Nhận diện những bất cập, mâu thuẫn trong nhiều qui định pháp luật điều chỉnh lĩnh vực đầu tư và đề xuất hướng hoàn thiện

Thuật ngữ đầu tư công làm hạn chế việc thu hút các nguồn vốn khác cho hoạt động đầu tư công ( ảnh minh họa)

Thuật ngữ về đầu tư công chưa “cởi mở”

Điều 4 của Luật Đầu tư công 2019, giải thích: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác theo quy định của Luật này”. Được hiểu là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Nói cụ thể hơn, đầu tư công là đầu tư của Nhà nước vào lĩnh vực phục vụ sự phát triển kinh tế xã hội, cung cấp hàng hóa, dịch vụ công và vì mục đích công… Vốn đầu tư công quy định tại Luật này: “…bao gồm vốn ngân sách nhà nước; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật”.

Như vậy đầu tư công theo Luật Đầu tư công 2019 là hoạt động đầu tư của Nhà nước, sử dụng nguồn vốn đầu tư của Nhà nước và do Nhà nước quản lý. Với cách hiểu này, Luật Đầu tư công đang đồng nhất khái niệm nguồn vốn đầu tư công với nguồn vốn do Nhà nước quản lý. Qui định này sẽ làm hạn chế việc thu hút các nguồn vốn khác cho hoạt động đầu tư công. Ngoài ra cũng có thể hiểu, hoạt động đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước thì các chủ thể kinh tế khác của nền kinh tế sẽ bị hạn chế làm chủ thể của hoạt động đầu tư công, vô hình chung cũng ảnh hưởng tới việc thu hút các nguồn lực xã hội và nguồn vốn khác cho hoạt động đầu tư công.

Từ phân tích trên cho thấy sự cần thiết cần phải thay đổi quan điểm về đầu tư công, để đầu tư công có thể sử dụng mọi nguồn vốn để phục vụ phát triển kinh tế xã hội; có thể thu hút, huy động và sử dụng mọi nguồn lực của nền kinh tế, cả nguồn vốn trong nước, nguồn vốn nước ngoài, cả nguồn vốn nhà nước, nguồn vốn khu vực tư nhân vào hoạt động. Đầu tư công có thể được thực hiện bởi các chủ thể khác nhau của nền kinh tế cả cơ quan các cấp của Nhà nước, Chính phủ, kể cả chủ thể doanh nghiệp khu vực tư nhân và chủ thể kinh tế khác. Theo đó, đầu tư công có thể huy động rộng rãi các nguồn lực để tiến hành hoạt động đầu tư, giảm tỷ trọng đầu tư từ nguồn vốn Nhà nước, phù hợp với xu hướng xã hội hóa đầu tư công, thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư theo hình thức đầu tư.

Việc xác định vốn nhà nước đầu tư tại DN đang còn có nhiều cách hiểu khác nhau

Tại khoản 8 Điều 3 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014 (gọi tắt là Luật 69) thì vốn nhà nước tại doanh nghiệp, quy định: “Vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn khác được Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp”. Hoặc tại khoản 3 Điều này còn giải thích: “Đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp là việc Nhà nước sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước hoặc vốn từ các quỹ do Nhà nước quản lý để đầu tư vào doanh nghiệp”. Như vậy có thể hiểu, vốn nhà nước tại doanh nghiệp không chỉ có vốn từ ngân sách nhà nước mà còn có vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp… nhưng đều có nguồn gốc từ Nhà nước quản lý để đầu tư vào doanh nghiệp.

Tuy nhiên cũng tại khoản 9 Điều 3, quy định: “Vốn của doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ bao gồm vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp và vốn do doanh nghiệp huy động”. Cụ thể hơn tại Điều 23 Luật 69 quy định: “Doanh nghiệp được quyền vay vốn của tổ chức tín dụng, tổ chức tài chính; vay của tổ chức, cá nhân ngoài DN, của người lao động; phát hành trái phiếu DN và các hình thức huy động vốn khác theo quy định của pháp luật”. Nghĩa là ngoài nguồn vốn được hình thành theo quy định tại khoản 8 Điều 3, vốn của DNNN còn hình thành từ nguồn vốn do DN huy động mà có. Như vậy ngay trong nội tại của Luật 69 cũng đã có sự không thống nhất về xác định vốn nhà nước đầu tư tại DN.

Trong khi đó theo quy định tại khoản 11 Điều 4 Luật Doanh nghiệp 2020 thì DNNN bao gồm các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết theo quy định tại Điều 88 của Luật này (tức bao gồm: DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ được tổ chức quản lý được tổ chức quản lý dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở hoặc công ty cổ phần). Hiểu theo Luật DN thì việc xác định vốn nhà nước đầu tư vào DN là tài sản của Nhà nước sở hữu bằng Đồng Việt Nam (bao gồm ngoại tệ tự do chuyển đổi, vàng, quyền sử dụng đất, quyền sở hữu trí tuệ, công nghệ, bí quyết kỹ thuật, tài sản khác có thể định giá được bằng Đồng Việt Nam) theo loại hình công ty nhưng có tỷ lệ góp không thấp hơn 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết.

Việc xác định vốn nhà nước đầu tư tại DN đang còn có nhiều cách hiểu khác nhau và được quy định tại nhiều luật nhưng chưa có sự thống nhất, thiếu rõ ràng, chưa có phân định rạch ròi giữa nguồn vốn đầu tư của Nhà nước tại doanh nghiệp và nguồn vốn của doanh nghiệp nhà nước đầu tư tại DN khác, dẫn đến sự lúng túng của chủ thể DNNN trong việc sử dụng nguồn vốn. Cụ thể, nếu theo cách hiểu của Luật 69 (quy định tại khoản 9 Điều 3); thì việc quyết định nguồn vốn do doanh nghiệp tự huy động vào hoạt động sản xuất kinh doanh phải phụ thuộc vào quy định tại Điều 28 của Luật 69: “Việc sử dụng vốn, tài sản, quyền sử dụng đất của doanh nghiệp để đầu tư ra ngoài doanh nghiệp phải tuân thủ theo quy định của Luật này” (tức là không theo sự điều chỉnh các luật khác). Ngược lại, nếu theo quy định của Luật DN 2020, vốn nhà nước đầu tư vào DN là tài sản có nguồn gốc của Nhà nước sở hữu bằng Đồng Việt Nam, không bao gồm nguồn vốn do doanh nghiệp huy động…

Không thống nhất về thẩm quyền giao dự án và vênh nhau về chế tài thu hồi dự án đầu tư

Theo quy định tại Điều 32 Luật Đầu tư 2020, trừ các dự án đầu tư do Quốc hội và Thủ tướng Chính phủ quyết định, UBND cấp tỉnh chấp thuận chủ trương đầu tư đối với các dự án đầu tư có đề nghị Nhà nước giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá, đấu thầu hoặc nhận chuyển nhượng, dự án đầu tư có đề nghị cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; đối với dự án đầu tư xây dựng nhà ở (để bán, cho thuê), khu đô thị có quy mô sử dụng đất dưới 50ha – dưới 100ha…

Trong khi đó theo quy định tại khoản 1 Điều 122 Luật Đất đai 2024, cơ quan nhà nước có thẩm quyền (tức UBND cấp tỉnh - theo quy định tại khoản 1 Điều 123 Luật Đất đai 2024 về việc giao đất, cho thuê đất đối với các tổ chức), chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất sang mục đích khác sau khi có Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và đáp ứng các căn cứ khác theo quy định của pháp luật về đất đai.

Như vậy, quy định tại Luật Đất đai 2024 và Luật Đầu tư hiện hành là chưa thống nhất và chưa rõ ràng về thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, khiến cho cơ quan có thẩm quyền sẽ rất lúng túng trong vận dụng. Nếu căn cứ theo quy định của Luật Đất đai thì thẩm quyền giao đất, cho thuê đất của UBND cấp tỉnh phụ thuộc vào Nghị quyết của HĐND cùng cấp hay nói cách khác là bị hạn chế. Trong trường hợp này, thì UBND chấp thuận chủ trương đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư hay thực hiện theo quy định của Luật Đất đai 2024 ? Hơn nữa, sự thiếu rõ ràng, chồng chéo về mặt thẩm quyền cũng khiến khó xác định được trách nhiệm của cơ quan quản lý khi các dự án đầu tư ở các trường hợp trên có vấn đề.

Luật Đầu tư 2020 (điểm d, khoản 2 Điều 48) quy định dự án đầu tư sẽ bị cơ quan đăng ký đầu tư chấm dứt trong trường hợp: “Dự án đầu tư thuộc trường hợp bị thu hồi đất do không đưa đất vào sử dụng, chậm đưa đất vào sử dụng theo quy định của pháp luật về đất đai”. Quy định như vậy có 2 cách hiểu khác nhau: (i) Dự án bị chấm dứt do không đưa đất hoặc chậm đưa đất vào sử dụng. Nếu hiểu theo hướng này thì không rõ thời gian cụ thể là bao nhiêu ngày thì bị chế tài; (ii) Cách hiểu thứ hai: Dự án bị chấm dứt thuộc trường hợp theo quy định của pháp luật về đất đai bị thu hồi đất do không đưa đất vào sử dụng, chậm đưa đất vào sử dụng. Trong trường hợp này, cơ quan đăng ký đầu tư vận dụng quy định của pháp luật về đất đai để thực hiện chế tài đối với nhà đầu tư.

Theo cách hiểu thứ hai, tức là thực hiện theo quy định tại khoản 8 Điều 81 Luật Đất đai 2024, đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư thì sẽ bị thu hồi. Trường hợp không đưa đất vào sử dụng hoặc chậm tiến độ sử dụng đất so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư thì chủ đầu tư được gia hạn sử dụng không quá 24 tháng và phải nộp bổ sung cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian được gia hạn; hết thời hạn được gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất, tài sản gắn liền với đất và chi phí đầu tư vào đất còn lại.

Thủ tục đầu tư công trung hạn qua nhiều cấp, mất nhiều thời gian

Mặc dù Luật Đầu tư công năm 2019 quy định nhiều nội dung mới mang tính cải cách, quản lý đầu tư công. Trong đó, việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền gắn với cắt giảm thủ tục hành chính, chuyển đổi phương thức quản lý đầu tư công từ tiền kiểm sang hậu kiểm, nâng cao trách nhiệm người đứng đầu trong quản lý hoạt động đầu tư công. Tuy nhiên, nghiên cứu từ thực tế sau gần 5 năm đi vào cuộc sống, Luật Đầu tư công bộc lộ nhiều bất cập, trong đó nổi cộm là điểm nghẽn về thủ tục đầu tư phải trình, báo qua nhiều cấp, gây mất thời gian và ảnh hưởng đến tiến độ triển khai kế hoạch đầu tư công trung hạn.

Cụ thể theo quy định tại Điều 55 Luật Đầu tư công 2019, để hoàn thành kế hoạch đầu tư công trung hạn phải cần thời gian để thực hiện các thủ tục ít nhất là 1 năm và phải chờ đợi đến 5 năm. Bắt đầu từ công việc của Bộ Kế hoạch và Đầu tư xây dựng và hoàn thành trước ngày 30 tháng 6 năm thứ tư của kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn trước, để trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt định hướng, tiêu chí phân bổ mức vốn đầu tư công trung hạn dự kiến cho các Bộ, cơ quan trung ương và địa phương. Và được khép lại vào ngày 31 tháng 7 năm thứ năm sau khi đã trải qua các bước, thông qua nhiều cấp, nhiều ngành có chức năng. Trong đó bất cập lớn nhất là sau khi có ý kiến thẩm định của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, UBND cấp tỉnh có trách nhiệm giao cho UBND cấp huyện, UBND cấp xã và cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư công cấp tỉnh hoàn chỉnh kế hoạch đầu tư công trung hạn của cấp mình, báo cáo HĐND cùng cấp cho ý kiến.

Mặc dù vậy, kế hoạch đầu tư công trung hạn chủ yếu được điều chỉnh thông qua các nghị quyết của Quốc hội. Thủ tướng Chính phủ chỉ quyết định trong trường hợp điều chỉnh kế hoạch đầu tư công trung hạn trong nội bộ các bộ, cơ quan trung ương và địa phương nếu không làm thay đổi cơ cấu ngành, lĩnh vực trong nội bộ bộ, cơ quan trung ương và địa phương đã được Quốc hội quyết định. Hệ lụy về thủ tục phức tạp và tốn nhiều thời gian là một trong những nguyên nhân dẫn đến tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công thấp, do không thể kịp thời điều chuyển vốn từ những dự án ít hoặc không có khả năng giải ngân sang những dự án đang cần vốn, tiến độ thi công đạt.

Đề xuất hướng hoàn thiện

+ Đầu tư công không chỉ là hoạt động đầu tư của Nhà nước

Thuật ngữ đầu tư công trong quy định Luật Đầu tư công 2019 chưa thực sự “cởi mở” như đã phân tích ở trên, do đó cần phải được mở rộng cả nội dung và ngữ nghĩa để có thể huy động rộng rãi các nguồn lực của nền kinh tế, cả nguồn vốn trong nước, nguồn vốn nước ngoài, cả nguồn vốn nhà nước, nguồn vốn khu vực tư nhân vào hoạt động đầu tư, góp phần giảm tỷ trọng đầu tư từ nguồn vốn Nhà nước. Theo đó cách hiểu về thuật ngữ vốn đầu tư công cần được sửa đổi không chỉ là hoạt động đầu tư của Nhà nước, sử dụng nguồn vốn đầu tư của Nhà nước và do Nhà nước quản lý mà là được thực hiện bởi các chủ thể khác nhau của nền kinh tế cả cơ quan các cấp của Nhà nước, Chính phủ, kể cả chủ thể doanh nghiệp khu vực tư nhân và chủ thể kinh tế khác.

Đầu tư công không chỉ là hoạt động đầu tư của Nhà nước…

Để thực hiện, Nhà nước cần đưa ra danh mục dự án cần thu hút đầu tư trong từng thời kỳ ở từng địa phương, vùng và cả nước; xây dựng và ban hành chính sách thu hút nguồn lực, nguồn vốn và các chủ thể thực hiện đầu tư công. Nhà nước xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm trên cơ sở khả năng huy động và thu hút các nguồn vốn đầu tư trong cân đối với nhu cầu đầu tư trong từng thời kỳ để đảm bảo có đủ nguồn lực để tiến hành hoạt động đầu tư công tạo điều kiện thu hút và thực hiện hoạt động đầu tư khác của nền kinh tế nhằm thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế.

+ Tách bạch chức năng đại diện chủ sở hữu với chức năng quản trị

Từ sự không thống nhất trong cách giải thích về thuật ngữ vốn nhà nước đầu tư vào DN giữa Luật 69 và Luật DN, để giúp cho DNNN chủ động trong việc huy động và tổ chức triển khai các nguồn lực vào đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh, cần sửa đổi Luật 69 theo hướng quy định rõ vốn nhà nước (sau khi đã đầu tư vào DN để thực hiện nghĩa vụ góp vốn chủ sở hữu nhà nước) được xác định là tài sản/vốn của pháp nhân DN theo quy định của pháp luật, bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, tự chủ trong hoạt động của pháp nhân là DN theo cơ chế thị trường. Chỉ khi được coi đó là tài sản/ vốn pháp nhân của DN thì mới tạo ra sự chủ động hoàn toàn trong quản lý, điều tiết, sử dụng nguồn vốn có hiệu quả.

Hỗ trợ cho giải pháp trên cần tách bạch chức năng quản lý của đại diện chủ sở hữu với chức năng quản trị của DN. Nhà nước thông qua cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn và người đại diện chủ sở hữu vốn thực hiện các quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu vốn theo đúng phần vốn được đầu tư tại DN, bình đẳng với các nhà đầu tư khác... Nói cụ thể hơn, đại diện chủ sở hữu nguồn vốn nhà nước cần dừng lại ở vai trò của cổ đông đúng nghĩa theo tỷ lệ vốn góp từ trên 50% hoặc 100% như vai trò các cổ đông khác, không can thiệp vào chức năng quản trị của bộ máy DN. Việc quản lý vốn nhà nước đầu tư tại DN và các nguồn vốn do DN huy động bảo đảm nguyên tắc “lợi ích thì hài hòa, rủi ro thì chia sẻ”, bảo toàn, hiệu quả, công bằng, thị trường, linh hoạt và công khai, minh bạch…

+ Việc giao đất cho nhà đầu tư thực hiện dự án cần sửa thống nhất theo pháp luật đất đai 2024

Sự không thống nhất về thẩm quyền giao đất cho nhà đầu tư và sự vênh nhau về chế tài chấm dứt dự án đầu tư giữa Luật Đầu tư và Luật Đất đai 2024 (như đã phân tích ở trên) đòi hỏi cần phải sửa đổi Luật Đầu tư để tạo ra sự thống nhất với quy định tại khoản 1 Điều 122 và khoản 8 Điều 81 Luật Đất đai 2024. Cụ thể là, việc giao đất, cho thuê đất của UBND cấp tỉnh cho nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư, chỉ được thực hiện sau khi có Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và đáp ứng các căn cứ khác theo quy định của pháp luật về đất đai. Tương tự như vậy, dự án đầu tư sẽ bị chấm dứt khi đất được Nhà nước giao, cho thuê để nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư thì sẽ bị thu hồi. Trường hợp không đưa đất vào sử dụng hoặc chậm tiến độ sử dụng đất so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư thì chủ đầu tư được thực hiện các quyền theo quy định tại khoản 8 Điều 81 Luật Đất đai 2024.

+ Đẩy mạnh phân cấp phân quyền để khai thông vốn đầu tư công

Từ thực tiễn triển khai Luật Đầu tư công 2019, cho thấy sự cần thiết phải đề xuất điều chỉnh quy định về phân cấp, phân quyền. Cụ thể là đề xuất sửa đổi theo hướng là giao cho UBND các cấp quyết định điều chỉnh kế hoạch đầu tư công trung hạn hàng năm giữa các cơ quan, đơn vị và báo cáo HĐND cùng cấp tại kỳ họp gần nhất. Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong kéo dài thời gian thực hiện và giải ngân vốn đầu tư công. Cụ thể là phân cấp cho HĐND cấp huyện, cấp xã quyết định kéo dài thời gian thực hiện nhưng không quá ngày 31/12 năm sau đối với nguồn vốn ngân sách cấp mình quản lý và phải bảo đảm phù hợp quy định hiện hành về các trường hợp được phép kéo dài thời gian giải ngân kế hoạch vốn đầu tư công.

Được biết một trong những nội dung sửa đổi Luật Đầu tư công lần này do Bộ Kế hoạch và Đầu tư xây dựng, đó là Phân cấp thẩm quyền gia hạn thời gian bố trí vốn NSTW từ Thủ tướng Chính phủ cho cấp quyết định chủ trương đầu tư; vốn NSĐP từ HĐND cấp tỉnh cho Chủ tịch UBND các cấp. Theo đó, đối với các dự án nhóm A, B, C có tổng mức đầu tư dưới 10 nghìn tỷ đồng thì gia hạn thời gian bố trí vốn không quá 01 năm, nhóm A từ 10 nghìn tỷ đồng đến dưới 30 nghìn tỷ đồng không quá 02 năm. Ngoài thời gian trên, Thủ tướng Chính phủ quyết định gia hạn thời gian bố trí vốn NSTW…  Theo chúng tôi bên cạnh với việc đẩy mạnh phân cấp phân quyền, để nguồn vốn NN phát huy có hiệu quả, cần gắn với phát huy trách nhiệm của người đứng đầu, các cấp, các ngành trong quản lý và thực hiện kế hoạch đầu tư công phù hợp với thực tế, tiếp tục chuyển đổi phương thức quản lý theo hướng tiền kiểm sang hậu kiểm…