ra (Output-Based Pricing System Regulations).
Hệ thống OBPS áp dụng đối với các doanh nghiệp trong lĩnh vực công nghiệp có lượng phát thải lớn như sản xuất dầu khí, điện than, hóa chất, khai thác chế biến quặng,... Thông qua tiêu chuẩn về hiệu suất phát thải, Chính phủ Liên bang hoặc tỉnh bang, vùng lãnh thổ đặt giới hạn cụ thể cho từng ngành nghề và yêu cầu doanh nghiệp phải cung cấp tín chỉ carbon để bù đắp lượng phát thải từ quá trình sản xuất.
Doanh nghiệp có thể thuộc trường hợp bắt buộc tham gia nếu mức phát thải từ 50.000 tấn carbon dioxide/năm trở lên hoặc tự nguyện đăng ký khi mức phát thải từ 10.000 tấn đến dưới 50.000 tấn carbon dioxide/ năm. Đạo luật Định giá ô nhiễm khí nhà kính cho phép người chịu trách nhiệm về cơ sở nộp đơn lên Bộ trưởng Bộ Môi trường để đăng ký [2], xin chỉ định cơ sở bảo đảm theo OBPS. Doanh nghiệp OBPS được miễn phí carbon cho nguyên liệu nhưng phải trả phí cho lượng khí thải vượt quá trong sản xuất. Theo thống kê đến ngày 31 tháng 12 năm 2021, có 246 cơ sở đăng ký theo OBPS bao gồm 123 cơ sở bắt buộc và 123 cơ sở tự nguyện tham gia [3].
Lượng phát thải ở mỗi hoạt động công nghiệp đánh giá theo giới hạn phát thải hàng năm. Người chịu trách nhiệm về cơ sở bắt buộc phải nộp báo cáo thường niên cho Bộ trưởng Bộ Môi trường về từng giai đoạn tuân thủ [4]. Nội dung báo cáo liên quan đến giới hạn phát thải, tổng lượng phát thải, số tín chỉ carbon mà doanh nghiệp nợ hoặc tích lũy. Đồng thời, báo cáo phải được xác minh bởi bên thứ ba độc lập kèm báo cáo xác minh.
Nếu một doanh nghiệp giảm lượng khí thải xuống dưới mức giới hạn thì khoản tín chỉ carbon dư thừa có thể mua bán hoặc tích lũy để bù trừ với nghĩa vụ phát thải trong tương lai. Ngược lại, nếu doanh nghiệp phát thải nhiều hơn tiêu chuẩn thì doanh nghiệp có quyền lựa chọn thanh toán cho Chính phủ theo mức giá quy định hoặc mua tín chỉ carbon từ doanh nghiệp khác.
Khác với thuế carbon khi mang đến sự ổn định về mức giá do Chính phủ đề ra thì OBPS lại là cái nhìn tổng quan về lượng phát thải, giá carbon do thị trường quyết định. Tương lai lâu dài, Chính phủ có thể điều chỉnh OBPS nghiêm ngặt hơn bằng việc giảm lượng phát thải ở mỗi đơn vị sản xuất hoặc tăng giá tín chỉ carbon mua từ Chính phủ.
Theo Khoản 2, Điều 165; Khoản 1, Điều 188, Đạo luật Định giá ô nhiễm khí nhà kính, số tiền Chính phủ Liên bang thu được từ những tỉnh bang, vùng lãnh thổ được hoàn trả lại dưới nhiều hình thức khác nhau. Đối với khu vực áp dụng tiêu chuẩn Liên bang, tiền được hoàn trả trực tiếp cho chính quyền. Ở một số khu vực không áp dụng tiêu chuẩn Liên bang, Chính phủ có thể chuyển số tiền thu được cho các cá nhân, hộ gia đình thông qua khoản thanh toán và chương trình hành động vì khí hậu (mức thanh toán khác nhau giữa từng khu vực, cân đối dựa trên thu nhập, số lượng nhân khẩu hoặc tác động của định giá carbon). Ngoài ra, một phần nguồn thu còn được sử dụng để hỗ trợ cho doanh nghiệp nhỏ, dân cư bản địa, tổ chức phi lợi nhuận hoặc cơ sở công ích như trường học, bệnh viện. Chính phủ Canada ước tính khoảng 80% người dân nhận lại nhiều hơn số tiền phải đóng thuế, trong đó hộ gia đình có thu nhập thấp hưởng lợi nhiều hơn hộ gia đình có thu nhập cao [5]. Điều này cho phép các gia đình, doanh nghiệp đẩy mạnh đầu tư, tăng hiệu quả sử dụng năng lượng và giảm khí thải.
Bằng cách kết hợp chi phí biến đổi khí hậu vào việc ra quyết định kinh tế, định giá carbon hỗ trợ những thay đổi trong mô hình sản xuất, tiêu dùng và đầu tư [6]. Qua đó, thuế carbon tác động đến xu hướng mua sắm, tâm lý người tiêu dùng ở việc nâng cao ý thức trách nhiệm rằng mỗi đơn hàng cũng đang ảnh hưởng nhất định đến hệ sinh thái. Mặt hàng ít thân thiện môi trường, nguyên liệu hóa thạch trở nên đắt hơn hướng người tiêu dùng lựa chọn sản phẩm tiêu thụ ít năng lượng có mức giá phù hợp.
Giá carbon khởi điểm thấp nhưng tăng dần qua các năm cũng góp phần tạo động lực để doanh nghiệp cải tiến hoặc chuyển đổi công nghệ sản xuất, tăng khả năng cạnh tranh trong kinh doanh, cân bằng giữa lợi ích kinh tế với nghĩa vụ môi trường. Theo thống kê tại Canada, định giá carbon áp dụng từ năm 2019 đã giảm 50 triệu tấn khí thải trong giai đoạn từ năm 2019 đến năm 2021, tương đương với việc loại bỏ 11 triệu phương tiện lưu thông trên đường [7].
Gợi mở xây dựng chính sách định giá carbon cho Việt Nam
Việt Nam tham gia Nghị định thư Kyoto, Thỏa thuận Paris năm 2015 thể hiện trách nhiệm, đồng lòng chung tay cùng cộng đồng quốc tế chống biến đổi khí hậu. Nỗ lực chứng minh bằng hành động trong vấn đề giảm phát thải, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 chính thức có hiệu lực vào ngày 01 tháng 01 năm 2022 mang theo nhiều thay đổi tích cực như: định nghĩa tín chỉ carbon, đề cập đến hạn ngạch phát thải, luật hóa quy định giảm nhẹ khí nhà kính. Cùng với đó, Nghị định 06/2022/NĐ-CP xác lập lộ trình về thời điểm triển khai, quản lý, vận hành cho thấy Việt Nam đang tiến gần hơn mục tiêu phát triển thị trường carbon, hài hòa giữa kinh tế, xã hội và môi trường. Mặc dù vậy, các quy định liên quan đến định giá carbon hiện nay còn thiếu vắng nên cần sớm được hoàn thiện.
Thứ nhất, ban hành quy định về định giá carbon.
- Quy định thuật ngữ định giá đúng với bản chất: Định giá tín chỉ carbon nhằm mục đích áp nghĩa vụ tài chính đối với nguồn ô nhiễm, nhờ đó hạn chế làm giảm lượng phát thải nên được ghi nhận đúng chức năng cũng như vai trò. Trong khi Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, các văn bản hướng dẫn thi hành lại chưa đề cập đến khái niệm định giá carbon. Điều này có thể gây ra nhầm lẫn mục đích, vướng mắc trong quá trình áp dụng pháp luật do thiếu khuyết cơ sở pháp lý.
- Rà soát, xây dựng phương pháp tính thuế, thuế suất carbon phù hợp với từng loại nguyên liệu: Thuế bảo vệ môi trường của Việt Nam có nhiều điểm tương đồng với Thuế carbon của Canada. Từ nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”, đối tượng chịu thuế hay phương pháp tính thuế. Dù vậy, Thuế Bảo vệ môi trường hiện chưa có mức thuế cụ thể với phát thải carbon dioxide, chưa ghi nhận mục đích tái đầu tư vào môi trường và cũng chưa thật sự tương xứng mức độ gây ô nhiễm của từng loại nguyên liệu hóa thạch. Kinh nghiệm Canada hay các quốc gia khác, nhìn từ lượng carbon dioxide phát thải ra môi trường thì thuế carbon phải phản ánh được mức độ gây ô nhiễm từng nguyên liệu trong quá trình sử dụng, đốt tạo nhiệt. Do đó, chính sách thuế carbon cần điều chỉnh đa dạng nguồn nguyên liệu phát thải, mỗi loại nguyên liệu có mức phát thải khác nhau nên thuế suất cần rà soát, nghiên cứu, tính toán chuẩn xác, cẩn trọng áp dụng tránh tình trạng “thuế trùng thuế”.
- Linh hoạt xây dựng phương án điều tiết bằng hạn ngạch và phát triển thị trường tín chỉ carbon: Quản lý bằng hạn ngạch phát thải áp dụng đối với những ngành nghề có lượng phát thải lớn. Dù vậy, cơ chế chỉ phát huy tối đa hiệu quả khi có sự phân loại chặt chẽ, xây dựng hạn ngạch tương ứng bám sát thực tế phát thải của từng ngành nghề, lĩnh vực. Mức phát thải giữa các khu vực, tỉnh thành trong nước cũng không giống nhau nên có phương án điều tiết, tạo sự chuyển dịch và đảm bảo tính công bằng.
Một trong những yếu tố cơ bản tạo vững chắc cho thị trường carbon là quy định về quyền, nghĩa vụ của doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân khi tham gia. Trong đó, ghi nhận quyền tài sản đối với tín chỉ carbon đặc biệt cần thiết để thống nhất căn cứ xác lập, đảm bảo lợi ích chủ sở hữu. Xem xét miễn giảm thuế carbon nguyên liệu phục vụ sản xuất qua hệ thống hạn ngạch. Các doanh nghiệp được phép tích lũy tín chỉ carbon để bán lại cho Nhà nước hoặc doanh nghiệp khác, được sử dụng tín chỉ carbon để bù trừ nghĩa vụ phát thải. Ngược lại, doanh nghiệp vượt hạn ngạch phải mua tín chỉ carbon từ Nhà nước, doanh nghiệp hợp pháp khác để bù đắp. Bên cạnh đó, doanh nghiệp có trách nhiệm báo cáo những thay đổi trong hoạt động sản xuất, lượng phát thải, tình hình thực hiện nghĩa vụ. Báo cáo tuân thủ phải tiến hành thường xuyên, khách quan, có cơ sở kiểm chứng.
- Ổn định biểu giá và cơ chế hoàn trả nguồn thu. Mức thuế carbon trong nước quá cao, hạn ngạch carbon thấp đẩy giá hàng hóa tăng lên, hạn chế khả năng cạnh tranh so với doanh nghiệp nước ngoài, nguy cơ gây tổn thất kinh tế. Dù vậy, ấn định giá quá thấp cũng sẽ không mang lại hiệu quả tích cực cho môi trường, không phát sinh nhu cầu tín chỉ carbon. Do đó, mức giá và lộ trình tăng giá nên thiết kế theo từng thời kỳ, hoạch định chiến lược phù hợp tiềm năng, tương thích tình hình quốc tế để tránh tác động tiêu cực. Thời gian quan sát cũng giúp doanh nghiệp thích ứng dần, lên kế hoạch cho các quyết định đầu tư dài hạn.
Từ kinh nghiệm của Canada khi trung lập doanh thu (Revenue-neutral) - thay vì sử dụng số tiền thu được từ định giá carbon, Chính phủ trả lại cho các tỉnh bang, vùng lãnh thổ hoặc người dân. Định giá carbon làm tăng áp lực chi tiêu đối với các gia đình có thu nhập thấp hoặc doanh nghiệp nhỏ. Nhà nước nên xem xét “tái đầu tư” thông qua hoàn trả cho nhóm đối tượng yếu thế, khuyến khích đổi mới, thay đổi thói quen sử dụng năng lượng, khắc phục hiện tượng bất bình đẳng. Một phần nguồn thu từ hoạt động định giá carbon còn có thể sử dụng hợp lý cho các chương trình hành động vì môi trường, phát triển kinh tế địa phương.
Thứ hai, xây dựng cơ sở dữ liệu về môi trường, gia tăng hiệu quả thông tin. Tiết giảm phát thải thông qua các công cụ tài chính, thị trường là cần thiết nhưng để đạt được mục tiêu chung về phát triển bền vững, tạo dựng nền tảng vững chắc giúp định giá carbon phát huy hiệu quả thì Nhà nước cần kiểm kê, cập nhật đầy đủ dữ liệu môi trường và khí thải, thông tin đến người dân cùng doanh nghiệp. Các chủ thể để làm đúng trước hết phải hiểu đúng tác động, vai trò của thuế carbon hay hạn ngạch phát thải, ảnh hưởng môi trường đến chi tiêu cũng như cách thức cải thiện, chủ động tham gia vào thị trường để thu nhận lợi ích. Qua đó, gia tăng ý thức trách nhiệm, hành động cải thiện trong sinh hoạt, tiêu dùng, sản xuất kinh doanh. Bên cạnh định hướng hành vi, vai trò thông tin còn giúp người dân, doanh nghiệp nắm bắt chính sách pháp luật khi mà định giá carbon còn tương đối mới và xa lạ.
Thứ ba, xây dựng cơ chế giám sát, bảo vệ thị trường tín chỉ carbon.
Sự ổn định, niềm tin đối với thị trường phụ thuộc ở việc đó có là nơi quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi chủ thể được bảo vệ, tài sản không bị xâm hại. Tín chỉ carbon khi đưa vào lưu thông do tính chất vô hình nên khó kiểm soát, tiềm ẩn nhiều rủi ro trong giao dịch, không loại trừ các giao dịch giả tạo hoặc sai phạm do cố tình trục lợi. Nghiên cứu bổ sung cơ chế giám sát, bảo vệ giúp thị trường phát triển đúng hướng, tạo lập công cụ để Nhà nước can thiệp đảm bảo lợi ích chung của quốc gia, cộng đồng, doanh nghiệp và người dân. Song song đó, kết hợp đào tạo đội ngũ cán bộ chuyên trách thực hiện công tác kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm theo ngành, theo địa phương hoặc phụ trách cơ sở, kịp thời ngăn chặn, khắc phục.
Thứ tư, tăng cường chính sách hỗ trợ, đồng hành cùng doanh nghiệp và người dân.
Doanh nghiệp cùng người dân là đối tượng tác động của chính sách, hưởng lợi từ định giá carbon nhưng mức độ hiểu biết còn nhiều hạn chế. Nhà nước nên triển khai các chính sách khuyến khích chuyển đổi xanh, dự án nghiên cứu phát triển năng lượng tái tạo, chương trình hành động hoặc tổ chức hoạt đồng vì môi trường. Đào tạo trang bị kiến thức, hướng dẫn triển khai theo dõi, lập kế hoạch giảm phát thải. Miễn giảm nghĩa vụ tài chính hay tài trợ cho doanh nghiệp, ngành nghề, lĩnh vực có đóng góp tích cực làm giảm lượng khí thải.
Hỗ trợ tiếp cận và mở đường cho sự phát triển của thị trường carbon, từng bước triển khai thực hiện, tiếp xúc, lấy ý kiến. Qua đó, dần tháo gỡ những rào cản khó khăn, vướng mắc của doanh nghiệp, người dân. Thí điểm thử nghiệm sàn giao dịch carbon trong nước tiến đến vận hành chính thức, liên kết hệ thống quốc tế.
Bên cạnh Canada, định giá carbon cũng được tiến hành tại nhiều quốc gia trở thành bài học kinh nghiệm, động lực để Việt Nam có những bước chuyển mình mạnh mẽ. Từ hoàn thiện thể chế pháp luật đến hiện thực hóa mục tiêu phát triển xanh bền vững bằng hành động và nỗ lực. Thành công trong tương lai sẽ phản ánh chính xác thông qua cách thức “định giá” những thay đổi hiện tại.
Bùi Sĩ Thành
Tài liệu tham khảo
[1] Environment and Climate Change Canada (2021), Greenhouse Gas Pollution Pricing Act: Annual Report to Parliament for 2021, 17/11/2021, Tr.04.
[2] Điều 171, Đạo luật Định giá ô nhiễm khí nhà kính Canada.
[3] Environment and Climate Change Canada (2021), Greenhouse Gas Pollution Pricing Act: Annual Report to Parliament for 2021, 17/11/2021, Tr.15.
[4] Điều 173, Đạo luật Định giá ô nhiễm khí nhà kính Canada.
[5] Government Canada (2024), Keep the cash, care for climate: Canada Carbon Rebates being paid next month, https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/news/2024/03/keep-the-cash-care-for-climate-canada-carbon-rebates-being-paid-next-month.html, truy cập 12/05/2024.
[6] Russell Nichols (2022), Why It’s So Hard to Put a Price on Carbon, https://time.com/6213485/carbon-pricing-challenges-climate-change/, truy cập 12/05/2024.
[7] Ecology Action Centre (2023), Carbon Pricing, 01/07/2023, Tr.02.
