Nhận diện những bất cập trong một số Luật thuộc lĩnh vực đầu tư, tài chính và kiến nghị sửa đổi (bài 4)

Cần sửa đổi, bổ sung Luật Chứng khoán 2019 để đáp ứng yêu cầu hội nhập

Luật Chứng khoán 2019: Còn nhiều kẽ hở trong nhiều qui định

Luật Chứng khoán 54/2019/QH14 (Luật Chứng khoán năm 2019) có hiệu lực kể từ ngày 1/1/2021, kỳ vọng góp phần hoàn thiện thể chế, ổn định môi trường pháp lý, bảo đảm cho sự phát triển an toàn, ổn định, bền vững của thị trường chứng khoán (TTCK), đáp ứng yêu cầu hội nhập, lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư. Đáng chú ý, về chào bán chứng khoán, Luật Chứng khoán 2019 đã chuẩn hóa điều kiện, trình tự, thủ tục chào bán chứng khoán phù hợp cho từng loại chứng khoán; sửa đổi, tách quy định về điều kiện chào bán chứng khoán ra công chúng thành chào bán cổ phiếu lần đầu ra công chúng và chào bán thêm cổ phiếu ra công chúng; quy định chặt chẽ hơn trong trường hợp chào bán cổ phiếu lần đầu ra công chúng, đảm bảo phù hợp với thông lệ quốc tế; bổ sung quy định gắn chào bán chứng khoán ra công chúng với niêm yết, đăng ký giao dịch tại Sở giao dịch chứng khoán… Mặc dù vậy, những thay đổi mang tính đột phá của Luật Chứng khoán 2019 vẫn không theo kịp sự phát triển của thị trường, còn nhiều kẽ hở để các đối tượng lợi dụng khai thác trục lợi.

+ Dễ dàng hợp thức hóa hồ sơ để niêm yết cổ phiếu lên sàn  

Trước đó khi chưa có Luật Chứng khoán 2019 ban hành, việc niêm yết trên sàn chứng khoán được điều chỉnh theo Nghị định số 58/2012/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 60/2015/NĐ-CP (Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật chứng khoán và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật chứng khoán). Sau khi có Luật Chứng khoán 2019 ban hành, Nghị định 155/2020/NĐ-CP ra đời có một số thay đổi đáng kể, như điều kiện niêm yết được áp dụng cho tất cả các sàn giao dịch (không tách biệt điều kiện ở sàn Hà Nội và TP.HCM); điều kiện niêm yết chung là công ty cổ phần có vốn điều lệ đã góp tại thời điểm đăng ký niêm yết từ 30 tỷ đồng Việt Nam trở lên…

Tại thời điểm 2015-2016, cựu Chủ tịch FLC Trịnh Văn Quyết và đồng phạm thực hiện các thủ tục niêm yết cổ phiếu Faros lên sàn chứng khoán thành phố Hồ Chí Minh (HoSE), thời điểm này các hoạt động chứng khoán được điều chỉnh bởi Nghị định 58/NĐ-CP. Để đảm bảo điều kiện niêm yết giá cổ phiếu lên sàn HoSE là từ 120 tỷ đồng trở lên, Trịnh Văn Quyết đã chỉ đạo cấp dưới mua lại Công ty CP giải trí Green Belt với giá 1,5 tỷ đồng (sau đó đổi thành Công ty Faros) để làm công cụ. Trịnh Văn Quyết chỉ đạo Doãn Văn Phương (cựu Tổng giám đốc Tập đoàn FLC - đã bỏ trốn) và em gái là Trịnh Thị Minh Huế thực hiện hành vi gian dối tăng khống vốn góp chủ sở hữu tại Công ty Faros từ 1,5 tỷ lên 4.300 tỷ đồng, (tương ứng 430 triệu cổ phần). Mức vốn điều lệ được nâng khống này khoảng gấp gần 3.000 lần giá trị thực.

Tuy nhiên, muốn đưa 430 triệu cổ phiếu khống lên sàn niêm yết chứng khoán, hồ sơ của Faros phải qua được 3 “cửa” là: Được Ủy ban chứng khoán Nhà nước chấp thuận là công ty đại chúng; đăng ký, lưu ký cổ phiếu tại Trung tâm lưu ký chứng khoán Việt Nam - VSD và cuối cùng là niêm yết lên HoSE. Mặc dù vậy, nhưng nhờ sự tiếp tay của hàng loạt lãnh đạo, cán bộ thuộc Ủy ban Chứng khoán nhà nước, HoSE, cũng như đơn vị kiểm toán, Faros dễ dàng “chui lọt lỗ kim”, đưa mã ROS lên sàn chứng khoán, bán cho hơn 30.000 nhà đầu tư, thu lợi hơn 3.620 tỷ đồng.

+  Không kiểm soát được số lượng tài khoản giao dịch “ảo”

Nếu như giai đoạn trước năm 2011 khi mỗi nhà đầu tư chỉ được mở một tài khoản, nếu muốn giao dịch mua bán cùng lúc, nhà đầu tư phải nhờ người thân mở tài khoản khác; kể từ sau ngày 01/8/2011, khi Thông tư số 74/2011/TT-BTC của Bộ Tài chính có hiệu lực và sau đó là Thông tư 203/2015/TT-BTC, cho phép một nhà đầu tư được mở nhiều hơn một tài khoản ở các công ty chứng khoán (CTCK) khác nhau, thì việc dịch chuyển tài khoản trở nên dễ dàng hơn và lại có thêm lượng lớn tài khoản “mồ côi” phát sinh. Do hệ lụy từ thời kỳ đầu trước khi cổ phần hóa bùng nổ, người lao động trong các đơn vị được cổ phần hóa mua cổ phần và mở tài khoản để lưu ký, nhưng sau đó bán ngay để rút tiền mặt. Vì vậy mà tổng số tài khoản được mở không đồng nghĩa với khả năng giao dịch (nghĩa là chỉ có tỷ lệ nhất định các tài khoản trong tổng số đăng ký đó có giao dịch), dẫn đến các phiên thị trường biến động rất mạnh…

Vấn đề là pháp luật cho phép nhà đầu tư được mở nhiều tài khoản ở các CTCK khác nhau và được phép mua/bán cùng một cổ phiếu trong phiên, thì không có lý do gì phải “mượn” tên người khác mở tài khoản để sử dụng. Khoảng mờ nằm ở các dịch vụ ủy thác quản lý tài khoản (quy định tại Điều 9 Thông tư 74/2011/TT-BTC và Điều 6 Thông tư 203/2015/TT-BTC). Theo đó, một nhà đầu tư có thể không tự tin với năng lực của mình và chấp nhận ủy thác cho người có kinh nghiệm hơn đầu tư hộ bằng tài khoản của mình. Dịch vụ này không nhất thiết phải cần giấy tờ ủy thác do đã có thể giao dịch online, chỉ cần biết mật khẩu tài khoản. Nếu việc giao dịch minh bạch, chủ tài khoản vẫn giám sát hoạt động giao dịch. Tuy nhiên phần lớn là giao dịch “mờ ám” nên việc những người cho mượn danh tính để mở tài khoản và không biết gì về tài khoản đó.

Các vụ việc thao túng giá cổ phiếu được phanh phui hầu hết đều có tới hàng chục , hàng trăm tài khoản suốt từ Nam chí Bắc, điển hình là vụ FLC, cơ quan điều tra kết luận có tới 500 tài khoản mượn danh của tổ chức lẫn cá nhân. Riêng bị cáo Trịnh Văn Quyết, trong khoảng thời gian (từ 26/5/2017 đến 10/1/2022) đã sử dụng 190 tài khoản để thực hiện hành vi thao túng, thu lợi bất chính 723 tỉ đồng.

Kiến nghị: (i) Cần phải sửa đổi, bổ sung Điều 15 Luật Chứng khoán 2019 và quy định tại Điều 109 Nghị định 155/CP về quy định điều kiện niêm yết cổ phiếu đại chúng lần đầu ra công chứng của công ty cổ phần chặt chẽ hơn. Trong đó đặc biệt chú trọng đến điều kiện quy định về mức vốn điều lệ đã góp tại thời điểm đăng ký chào bán. Từ sai phạm thao túng chứng khoán vụ FLC cho thấy, việc điều chỉnh mức vốn điều lệ đã góp tại thời điểm đăng ký chào bán, tính theo giá trị ghi trên sổ kế toán (từ 120 tỷ trở lên theo Nghị định 58/CP xuống còn 30 tỷ trở lên theo Nghị định 155/CP) sẽ không có ý nghĩa, nếu như không có quy định về quy trình hậu kiểm xác định chính xác số tiền thực tế; đồng thời với tăng cường kiểm tra, giám sát, kiểm soát của cơ quan chức năng đối với việc góp vốn điều lệ tại các doanh nghiệp để ngăn chặn hành vi khai khống, hợp thức hóa vốn;

(ii) Mặc dù pháp luật còn kẽ hở nhưng để tội phạm tận dụng được kẽ hở đó vào mục đích tiêu cực không dễ dàng, nếu như cán bộ có chức có quyền nói không với sự tiếp tay. Vì vậy để ngăn chặn hành vi tương tự kiểu Trịnh Văn Quyết và đồng phạm (về việc nâng khống vốn điều lệ của Faros gấp gần 3.000 lần giá trị thực), việc sửa đổi Luật Chứng khoán lần này, cần phải bổ sung chế tài nghiêm khắc đảm bảo đủ sức răn đe đối với hành vi tiếp tay, thông đồng của cán bộ có thẩm quyền;

(iii) Liên quan đến hành vi thao túng chứng khoán thông qua dịch vụ ủy thác quản lý tài khoản, bên cạnh việc tăng cường kiểm soát việc mở tài khoản, cần gắn trách nhiệm của cá nhân trong việc cho mượn danh tính để mở tài khoản. Nghĩa là, người cho mượn cũng phải chịu trách nhiệm trước pháp luật, nếu như có phát sinh hậu quả. Bên cạnh đó, cần tuyên truyền để công dân có ý thức tuân thủ pháp luật thông thường, phải nhận thức được sự rủi ro khi đồng ý cho người khác mượn danh tính, đặc biệt nếu không phải là người thân.

Luật Quản lý sử dụng, tài sản công năm 2017: Bất cập trong xác định giá và quản lý sử dụng tài sản công

Luật Quản lý, sử dụng tài sản công số 15/2017/QH14 (thay thế Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008), có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2018. Với những điểm mới được sửa đổi, bổ sung Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017 đã tạo lập cơ sở pháp lý để quản lý chặt chẽ, sử dụng tiết kiệm tài sản công; ngăn chặn, đẩy lùi thất thoát, lãng phí, tham nhũng và những hành vi khác xâm phạm tài sản công; khai thác tài sản công hợp lý, hiệu quả; từng bước chuyên môn hóa, chuyên nghiệp hóa công tác quản lý tài sản công, phát triển dịch vụ về tài sản công. Tuy nhiên những phát sinh từ thực tế cho thấy, Luật 2017 bộc lộ bất cập, gây nhiều trở ngại trong việc quản lý, sử dụng tài sản công. Cụ thể là:

+ Chưa có quy định về việc mua lại tài sản tư thành tài sản công

Trả lời chất vấn ĐBQH khóa XV tại kỳ họp hồi cuối năm 2023, ông Hồ Đức Phớc cho biết, đến nay, sau khi Luật Quản lý tài sản công năm 2017 ban hành, Chính phủ đã ban hành 20 Nghị định và Thủ tướng Chính phủ ban hành 3 Quyết định, Bộ Tài chính đã ban hành 15 thông tư hướng dẫn quản lý, sử dụng tài sản công. Tuy nhiên vẫn chưa có văn bản nào quy định mua lại các tài sản tư để đưa về tài sản công. Do Luật chưa điều chỉnh nên vừa qua có một số nhà đầu tư có ý định mua lại các trạm BOT hay trạm biến áp thành tài sản công, nhưng vẫn chưa xử lý được. Hiện nay các trạm BOT do thay đổi quy hoạch nên không sử dụng được nữa. Theo đó đoạn đường đó sẽ do Nhà nước quản lý trong khi nguồn vốn là của tư nhân bỏ ra…

+ Tắc ở định giá tài sản công khiến báo cáo tài chính nhà nước chưa đủ tin cậy

Theo quy định tại Điều 40 Luật Quản lý, sử dụng TSC 2017, có 8 hình thức xử lý tài sản công (1.Thu hồi; 2. Điều chuyển; 3. Bán; 4. Sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình theo hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao; 5. Thanh lý; 6. Tiêu hủy; 7. Xử lý tài sản công trong trường hợp bị mất, bị hủy hoại; 8. Hình thức khác theo quy định của pháp luật).  Trong đó xử lý khó nhất hình thức thứ 3, thứ 4 và thứ 5 vì liên quan đến định giá tài sản. Riêng đối với hình thức xử lý thứ 4, mặc dù dự án BT đã loại bỏ kể từ khi Luật PPP năm 2020 có hiệu lực, nhưng theo Bộ KH&ĐT, đến cuối tháng 03/2024, cả nước vẫn còn có 160 dự án BT chuyển tiếp đang tiếp tục triển khai, chưa xử lý được quỹ đất đối ứng để thanh toán, khiến nhiều nhà đầu tư gặp khó khăn.

Loay hoay định giá và xử lý tài sản công

Trong khi đó, cũng theo Bộ Tài chính, sau sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã còn 10% với gần 1.000 tài sản công chưa được xử lý, trong đó có khoảng 500 tài sản công đang bị bỏ không, gây lãng phí. Nguyên nhân chủ yếu là khi muốn định giá để bán tài sản công thì khó để tìm được cơ quan định giá; trong khi đó thị trường giao dịch trầm lắng, cung vượt cầu; khi chuyển tài sản công cho các cơ quan, đơn vị ở nhiều địa bàn khác nhau không có nhu cầu. Muốn thu hút nhà đầu tư, chỉ có thể chuyển tài sản công sang mục đích khác để tổ chức định giá thì những trụ sở này được phê duyệt lại về quy hoạch sử dụng đất và phải chuyển mục đích sử dụng đất và phải điều chỉnh lại quy hoạch, phải làm một loạt thủ tục khác gây khó trong vấn đề này…

Cục trưởng Cục Quản lý, giám sát kế toán, kiểm toán (Bộ Tài chính), Vũ Đức Chính thừa nhận vấn đề định giá tài sản và đưa loại tài sản nào vào báo cáo tài chính một cách phù hợp và hiệu quả nhất là vấn đề đau đầu. Bởi có rất nhiều đối tượng tài sản công khác nhau khi đối chiếu với Luật Quản lý, sử dụng tài sản công thấy rõ sự trùng lắp, hạch toán lẫn lộn giữa các đơn vị. Trong khi đó các trình tự, thủ tục thanh lý, bán đấu giá trụ sở, tài sản công theo quy định phải trải qua nhiều bước, liên quan đến nhiều cơ quan, đơn vị nên thời gian thực hiện thường kéo dài.

Kiến nghị: (i) Để khuyến khích và kêu gọi xã hội hoá đầu tư công, việc sửa đổi Luật Quản lý, sử dụng tài sản công cần có quy định về quy trình và thủ tục Nhà nước mua lại tài sản của nhà đầu tư tư nhân; (ii) Cần bổ sung quy định thanh lý nhà, tài sản gắn liền với đất phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương. Trong đó cần sửa hai Nghị định 167 và 67 quy định việc sắp xếp lại, xử lý tài sản công theo hướng đơn giản thủ tục hành chính, rút ngắn thời gian tổ chức thực hiện; (iii) Xử lý tài sản dôi dư sau sáp nhập đơn vị hành chính chưa bao giờ là việc dễ dàng. Nếu cấp ủy, chính quyền các địa phương không chủ động, quyết liệt và có các phương án xử lý, sắp xếp cụ thể và hiệu quả, sẽ khó tránh khỏi tình trạng để không, lãng phí kéo dài;

(iii) Liên quan đến việc xử lý quỹ đất đối ứng cho các nhà đầu tư thực hiện dự án BT chuyển tiếp. Mặc dù Luật Đất đai 2024 đã có hiệu lực và Nghị định 12/2024/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung Nghị định 44/2014/NĐ-CP quy định về giá đất cũng đã ban hành; nhưng rất khó để đảm bảo xác định giá đất theo cơ chế thị trường, do dó khó đảm bảo thực hiện nguyên tắc ngang giá và tương đương trong thanh toán dự án BT. Vì, theo quy định tại Điều 17b Nghị định 12/CP, UBND tỉnh vẫn là cấp có thẩm quyền thành lập Hội đồng thẩm định giá đất cụ thể; Hội đồng thẩm định do Chủ tịch UBND tỉnh làm Chủ tịch, thành viên Hội đồng là đại diện cán bộ lãnh đạo cấp trực thuộc. Trong khi đó, việc mời đại diện tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất hoặc chuyên gia về giá đất tham gia làm thành viên Hội đồng thẩm định giá đất cụ thể, UBND tỉnh “có thể”, tức là không bắt buộc . Từ bất cập đó đòi hỏi cùng với việc hoàn thiện Luật Đấu thầu hiện hành, việc sửa đổi Luật Quản lý sử dụng tài sản công cần hướng đến quy định điều chỉnh, tài sản công trước khi thanh toán cho nhà đầu tư BT, bắt buộc phải niêm yết công khai, minh bạch trong xác định giá đảm bảo phù hợp theo giá thị trường, mới có thể hạn chế đến mức thấp nhất thất thoát.