Tăng cường hợp tác quốc tế trong thu hồi tài sản tham nhũng theo công ước liên hợp quốc về chống tham nhũng

Trong công cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng (PCTN), việc thu hồi tài sản có được từ tham nhũng luôn là vấn đề gặp nhiều khó khăn mà một trong những nguyên nhân là tiền, tài sản tham nhũng thường bị thất thoát hoặc bị chuyển ra nước ngoài. Điều 51 Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) xác định “thu hồi tài sản là một nguyên tắc nền tảng của Công ước và các quốc gia thành viên phải dành cho nhau các biện pháp hợp tác và tương trợ rộng rãi nhất”. Vì vậy, thu hồi tài sản được xem là một trong những yếu tố then chốt trong công tác đấu tranh PCTN, đồng thời, cũng đòi hỏi sự hợp tác chặt chẽ giữa các quốc gia trong quá trình tổ chức thực hiện. UNCAC đã dành riêng Chương V quy định về thu hồi tài sản, với những điều khoản quan trọng, đặt ra những trách nhiệm, nghĩa vụ cho các quốc gia thành viên trong việc triển khai áp dụng một cách nghiêm túc và có hiệu quả trên địa bàn lãnh thổ quốc gia mình, bên cạnh đó, thúc đẩy việc hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở mỗi quốc gia trong vấn đề phức tạp này. 

    Việc rà soát tổng thể, toàn diện khung khổ pháp lý của Việt Nam về thu hồi tài sản và hợp tác quốc tế trong thu hồi tài sản, qua đó, đánh giá mức độ tương thích giữa các quy định hiện hành với các quy định về thu hồi tài sản và hợp tác quốc tế trong thu hồi tài sản của UNCAC để đưa ra các chính sách, giải pháp phù hợp nhằm nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế nói chung và hợp tác quốc tế trong thu hồi tài sản tham nhũng nói riêng là điều cần thiết.

TS. Đinh Văn Minh phát biểu tại Hội thảo "Hợp tác quốc tế trong thu hồi tài sản tham nhũng theo công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng và kinh nghiệm đối với Việt Nam" (ảnh Đặng Phước)

    1. Hợp tác quốc tế trong thu hồi tài sản tham nhũng theo quy định của pháp luật Việt Nam và mức độ tương thích so với quy định của Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng

    Kể từ Văn kiện đầu tiên đề cập tới vấn đề thu hồi tài sản tham nhũng ở Việt Nam là Nghị quyết số 04/NQ-TW, ngày 21/8/2006 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (Nghị quyết Trung ương 3 khóa X), cho đến nay, Đảng và Nhà nước Việt Nam đã thể hiện một quan điểm nhất quán và có những chủ trương, chính sách rõ ràng đối với vấn đề hợp tác quốc tế về thu hồi tài sản tham nhũng, trong đó đã nhấn mạnh các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam cần phải tăng cường hợp tác, chủ động phối hợp với các tổ chức quốc tế và cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài để thực hiện việc thu hồi tài sản tham nhũng.

    Việt Nam đã ban hành, sửa đổi và bổ sung các chính sách và rất nhiều luật, pháp lệnh, nghị quyết về phòng ngừa, xử lý tham nhũng nói chung và hoạt động hợp tác quốc tế trong thu hồi tài sản ở Việt Nam nói riêng. Qua đó, pháp luật Việt Nam ngày càng hoàn thiện và tương thích với các công ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, đặc biệt là UNCAC.

    Về mức độ tương thích giữa pháp luật Việt Nam với các quy định trên của UNCAC, thực trạng pháp luật hiện tại của Việt Nam không có nhiều quy phạm trực tiếp đề cập đến thu hồi tài sản tham nhũng mà nằm rải rác và chủ yếu được quy định gián tiếp trong các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau.

    Thứ nhất, đối với việc phòng ngừa và phát hiện việc chuyển tài sản do phạm tội mà có, Việt Nam đã ban hành các quy định phù hợp yêu cầu và bảo đảm các cơ chế này được thực thi. Cụ thể:

    + Luật Phòng, chống rửa tiền (Luật PCRT) năm 2022 và Nghị định hướng dẫn thi hành đưa ra các quy định yêu cầu các tổ chức tín dụng nhận biết khách hàng trong một số trường hợp nhất định, bên cạnh đó, có các quy định liên quan tới việc xác định chủ sở hữu hưởng lợi từ các tài khoản có giá trị cao.

    + Luật PCTN năm 2018 có đưa ra yêu cầu về kê khai tài sản, thu nhập đối với người có chức vụ, quyền hạn,… Quy định này đã đáp ứng yêu cầu về giám sát tăng cường đối với các đối tượng có liên quan đến thực hiện các chức năng công, tại Điều 34, 35.

    Việt Nam còn thành lập Cục PCRT trực thuộc Ngân hàng Nhà nước là đơn vị tình báo tài chính (FIU). Theo đó, FIU có trách nhiệm thu thập các báo cáo giao dịch đáng ngờ từ các định chế tài chính và các đơn vị báo cáo khác, tiến hành phân tích và chuyển kết quả phân tích tình báo tới cơ quan có thẩm quyền (các cơ quan thực thi pháp luật, kiểm sát viên và các FIU nước ngoài) để ngăn chặn các hành vi rửa tiền và tài trợ cho khủng bố.

    Thứ hai, đối với các biện pháp thu hồi tài sản trực tiếp:Các cơ chế thu hồi tài sản thông qua hợp tác quốc tế về tịch thu tài sản; hợp tác quốc tế nhằm mục đích tịch thu tài sản, Việt Nam đã có khung khổ pháp lý về các vấn đề này, quan trọng nhất là các quy định về tương trợ tư pháp (TTTP) (bao gồm TTTP hình sự và TTTP bằng các biện pháp dân sự). Các quy định liên quan trực tiếp nhất vấn đề thu hồi tài sản tham nhũng nằm trong nhiều luật. 

    - Đối với TTTP hình sự:

    + Luật TTTP năm 2007 đã đưa ra các quy định đáp ứng được phạm vi TTTP trong UNCAC. Cơ quan Trung ương trong TTTP hình sự là Viện kiểm sát nhân dân tối cao có trách nhiệm: Tiếp nhận, chuyển giao, theo dõi, đôn đốc việc thực hiện TTTP hình sự; xem xét, quyết định việc thực hiện TTTP hình sự và từ chối hoặc hoãn thực hiện TTTP hình sự. 

    + Bộ luật tố tụng hình sự (BLTTHS) năm 2015 dành riêng Phần thứ tám với 2 chương 18 điều (Điều 491-508) quy định về hợp tác quốc tế trong TTTP về hình sự. Luật đã bổ sung một số quy định liên quan đến TTTP hình sự như: Công nhận kết quả thực hiện ủy thác tư pháp là một nguồn chứng cứ (Khoản 1, Điều 87); quy định Viện kiểm sát nhân dân tối cao là Cơ quan Trung ương của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong hoạt động TTTP hình sự (Khoản 1, Điều 493); xử lý tài sản do phạm tội mà có (Điều 507); phối hợp điều tra, áp dụng biện pháp điều tra tố tụng đặc biệt (Điều 508).

    + Luật PCTN năm 2018 cũng dành Chương VIII để quy định về hoạt động hợp tác quốc tế về PCTN bao gồm: Điều 89 quy định về nguyên tắc chung trong hợp tác quốc tế, theo đó, Nhà nước cam kết thực hiện các điều ước quốc tế về PCTN mà Việt Nam là thành viên, tuy nhiên, đưa ra nguyên tắc tôn trọng độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ và các bên cùng có lợi. Khoản 2, Điều 90 quy định về trách nhiệm thực hiện hợp tác quốc tế về TTTP trong PCTN được giao cho các cơ quan như: Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao, thực hiện trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan. Điều 91 quy định cụ thể về hoạt động hợp tác quốc tế về thu hồi tài sản tham nhũng. Theo đó, Luật đã đưa ra quy định về việc hợp tác trong thu hồi tài sản tham nhũng giữa cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam với cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài trong kê biên tài sản, phong tỏa tài khoản, tịch thu hoặc thu hồi tài sản tham nhũng và trả lại tài sản đó cho chủ sở hữu, người quản lý hợp pháp sẽ dựa trên các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên và các nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam. Ngoài ra, giao cho Viện kiểm sát nhân dân tối cao là cơ quan Trung ương về hợp tác quốc tế thu hồi tài sản tham nhũng trong tố tụng hình sự; tiếp nhận, xử lý yêu cầu TTTP hình sự của nước ngoài về thu hồi tài sản tham nhũng và đề nghị nước ngoài thực hiện yêu cầu TTTP hình sự về thu hồi tài sản tham nhũng của Việt Nam (Khoản 2, Điều 91).

    - Đối với TTTP trong thu hồi tài sản bằng các biện pháp dân sự:

    Quy định về TTTP dân sự nói chung và TTTP dân sự trong thu hồi tài sản của Việt Nam chủ yếu nằm trong các văn bản pháp luật như: Luật TTTP năm 2007, Bộ luật Dân sự năm 2015, Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015, Luật Thi hành án dân sự sửa đổi, bổ sung năm 2022 và các văn bản hướng dẫn thi hành.

    Bộ luật Dân sự năm 2015 không có quy định trực tiếp nào về thu hồi tài sản tham nhũng. Bộ luật chỉ quy định chủ sở hữu, người chiếm hữu hợp pháp tài sản có quyền yêu cầu cơ quan có thẩm quyền buộc người có hành vi xâm phạm quyền sở hữu, chiếm hữu phải hoàn trả tài sản; yêu cầu người chiếm hữu, sử dụng tài sản, người được lợi về tài sản không có căn cứ pháp luật đối với tài sản thuộc sở hữu hợp pháp của mình phải trả lại tài sản đó và có quyền yêu cầu người có hành vi xâm phạm quyền sở hữu của mình bồi thường thiệt hại.

    Về quyền khởi kiện vụ án dân sự, nếu có hành vi tham nhũng xâm phạm đến quyền và lợi ích của Nhà nước thuộc lĩnh vực mà mình phụ trách thì cơ quan, tổ chức, đơn vị có quyền khởi kiện vụ án dân sự để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình và các quốc gia cũng có quyền khởi kiện vụ án dân sự để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. 

    Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015 hiện nay chưa có quy định cụ thể về việc thu hồi tài sản tham nhũng mà chỉ quy định chung về thẩm quyền của Tòa án giải quyết các tranh chấp về tài sản, trong đó có tranh chấp về quyền sở hữu tài sản. Luật Thi hành án dân sự năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2022) cũng không có quy định riêng về việc thu hồi tài sản tham nhũng. Việc thu hồi tài sản tham nhũng trong vụ án dân sự hoặc thi hành án dân sự trong các bản án hình sự về tham nhũng có thể được thực hiện như trong các vụ án thu hồi tiền, tài sản khác.

    - Đối với TTTP trong thu hồi tài sản bằng các biện pháp hành chính:

    Thu hồi tài sản bằng biện pháp hành chính đã được Chính phủ Việt Nam quan tâm và đã xây dựng khung pháp lý về việc thu hồi tài sản tham nhũng. Việc thu hồi tài sản tham nhũng bằng biện pháp hành chính được thực hiện khi hành vi tham nhũng chưa đến mức bị kết án hình sự. Mặc dù pháp luật Việt Nam đã có những quy định về các biện pháp thu hồi tài sản tham nhũng bằng biện pháp hành chính, tuy nhiên, khung pháp lý về hợp tác quốc tế trong thu hồi tài sản bằng biện pháp này thì đến nay vẫn còn thiếu và chưa được quy định trong các văn bản pháp luật.

    2. Kết quả hoạt động hợp tác quốc tế trong thu hồi tài sản tham nhũng ở Việt Nam thời gian qua

    Qua tổng kết, hoạt động hợp tác quốc tế trong thu hồi tài sản tham nhũng đã đạt được những kết quả như: (1) Đã ban hành các văn bản hướng dẫn về trình tự, thủ tục, thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong vấn đề hợp tác quốc tế về thu hồi tài sản tham nhũng; (2) Quan hệ phối hợp giữa các cơ quan đầu mối về TTTP hình sự trong nước và nước ngoài được thiết lập và ngày càng chặt chẽ, giải quyết các vấn đề phức tạp phát sinh trong quá trình triển khai hoạt động TTTP về hình sự; (3) Hoạt động đàm phán, ký kết các hiệp định TTTP hình sự ngày càng được quan tâm và đạt nhiều kết quả tích cực. 

    Bên cạnh đó, còn tồn tại một số hạn chế, khó khăn: (1) Sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan ở cấp Trung ương và cơ quan tiến hành tố tụng địa phương trong quá trình lập, gửi, thực hiện một số hoạt động TTTP về hình sự còn lúng túng, vướng mắc; (2) Việc thực hiện yêu cầu tương trợ của nước ngoài về thu thập hồ sơ, tài liệu, tài khoản ngân hàng từ năm 2019 đến nay không thực hiện được do quy định về bảo mật của ngân hàng theo Nghị định số 117/2018/NĐ-CP, ngày 11/9/2018 của Chính phủ; (3) Thời gian thực hiện các yêu cầu tương trợ của nước ngoài cho Việt Nam còn bị kéo dài, nhiều trường hợp kết quả tương trợ chưa được như mong muốn, thậm chí một số yêu cầu tương trợ không nhận được phản hồi của nước ngoài; (4) Ủy thác tư pháp để thu hồi tài sản là loại hình tương trợ phức tạp, có độ khó cao, tính hiệu quả phụ thuộc nhiều vào chuẩn mực pháp lý và thiện chí hợp tác của nước được yêu cầu. Nước được yêu cầu đòi hỏi Việt Nam phải đáp ứng các chuẩn mực pháp lý, thực hiện nhiều thủ tục tố tụng và cung cấp nhiều tài liệu, chứng cứ chứng minh cho yêu cầu và việc đáp ứng những đòi hỏi này gặp nhiều vướng mắc do khác biệt giữa pháp luật Việt Nam với pháp luật nước ngoài như sự khác biệt về chế độ chính trị, pháp luật và cơ chế phân công trách nhiệm phòng, chống tội phạm ở mỗi nước; (5) Đối với yêu cầu về thu hồi tài sản liên quan đến vụ án đã xét xử xong, bản án do Tòa án có thẩm quyền không tuyên cụ thể về số tài sản ở nước ngoài cần tịch thu; từ đó, gây khó khăn cho việc chứng minh yêu cầu tương trợ của Việt Nam; (6) Việc thực hiện yêu cầu tương trợ về truy tìm, kê biên, phong tỏa, tịch thu, trả lại tài sản do phạm tội mà có của nước ngoài còn gặp khó khăn do thiếu quy định pháp luật trong nước về trình tự, thủ tục thực hiện; trách nhiệm, thẩm quyền thực hiện những yêu cầu này chưa được xác định cụ thể, rõ ràng; (7) Công tác phát hiện, xác minh tài sản tham nhũng còn hạn chế xuất phát từ những khó khăn trong việc xác định và chứng minh tội danh tham nhũng; (8) BLTTHS chỉ quy định trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng trong việc đấu tranh, làm rõ hành vi phạm tội mà chưa quy định cụ thể, rõ ràng trách nhiệm trong việc phát hiện, xác minh tài sản có nguồn gốc phạm tội nên các cơ quan tiến hành tố tụng chưa chú trọng việc xác minh, truy tìm tài sản của bị can, bị cáo để áp dụng các biện pháp ngăn chặn, tạo cơ sở cho việc xử lý sau xét xử; (9) Việc trao đổi thông tin với các đơn vị tình báo tài chính nước ngoài còn hạn chế, nhất là những thông tin liên quan đến tổ chức, cá nhân Việt Nam ở nước ngoài và tổ chức, cá nhân nước ngoài có các giao dịch tài chính, tài sản liên quan tới tổ chức, cá nhân tại Việt Nam; đặc biệt là việc chia sẻ thông tin mật liên quan đến tiền gửi và tài sản gửi của khách hàng tại ngân hàng; (10) Quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục thu hồi tài sản phạm tội nói chung và tài sản tham nhũng có yếu tố nước ngoài nói riêng chưa được phản ánh đầy đủ, rõ ràng trong các quy định của pháp luật; nhiều quy định về thu hồi tài sản trong UNCAC và theo các chuẩn mực quốc tế về PCRT chưa được nội luật hóa hoặc chưa áp dụng.

    3. Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế trong thu hồi tài sản tham nhũng

    Trên cơ sở đánh giá toàn diện hệ thống pháp luật của Việt Nam, thực tiễn hợp tác quốc tế cũng như từ những khuyến nghị cho chu trình đánh giá thứ hai đối với Việt Nam trong việc thực hiện UNCAC, có thể thấy rằng, Việt Nam đã có hệ thống pháp luật làm cơ sở cho việc thực hiện hợp tác quốc tế trong lĩnh vực thu hồi tài sản tương đối đầy đủ. Tuy nhiên, một số quy định vẫn còn có sự chồng chéo hoặc thiếu cụ thể, dẫn đến khó áp dụng trong thực tiễn. Do vậy, cùng với một số giải pháp để thúc đẩy quá trình tổ chức thực hiện thìhoàn thiện thể chế, pháp luật tiếp tục là nhiệm vụ quan trọng nhất cần phải được thực hiện một cách khẩn trương và toàn diện.

    Thứ nhất, sửa đổi các quy định của pháp luật về tài chính - ngân hàng theo hướng quy định các giao dịch giá trị lớn của cá nhân, tổ chức như mua nhà đất, xe hơi bắt buộc phải thanh toán qua ngân hàng; hoàn thiện quy định để kiểm soát chặt chẽ hơn hoạt động chuyển tiền ra nước ngoài, ngăn chặn tội phạm tham nhũng, kinh tế với đối tượng là cán bộ, công chức sử dụng các phương thức đầu tư ra nước ngoài nhằm mục đích rửa tiền. Pháp luật cũng cần bổ sung quy định về việc kiểm soát các khoản đầu tư ra nước ngoài của người thân cán bộ, công chức, theo đó, mọi khoản đầu tư của những đối tượng này đều phải được khai báo rõ ràng với cơ quan có thẩm quyền để theo dõi, kiểm soát về nguồn gốc tài sản.

    Thứ hai, sửa đổi các quy định có liên quan của Bộ luật Hình sự theo hướng: Sớm nội luật hóa một số yêu cầu quan trọng mang tính tùy nghi của UNCAC như việc hình sự hóa hành vi làm giàu bất chính; thực hiện nghĩa vụ công khai, minh bạch về tài chính; nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định một số hành vi tham nhũng là tội phạm trong Bộ luật Hình sự để bảo đảm sự tương thích với UNCAC, góp phần nâng cao hiệu quả xử lý các hành vi tham nhũng và thu hồi tài sản cho Nhà nước trong các vụ án tham nhũng, rửa tiền, chuyển đổi chủ sở hữu, tẩu tán tài sản ra nước ngoài đối với tài sản bất hợp pháp.

    Thứ ba, sửa đổi các quy định có liên quan của BLTTHS theo hướng: Quy định trình tự, thủ tục bảo đảm thu hồi tài sản tham nhũng là thủ tục đặc biệt; bổ sung các biện pháp phong tỏa tài khoản tại ngân hàng; quy định cụ thể về thủ tục kê biên; quy định cho phép Cơ quan điều tra áp dụng các biện pháp điều tra đặc biệt đối với một số tội phạm, trong đó có tội phạm tham nhũng,giúp phát hiện, làm rõ hành vi tham nhũng cũng như tài sản tham nhũng một cách nhanh chóng; cụ thể hóa quy định Tòa án nhân dân trong giai đoạn chuẩn bị xét xử có quyền giám định tài sản trong trường hợp người phạm tội phải trả lại tài sản, phải bồi thường thiệt hại để quyết định có hay không việc bảo đảm cưỡng chế thi hành án.

    Thứ tư, nghiên cứu, bổ sung các quy định cụ thể về thi hành án đối với các vụ án tham nhũng, kinh tế, cho phép chủ động tăng cường các biện pháp bảo đảm tài sản trong quá trình xử lý hành vi tham nhũng nhằm tăng khả năng thu hồi tài sản tham nhũng. Đặc biệt, cần cụ thể hóa quy định các biện pháp kê biên tài sản, phong tỏa tài khoản.

    Thứ năm, tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật trong nước về TTTP. Nghiên cứu xây dựng Luật TTTP về hình sự tách biệt với Luật TTTP năm 2007, trong đó, quy định đầy đủ về phạm vi tương trợ, trình tự, thủ tục thực hiện hoạt động tương trợ về thu hồi tài sản.

    Thứ sáu, Luật PCTN cần tiếp tục được nghiên cứu, rà soát để sửa đổi, bổ sung các quy định về hợp tác quốc tế trong PCTN nói chung. Theo đó, cần nghiên cứu mở rộng phạm vi nội dung hợp tác quốc tế trong PCTN đối với các loại việc ngoài phạm vi điều chỉnh của pháp luật về TTTP như hợp tác quốc tế trong xác minh tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn; hợp tác quốc tế trong trao đổi, cung cấp thông tin về dấu hiệu tham nhũng hoặc các vụ việc có dấu hiệu tham nhũng.

    Bên cạnh đó, cần nghiên cứu,đề xuất một số các giải pháp khác nhằm mục đích nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động hợp tác quốc tế về thu hồi tài sản tham nhũng bao gồm: (1) Tiếp tục thúc đẩy các cơ chế hợp tác quốc tế về thu hồi tài sản tham nhũng trong khuôn khổ UNCAC và các điều ước quốc tế khác; (2) Hoàn thiện cơ sở dữ liệu kiểm soát tài sản, thu nhập, phòng ngừa ngăn chặn việc tẩu tán tài sản ra nước ngoài thông qua ứng dụng khoa học, công nghệ; (3) Đào tạo và xây dựng đội ngũ nhân sự có phẩm chất, trình độ cao đáp ứng những thách thức đặt ra trong lĩnh vực hợp tác quốc tế về PCTN nói chung và thu hồi tài sản tham nhũng nói riêng; (4) Củng cố và siết chặt các công cụ giám sát, bảo đảm việc thực thi pháp luật thu hồi tài sản tham nhũng.

TS. Đinh Văn Minh

(Nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Thanh tra Chính phủ)