Cơ chế giải quyết tranh chấp thương mại quốc tế của WTO

Chúng ta cùng tìm hiểu về cơ chế giải quyết tranh chấp thương mại quốc tế của WTO xem có gì đặc biệt ?

WTO – cơ chế tích cực nhất

Trong gần ba thập kỷ qua, sự vận hành của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) luôn đóng một vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tiến trình tự do hóa thương mại toàn cầu, . Hiện có tới 95% các hoạt động thương mại trên thế giới hiện nay được điều chỉnh bởi các Hiệp định của Tổ chức này.  Để đảm bảo việc thực thi tự do hoá thương mại đầy đủ, nghiêm túc và ngăn chặn các biện pháp bảo hộ vi phạm các Hiệp định của WTO, một cơ chế giải quyết tranh chấp đã được thiết lập sau khi WTO thành lập vào năm 1995. Mục đích chính của cơ chế giải quyết tranh chấp này là đảm bảo các tranh chấp thương mại giữa các quốc gia thành viên được giải quyết trên nền tảng đa phương thay cho các hành động trả đũa đơn phương vốn tiểm ẩn nhiều rủi ro, gây trì trệ và xáo trộn sự vận hành chung của các quy tắc thương mại quốc tế.

Để có thể duy trì được các thoả thuận thương mại và sự cân bằng hợp lý giữa quyền và nghĩa vụ của các thành viên, cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO đóng một vai trò cốt lõi và thiết yếu đối với hiệu quả hoạt động của WTO. Trong các phương thức giải quyết tranh chấp thương mại quốc tế, WTO được xem là một cơ chế tích cực nhất . Việc các quốc gia thành viên tin tưởng và sử dụng rộng rãi cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO đã phản ánh sự thành công của cơ chế này so với những cơ chế giải quyết tranh chấp quốc tế khác.

03 cơ quan chính giải quyết tranh chấp.

03 cơ quan chính gồm: (i) Cơ quan giải quyết tranh chấp, (ii) Ban hội thẩm, và (iii) Cơ quan Phúc thẩm.

Cơ quan giải quyết tranh chấp (Dispute Settlement Body – DSB) thực chất là Đại hội đồng WTO, bao gồm đại diện của tất cả các quốc gia thành viên. DSB có Chủ tịch riêng và được hỗ trợ bởi Ban Thư ký WTO. DSB có thẩm quyền thành lập Ban hội thẩm, thông qua các Báo cáo của Ban hội thẩm và Cơ quan Phúc thẩm, duy trì sự giám sát việc thực hiện các phán quyết và khuyến nghị, cho phép tạm hoãn việc thi hành những nhượng bộ và nghĩa vụ khác theo các hiệp định có liên quan. Đặc biệt cơ quan này còn có quyền giám sát việc thực hiện các quyết định về giải quyết tranh chấp, cho phép tạm đình chỉ việc áp dụng các hiệp định thương mại với một nước thành viên, cho phép áp dụng các biện pháp trừng phạt.

Ban hội thẩm (Panel) là cơ quan bao gồm từ 3-5 thành viên được thành lập theo vụ việc (nguyên tắc ad hoc) nhằm xét xử cho từng vụ việc cụ thể ở cấp sơ thẩm và tự động giải tán sau khi hoàn thành nhiệm vụ. Chức năng của Ban hội thẩm được quy định tại Điều 11 DSU là đưa ra những đánh giá khách quan về các biện pháp vi phạm các quy định của WTO, về tình tiết vụ việc, khả năng áp dụng và sự phù hợp với các hiệp định có liên quan. Kết quả công việc của Ban hội thẩm là một báo cáo trình DSB, giúp DSB đưa ra các khuyến nghị phù hợp đối với các bên tranh chấp.

Cơ quan phúc thẩm thường trực: Một trong những nét mới của bộ máy giải quyết tranh chấp của WTO là việc thành lập cơ quan phúc thẩm thường trực. Cơ quan này có 7 thành viên, do cơ quan giải quyết tranh chấp bổ nhiệm với nhiệm kỳ 4 năm, là những chuyên gia pháp lý và thương mại quốc tế có kinh nghiệm lâu năm. Cơ quan này có chức năng xem xét theo thủ tục “phúc thẩm” báo cáo của nhóm chuyên gia, theo đề nghị của một trong các bên tranh chấp.

Tuy nhiên, phạm vi "phúc thẩm" chỉ áp dụng đối với những kết luận và giải thích pháp lý được đưa ra trong báo cáo của nhóm chuyên gia. Khi có đề nghị xem xét phúc thẩm, cơ quan phúc thẩm thường trực sẽ lập ra một nhóm phúc thẩm riêng biệt cho mỗi một vụ tranh chấp, bao gôm 3 thành viên. Nhóm phúc thẩm có thẩm quyền hoặc giữ nguyên, thay đổi hoặc huỷ bỏ những giải thích và kết luận pháp lý nêu trong báo cáo của nhóm chuyên gia.

Báo cáo của nhóm phúc thẩm sẽ được đệ trình lên DSB để thông qua. Việc thông qua báo cáo phúc thẩm được thực hiện theo nguyên tắc đồng thuận tiêu cực và gần như mang tính chất tự động. Các bên tranh chấp có nghĩa vụ thực hiện vô điều kiện quyết định cuối cùng của DSB trên cơ sở báo cáo phúc thẩm. Thời hạn xem xét phúc thẩm là 60 ngày, có thể được gian hạn nhưng không quá 90 ngày.

Cơ chế và nguyên tắc giải quyết tranh chấp của WTO

Cơ chế:  Để bảo đảm là bên thua kiện sẽ thực hiện nghiêm túc quyết định của DSB và để tránh tình trạng "rơi vào im lặng", WTO đề ra một cơ chế theo dõi và giám sát việc thực hiện quyết định trong vòng 30 ngày kể từ ngày thông qua báo cáo của nhóm chuyên gia, bên thua kiện phải thông báo cho DSB biết về những biện pháp mà nước này dự định áp dụng để thực hiện khuyến nghị của nhóm chuyên gia.

Nếu nước này vì lý do nào đó không thể thực hiện ngay khuyến nghị của nhóm chuyên gia thì DSB có thể cho phép nước này được thực hiện trong một thời hạn “hợp lý”. Và nếu trong thời hạn "hợp lý" đó bên thua kiện vẫn không thể thực hiện được khuyến nghị của nhóm chuyên gia thì nước này có nghĩa vụ thương lượng với bên thắng kiện về mức độ bồi thường thiệt hại, ví dụ như giảm thuế quan đối với một sản phẩm nào đó có lợi cho bên thắng kiện. Nếu trong vòng 20 ngày kể từ ngày chấm dứt thời hạn hợp lý, các bên tranh chấp không đạt được thoả thuận về mức độ bồi thường thì bên thắng kiện có quyền yêu cầu DSB cho phép áp dụng các biện pháp trả đũa, cụ thể là tạm ngưng việc cho bên thua kiện hưởng những nhân nhượng thuế quan hoặc tạm ngưng thực hiện những nghĩa vụ đối với bên thua kiện theo hiệp định có liên quan.

DSB cho phép các bên tranh chấp có thể thực thi phán quyết trong một khoảng thời gian hợp lý. Tiếp đó, khi một bên tranh chấp đã thực thi phán quyết của DSB nhưng nguyên đơn cho rằng, những biện pháp này là không thỏa đáng hoặc không phù hợp với các nghĩa vụ khác trong các hiệp định có liên quan thì nguyên đơn có thể yêu cầu thủ tục “Compliance Panel” do chính Panel ban đầu xem xét theo điều 21.5. Nếu bên thua kiện vẫn không thực hiện các biện pháp khuyến nghị của DSB, sau khi hết khoảng thời gian hợp lý, nguyên đơn có thể yêu cầu áp dụng các biện pháp bồi thường và tạm hoãn thi hành các nhượng bộ theo Điều 22 DSU.

Đáng chú ý, cơ chế giải quyết tranh chấp tại WTO không tồn tại yêu cầu bắt buộc bên vi phạm nghĩa vụ của WTO phải bồi thường bằng một biện pháp tài chính cho bên thắng kiện về những tổn thất mà họ đang phải gánh chịu.

Thủ tục bồi thường quy định tại Điều 22.1 DSU là một thủ tục tạm thời, tự nguyện và đòi hỏi sự thỏa thuận của 2 bên tranh chấp. Sự trì hoãn thực thi đầy đủ phán quyết của DSB có thể mang lại lợi ích cho bên vi phạm cả về chính trị hay kinh tế và ngược lại bên có lợi ích bị xâm phạm thì tiếp tục chịu tổn thất cho đến khi bên vi phạm tuân thủ đầy đủ khuyến nghị của DSB.

Ảnh minh họa

Biện pháp trả đũa phải tương ứng với mức độ thiệt hại và phải được thực hiện trong lĩnh vực (sector) thương mại mà bên thua kiện bị thiệt hại. Để bảo đảm tính hiệu quả của các biện pháp trả đũa và rút kinh nghiệm, WTO quy định trong trường hợp việc áp dụng biện pháp trả đũa mà lĩnh vực bị thiệt hại là không thực tế hoặc không có hiệu quả thì bên thắng kiện có quyền yêu cầu DSB cho phép trả đũa trong một lĩnh vực khác (trả đũa chéo).

Chẳng hạn một nước đang phát triển sẽ khó có thể áp dụng một cách hiệu quả biện pháp trả đũa trong lĩnh vực thương mại hàng hoá đối với một nước phát triển nhưng nếu trả đũa trong lĩnh vực thương mại dịch vụ hoặc sở hữu trí tuệ thì có thể sẽ hiệu quả hơn. Hơn thế nữa, trong một số trường hợp đặc biệt nghiêm trọng, bên thắng kiện còn có thể yêu cầu DSB cho phép trả đũa trong những lĩnh vực thuộc các hiệp định thương mại khác với hiệp định thương mại mà bên thua kiện vi phạm.

Tuy nhiên, để bảo đảm sự công bằng và trong trường hợp có tranh chấp về mức độ trả đũa, WTO cũng dành cho bên thua kiện quyền đưa tranh chấp nói trên ra giải quyết theo phương thức trọng tài. Quyết định trọng tài về vấn đề này là quyết định cuối cùng và có giá trị thi hành đối với tất cả các bên.

Nguyên tắc:  cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO được xây dựng trên bốn nguyên tắc: công bằng, nhanh chóng, hiệu quả và chấp nhận được đối với các bên tranh chấp, phù hợp với mục tiêu bảo toàn các quyền và nghĩa, phù hợp với các hiệp định thương mại có liên quan trên cơ sở tuân thủ các quy phạm của luật tập quán quốc tế về giải thích điều ước quốc tế.

Ngoài ra, WTO cũng sẽ tiếp tục áp dụng cách giải quyết tranh chấp của GATT 1947 như: tái lập sự cân bằng giữa quyền và nghĩa vụ; giải quyết tích cực các tranh chấp; cấm đơn phương áp dụng các biện pháp trả đũa khi chưa được phép của WTO. Nguyên tắc cấm đơn phương áp dụng các biện pháp trừng phạt có ý nghĩa sống còn đối với sự tồn tại của hệ thống thương mại toàn cầu.

Tuy nhiên, nguyên tắc này không bao hàm rõ ràng ý có cấm các nước thành viên không được đơn phương xác định các hành vi của nước thành viên khác có vi phạm các hiệp định của WTO hay không. Lợi dụng sự không rõ ràng này nên một số nước thành viên phát triển như Mỹ, EU vẫn tiếp tục đơn phương áp dụng các đạo luật của riêng mình như điều khoản Super 301 trong luật thương mại Mỹ hoặc quy định 384/96 của Hội đồng châu Âu để “kết án” và trừng phạt các nước thành viên WTO khác.

Các container của China Shipping (North America) Holding Company tại cảng Los Angeles. Ảnh: Reuters

Một số bất cập cần sớm tháo gỡ

Mặc dù có những thành tựu đáng kể, nhưng sau 27 năm áp dụng, cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO đang gặp phải những thách thức như :

Thứ nhất, thời gian giải quyết tranh chấp càng ngày càng kéo dài so với quy định tại DSU. Căn cứ vào quy định của DSU, thời gian để tiến hành tất cả các bước giải quyết tranh chấp của WTO (từ thủ tục tham vấn đầu tiên đến khi DSB thông qua báo cáo Panel) khoảng từ 12 đến 15 tháng (trong trường hợp có kháng cáo thì thời gian có thể kéo dài từ 15 đến 19 tháng).

Thứ hai, đáng chú ý, từ nhiệm kỳ đầu tiên của ông Trump đến nay, Mỹ đã chặn việc bổ nhiệm thành viên mới vào Cơ quan Phúc thẩm của WTO. Ông Trump cho rằng Mỹ thua hầu hết các vụ kiện tại WTO, vì các nước khác có đại diện trong cơ quan này. Cơ quan Phúc thẩm không thể hoạt động khi có ít hơn 3 thành viên. Đây là cơ quan ra phán quyết cuối cùng về các tranh chấp. Mỗi người trong 7 thành viên của cơ quan này làm việc theo nhiệm kỳ 4 năm, được bầu theo nguyên tắc đồng thuận và không thành viên mới nào được chọn vào cơ quan này nếu Mỹ không bật đèn xanh.

Thứ ba, ngay trong chính cơ chế giải quyết tranh chấp WTO đã bộc lộ những hạn chế sau:

(i) Cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO không thể cung cấp một giải pháp cuối cùng cho tranh chấp. Theo quy định của Điều 16.4 DSU, AB không có khả năng trả lại hồ sơ cho Panel. AB chỉ có thể đưa ra 3 quyết định là giữ nguyên, sửa đổi hoặc quyết định ngược lại với các kết luận của Panel.

(ii) Cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO không có biện pháp khắc phục hậu quả tạm thời để bảo vệ lợi ích thương mại cho bên thắng kiện. Hiện nay, DSU đang thiếu một biện pháp khắc phục hậu quả tạm thời khi đã có quyết định của DSB và đang trong giai đoạn chờ bên thua kiện thực thi phán quyết. Trên thực tế, hai biện pháp bồi thường và tạm hoãn thi hành nhượng bộ tại Điều 22 DSU là những biện pháp chính thức khi một bên không thực thi được phán quyết của DSB sau khi hết khoảng thời gian hợp lý. Như vậy, trong khoảng thời gian hợp lý để thực thi phán quyết của DSB thì bên thắng kiện vẫn phải chịu những hậu quả về kinh tế khi bên thua kiện chưa dừng các biện pháp vi phạm quy định của WTO.

Trước những thách thức đang đặt ra, các quốc gia thành viên WTO đang trong quá trình thảo luận về các giải pháp để tiếp tục duy trì cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO. Bởi lẽ, các quốc gia thành viên vẫn đặt niềm tin vào cơ chế này. Trong số rất nhiều giải pháp được đưa ra, một số giải pháp mang tính tạm thời, tức là hướng các bên sử dụng các giải pháp có sẵn tại DSU:  Một là, sử dụng thủ tục kháng cáo bằng cơ chế Trọng tài theo Điều 25 DSU;  Hai là, giải pháp không sử dụng thủ tục kháng cáo.

Kết mở

Đối với các quốc gia đang phát triển, cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO mang lại nhiều lợi ích vì đây có thể là công cụ duy nhất để bảo vệ quyền lợi của các quốc gia này trong khuôn khổ của WTO. Tuy nhiên, trước sức ép của sự tăng trưởng kinh tế, thương mại toàn cầu nói chung và của quốc gia thành viên WTO nói riêng đòi hỏi cần sớm hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO nhằm bảo đảm cân bằng lợi ích của mọi quốc gia thành viên.