(Pháp lý) - Tháng 5/2016, Quốc hội khóa XIV sẽ được bầu và đi vào hoạt động, tiếp nối trọng trách của khóa trước. Trong nhiều nhiệm kỳ Quốc hội vừa qua, có một vấn đề nói mãi nhưng chưa khắc phục được, đó là luật khung, luật ống, luật ban hành, nhưng thiếu văn bản hướng dẫn nên xa cuộc sống… Liệu Quốc hội khóa mới có khắc phục triệt để được tình trạng này hay không là một vấn đề không nhỏ.
>> Bài 3: Chọn lựa Đại biểu QH và những góp ý tâm huyết của vị Tướng tham gia Quốc Hội 3 khóa
>> Bài 1: Quốc hội khóa XIII và những dấu ấn trong lòng cử tri
>> Bài 2: Hạn chế của Quốc hội khóa XIII nhìn từ chất lượng một số đại biểu dân cử
Chỉ có 44% luật, pháp lệnh đủ điều kiện triển khai
Mới đây, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân phát biểu khi bàn về kết quả triển khai thi hành các luật, pháp lệnh, nghị quyết đã được Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XIII thông qua, rằng: “Ở Việt Nam có một luật rất hay, rất lạ mà thế giới chưa có là Luật Phổ biến giáo dục pháp luật. Có nghĩa là luật ban hành ra rồi vẫn không làm, đến khi ra thêm luật phổ biến giáo dục pháp luật cũng… chưa làm”.
Luật ban hành nhưng chưa thi hành được bởi luật của ta mới là luật khung, cần phải có nghị định của Chính phủ hướng dẫn chi tiết, thông tư của bộ ngành hướng dẫn nghị định thì mới có thể thực hiện được, chưa nói đến chất lượng của luật, qui định có phù hợp, có sát thực tiễn hay không…
[caption id="attachment_138476" align="aligncenter" width="410"]
Bà Nguyễn Thị Kim Ngân (khi còn là Phó Chủ tịch QH) phát biểu tại một phiên họp của Ủy ban Thường vụ QH[/caption]
Cách đây 11 năm, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An cũng đã nhận định: “Ta thấy luật pháp ít đi vào cuộc sống, thậm chí có đồng chí nói, không đi vào cuộc sống. Nổi lên về tình hình, văn bản hướng dẫn tồn đọng khá nhiều, khoảng độ 20%. Chất lượng cũng chưa phải là cao. Vừa rồi, có nghị định sai rất lớn so với Pháp lệnh hiện hành”...
Sau 11 năm, đến nay theo Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Phan Trung Lý, tình trạng nợ đọng các văn bản luật vẫn rất phổ biến. Nếu năm 2001 có 60 văn bản nợ, năm 2002 là 80, năm 2003 là 50, năm 2006 vọt lên 165 văn bản do quá trình gia nhập WTO, 2007 còn 52, 2010 nợ 45, năm 2011 có 58 văn bản thì đến thời điểm hiện tại của năm 2013 là nợ 93 văn bản. Trong đó, bộ nợ nhiều văn bản chi tiết luật nhất là Bộ Lao động-Thương binh Xã hội với 28/42 văn bản. Bộ Giáo dục-Đào tạo về nhì khi còn nợ 14/15 văn bản. Bộ Tài chính nợ 12/19 văn bản và cá biệt, Bộ Công Thương phải ban hành 10 văn bản thì nợ cả 10, trong đó có Luật Điện lực.
Ủy viên Thường vụ Quốc hội Phùng Quốc Hiển dẫn báo cáo của Chính phủ cho biết, có 55,6% các luật, pháp lệnh đã có hiệu lực nhưng chưa có quy định nội dung chi tiết, tức chỉ có 44% luật có đủ điều kiện triển khai.
Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng bức xúc: “Hết nhiệm kỳ nào cũng báo cáo rất tiến bộ, làm tốt cả, giờ mới thấy hóa ra không phải thế. Lâu nay cứ tưởng thế, nhưng giờ nhìn lại là đủ ớn”. Chủ tịch Nguyễn Sinh Hùng yêu cầu phải quy trách nhiệm cho rõ địa chỉ, như trách nhiệm của người trình, người thẩm tra, người đề nghị và cả trách nhiệm của đại biểu và người thông qua để tăng cường quy trình làm luật.
Xem ra, mấy nhiệm kỳ Quốc hội vừa qua, tình trạng thiếu văn bản hướng dẫn nên luật ban hành không đi vào cuộc sống vẫn khá trầm trọng, hay nói cách khác là nhận ra bệnh nhưng chưa có thuốc đặc trị.
Thay đổi quan niệm lập pháp
Từ năm 2005, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An đã nói là phải bỏ được luật khung chung chung. “Tôi muốn dùng khái niệm ''khung chung chung'' là luật ''ống''. Luật ''ống'' là không có quy phạm pháp luật. Tôi muốn tránh cái ''ống'', bỏ luật ''ống'' đi. Khắc phục được luật ống thì sẽ bớt hướng dẫn”.
Đến nay, ông Phùng Quốc Hiển cũng cho rằng, trước hết nguyên nhân là do chất lượng xây dựng luật chưa tốt, còn tình trạng luật khung, luật ống hay luật chờ nghị định thông tin, luật khẩu hiệu.
Ông Ksor Phước – Chủ tịch Hội đồng Dân tộc Quốc hội cho biết khi ông đi giám sát, vấn đề bị kêu nhiều nhất là văn bản dưới luật để hướng dẫn rất chậm, mà nội dung thì khó hiểu. Khi ra được luật thì thực tiễn đã vượt qua luật rồi. Khi luật được ban hành, Chủ tịch Quốc hội đã ký, Chủ tịch Nước công bố thì bản thân luật đã lạc hậu. Nhưng nghị định và văn bản hướng dẫn lại còn chậm hơn, nên ra đời xong thì đã phải sửa lại luật. Có những luật từ khi ban hành cho đến khi chưa có hiệu lực đã phải bổ sung, sửa đổi.
[caption id="attachment_138477" align="aligncenter" width="410"]
Ngay từ thời kỳ Chủ tịch QH Nguyễn Văn An đã có ý kiến về vấn đề Luật khung, luật ống[/caption]
Luật là những quy định cơ bản nhất, quan trọng nhất, phải ấn định được cái gì là hợp pháp hay phi pháp, được làm hay không được làm. Nhưng ở ta thì không phải thế, vì luật vẫn là luật khung, luật ống, vẫn đóng vai phụ, còn nghị định, thông tư vẫn có vai trò quyết định chi phối trong nhiều trường hợp. Luật khung, luật ống còn dẫn đến tình trạng thông tư, nghị định thay đổi như chong chóng, gây mất ổn định cho đời sống xã hội.
Như vậy, có thể thấy thực trạng ban hành và triển khai pháp luật và cuộc sống quá chậm trễ và bất cập so với nhịp điệu của cuộc sống hiện nay. Chất lượng luật thấp, lại thiếu văn bản hướng dẫn nên càng chậm trễ, thậm chí không triển khai được. Vì vậy, có ý kiến khá xác đáng cho rằng phải thay đổi quan điểm làm luật, từ bỏ quan điểm cho rằng Quốc hội chỉ ban hành luật khung, nếu không thay đổi quan điểm này thì tình trạng hiện nay không thể khắc phục được.
Hiến pháp là nguồn của các đạo luật. Luật là để cụ thể hóa Hiến pháp. Văn bản dưới luật là để thi hành luật. Do đó, ngành lập pháp phải cụ thể hóa tối đa các điều của Hiến pháp mà không cần phải chép lại nguyên văn điều Hiến định trong Luật. Ban hành văn bản dưới luật để thi hành luật là trách nhiệm của cơ quan hành pháp. Đó là trách nhiệm đương nhiên theo Hiến pháp.
Các cơ quan hành pháp phải có trách nhiệm mở ra những con đường thông thoáng để cho luật chóng thâm nhập và phát huy tác dụng vào cuộc sống bằng nhiều cách như: ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật, tiến hành công tác thanh tra, kiểm tra việc tuân thủ pháp luật, tiến hành các biện pháp nâng cao dân trí pháp luật v.v… Trong các văn bản luật, hạn hữu mới cần quy định Chính phủ quy định chi tiết thi hành…
Luật sư Lê Đức Tiết cho rằng: Sẽ là hợp lý khi cơ quan lập pháp đảm nhiệm công tác làm luật theo đúng nghĩa của cụm từ “làm luật” trong Hiến pháp, chứ không chỉ thông qua luật.
Muốn như vậy thì Quốc hội phải có đủ năng lực. Vấn đề này liên quan chặt chẽ đến việc lựa chọn các đại biểu Quốc hội, không nặng cơ cấu, thành phần, độ tuổi mà quan trọng nhất là trình độ, năng lực, ý thức trách nhiệm của họ đối với hoạt động lập pháp.
Hiện nay, Quốc hội đã có đủ đại biểu chuyên trách để lo công việc này, đồng thời Quốc hội có thể trưng dụng thêm nhiều chuyên gia không phải là đại biểu Quốc hội, không thuộc viên chức nhà nước để giúp Quốc hội soạn thảo luật. Song song với các tổ chức soạn thảo luật của Quốc hội, các cơ quan hành pháp có thể đồng thời thành lâp tổ chức soạn thảo văn bản thi hành luật. Hai tổ chức này có thể song song cùng làm việc theo lộ trình thống nhất. Nếu cơ quan hành pháp được giao soạn thảo luật thì cũng phải tổ chức ra hai bộ phận riêng: làm luật và hướng dẫn thi hành luật. Không nên chờ cho đến khi luật được thông qua mới bắt tay vào soạn thảo văn bản hướng dẫn thi hành luật. Nếu theo trình tự như đã nêu trên đây, chắc chắn nợ đọng pháp luật sẽ sớm được khắc phục.
Đổi mới qui trình làm luật
Trước khi tính đến việc Quốc hội đảm trách được hoạt động làm luật, thay vì thông qua luật hiện nay, nếu đổi mới qui trình cũng sẽ mang lại hiệu quả tích cực.
Chính phủ là cơ quan xây dựng dự thảo luật, nên phải tăng cường năng lực.
Trước đây, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An cũng xác định phải tăng cường lực lượng pháp chế giúp việc. “Các Vụ pháp chế phải tăng cường, Ban xây dựng pháp luật của Chính phủ phải tăng cường. Thái Lan, ông Thủ tướng Thaksin có 108 chuyên gia chỗ Văn phòng Chính phủ, phục vụ cho 108 chuyên gia có 300 chuyên viên. Cho nên luật họ làm nhiều, nhanh, cụ thể. Ta làm luật ít lại luật ''ống'', hướng dẫn lại lâu thì chết dân thôi! Làm luật kịp thời, hợp với quy luật khách quan, hợp với thực tiễn, luật đi vào cuộc sống thì nó giải phóng sức sản xuất, ổn định xã hội, tạo điều kiện cho xã hội phát triển lành mạnh, khắc phục tham nhũng, tiêu cực, lãng phí... Ta làm chậm thì tất cả chậm lại, phát triển sản xuất sẽ chậm lại, khắc phục tiêu cực sẽ chậm lại. Cho nên chuyển biến về nhận thức đầu tư cho công tác lập pháp là cực kỳ quan trọng''.
Sau khi kiện toàn bộ máy xây dựng dự án luật, Quốc hội chỉ xem xét thông qua khi dự thảo đã kèm theo Nghị định hướng dẫn. Nếu chưa có đủ nội dung đi kèm thì chờ, đến khi có đủ mới xem xét. Làm được như vậy thì Luật được ban hành kèm theo Nghị định, sẽ được triển khai ngay và giảm được hiện tượng văn bản hướng dẫn trái với tinh thần luật.
Đổi mới quy trình làm luật: Công tác chuẩn bị văn bản dưới luật để thi hành luật thường được tiến hành sau khi luật đã được ban hành. Không ít trường hợp sau thời gian khá lâu, luật đã có hiệu lực thi hành nhưng chưa được vận dụng vào cuộc sống. Điều này một phần là do cơ quan hành pháp được giao soạn thảo luật đồng thời phải đảm nhiệm luôn công việc soạn thảo văn bản hướng dẫn thi hành. Nhân lực thì có hạn. Nợ đọng văn bản là điều không tránh khỏi. Một vấn đề nữa, đó là xử lý trách nhiệm. Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân từng than phiền “Trong thực tế, chúng ta chưa từng xử lý một bộ, ngành nào chưa nghiêm túc triển khai thực hành pháp luật, thì giờ ta phải siết chặt kỷ luật, chứ không phải là nâng cao nhận thức cho họ nữa” – bà nhấn mạnh. Nếu không nâng cao trách nhiệm của từng bộ phận, từng bộ ngành liên quan thì dù có thay đổi cũng khó mang lại hiệu quả như kỳ vọng của nhân dân.
Nguyễn Minh Khuê
