Cần thiết nghiên cứu xây dựng luật riêng về dẫn độ

Ảnh minh họa

Tỷ lệ ủy thác tư pháp có kết quả chưa được cải thiện nhiều

Vừa qua, thay mặt Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Lê Thành Long đã có báo cáo Quốc hội về hoạt động tương trợ tư pháp năm 2023. Theo báo cáo này, năm 2023, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục chỉ đạo các cơ quan triển khai toàn diện nhiệm vụ trên cả 4 lĩnh vực: dân sự, hình sự, dẫn độ và chuyển giao người đang chấp hành hình phạt tù.

Nêu kết quả trong tương trợ tư pháp về dân sự, báo cáo phản ánh, thực hiện ủy quyền của Chủ tịch nước, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ký 2 hiệp định song phương (đều đã được Chủ tịch nước phê chuẩn).

Ở lĩnh vực tương trợ tư pháp về hình sự, Viện KSND tối cao chủ trì đàm phán thành công 3 hiệp định song phương. Được ủy quyền của Chủ tịch nước, Viện trưởng Viện KSND tối cao đã ký 5 hiệp định song phương.

Trong lĩnh vực dẫn độ và chuyển giao người đang chấp hành hình phạt tù, Bộ Công an chủ trì đàm phán thành công 10 hiệp định song phương. Được ủy quyền của Chủ tịch nước, Bộ trưởng Bộ Công an đã ký 7 hiệp định song phương (3 hiệp định dẫn độ với Argetina, Iran, Ý, Các tiểu vương quốc Ả Rập thống nhất, Lào; 4 hiệp định chuyển giao người đang chấp hành hình phạt tù với Argentina, Iran, Ý, Kazakhstan). 3 hiệp định còn lại đã kết thúc đàm phán.

Bộ trưởng Tư pháp Lê Thành Long cho rằng, nhiều ủy thác tư pháp có kết quả đã thể hiện nỗ lực và trách nhiệm của các cơ quan T.Ư và địa phương. Đặc biệt, việc các cơ quan có thẩm quyền Việt Nam tích cực phối hợp với cơ quan có thẩm quyền nước ngoài tăng cường trao đổi thống nhất về phương thức thực hiện các yêu cầu tương trợ tư pháp đã thúc đẩy hiệu quả hoạt động tương trợ tư pháp và hợp tác pháp luật giữa Việt Nam và nước ngoài.

Dù vậy, tỷ lệ ủy thác tư pháp có kết quả chưa được cải thiện nhiều. Thời hạn phía nước ngoài thực hiện ủy thác tư pháp hình sự chưa đáp ứng được yêu cầu về nội dung cũng như thời hạn theo quy định của bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015, các yêu cầu tương trợ tư pháp hình sự về thu hồi tài sản ở nước ngoài vẫn gặp nhiều vướng mắc.

Những hạn chế của pháp luật, ảnh hưởng đến hoạt động dẫn độ

Theo Bộ Công an, Luật Tương trợ tư pháp ( TTTP) được ban hành ngày 21/11/2007 và có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2008 quy định các vấn đề liên quan đến 4 lĩnh vực TTTP về dân sự, TTTP về hình sự, chuyển giao người đang chấp hành án phạt tù và dẫn độ. Trong đó, hoạt động dẫn độ được quy định tại Chương IV, từ Điều 32 đến 48 và một số quy định tại Chương 1, Chương 6. Cùng với Luật TTTP, hoạt động dẫn độ còn được quy định tại một số văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan như Bộ luật tố tụng hình sự (BLTTHS), Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam và các điều ước quốc tế (ĐƯQT) về dẫn độ.

Kể từ khi Luật TTTP và các văn bản quy phạm pháp luật khác được ban hành, hoạt động dẫn độ đã có nhiều chuyển biến, hỗ trợ tích cực cho hoạt động tố tụng của cơ quan Nhà nước Việt Nam và nước ngoài trong việc giải quyết các vụ án, trừng trị nghiêm minh các đối tượng phạm tội, qua đó bảo đảm sự tôn nghiêm của pháp luật, quyền và lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm sự ổn định xã hội, trật tự, kỷ cương.

Tuy nhiên, cùng với những yêu cầu mới phát sinh của quá trình hội nhập và hợp tác quốc tế, yêu cầu cải cách pháp luật, cải cách tư pháp, sau hơn 14 năm thực hiện, Luật TTTP đã bộc lộ những hạn chế, ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động dẫn độ. Cụ thể:

- Thứ nhất, các quy định chung của Luật không điều chỉnh được những đặc thù riêng trong từng lĩnh vực :

Luật TTTP điều chỉnh 4 lĩnh vực nhưng mỗi lĩnh vực lại có phạm vi điều chỉnh, đối tượng tác động, mục đích và bản chất khác nhau, gồm TTTP về dân sự, TTTP về hình sự, dẫn độ, chuyển giao người đang chấp hành hình phạt tù nên Luật khó bảo đảm áp dụng đồng bộ, dẫn đến việc các quy định chung của Luật không điều chỉnh được những đặc thù riêng trong từng lĩnh vực.

Từ phương diện quản lý nhà nước về hoạt động TTTP, việc Luật TTTP điều chỉnh cả 4 lĩnh vực khác nhau do các cơ quan khác nhau thực hiện nhưng lại giao Bộ Tư pháp làm đầu mối giúp Chính phủ quản lý nhà nước chung cũng làm cho công tác quản lý nhà nước, phối hợp liên ngành gặp bất cập, hạn chế. 

Cùng đó, việc quy định gộp bốn lĩnh vực vào 1 đạo luật cũng gây khó khăn cho các cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài khi muốn tra cứu các quy định của pháp luật Việt Nam về dẫn độ để lập yêu cầu bảo đảm phù hợp với pháp luật Việt Nam.

Ảnh minh họa

- Thứ hai, một số quy định của Luật TTTP về dẫn độ chưa tương tích với pháp luật quốc tế:

Thực tế thực thi Luật TTTP cho thấy một số quy định của Luật TTTP về dẫn độ chưa tương tích với pháp luật quốc tế, thông lệ quốc tế và các ĐƯQT mà Việt Nam là thành viên hoặc chưa được nội luật hóa trong Luật TTTP, dẫn đến khó khăn trong việc triển khai tổ chức thực hiện. Luật TTTP không có quy định về biện pháp “bắt khẩn cấp” trước khi Nước yêu cầu đưa ra yêu cầu dẫn độ chính thức nhưng theo thông lệ quốc tế và trong nhiều ĐƯQT về dẫn độ mà Việt Nam đã ký kết có quy định này nhằm ngăn chặn ngay việc người bị yêu cầu dẫn độ bỏ trốn nếu Nước yêu cầu cam kết sẽ gửi yêu cầu dẫn độ chính thức trong thời gian sớm nhất có thể. Luật TTTP chưa có quy định về thủ tục dẫn độ đơn giản, chưa có quy định về giải quyết trường hợp nước ngoài xin quá cảnh người bị dẫn độ, …

Đáng lưu ý, các quy định liên quan đến cam kết không áp dụng án tử hình khi phía nước ngoài có yêu cầu…Thực tế, nhiều đối tượng phạm tội đặc biệt nghiêm trọng chủ động bỏ trốn đến các quốc gia có xu hướng yêu cầu cam kết không áp dụng hình phạt tử hình trong dẫn độ. Mục đích nếu bị dẫn độ về Việt Nam thì sẽ không bị tử hình .

Theo Bộ Công an, pháp luật Việt Nam hiện nay có quy định về hình phạt tử hình và không hạn chế việc dẫn độ đối với người có thể sẽ bị kết án tử hình. Tuy nhiên, một số hiệp định dẫn độ giữa Việt Nam và các nước lại có quy định chỉ xem xét yêu cầu dẫn độ nếu Việt Nam cam kết không áp dụng án tử hình hoặc tuyên tử hình nhưng sẽ không thi hành hình phạt tử hình đối với người bị yêu cầu dẫn độ. Nếu không có cam kết, việc dẫn độ sẽ bị từ chối.

Bà Hồ Thị Kim Thoa đang bị truy nã do bỏ trốn (nguồn ảnh: Quang Định – tuổi trẻ)

Nắm được thực tế trên, nhiều đối tượng phạm tội đặc biệt nghiêm trọng chủ động bỏ trốn đến các quốc gia có xu hướng yêu cầu cam kết không áp dụng hình phạt tử hình trong dẫn độ. Mục đích nếu bị dẫn độ về Việt Nam thì sẽ không bị tử hình.

Ngoài ra, Bộ Công an còn đề xuất áp dụng quy định cam kết không tử hình cả với trường hợp Việt Nam là quốc gia được yêu cầu dẫn độ. Ví dụ, theo quy định của nước yêu cầu dẫn độ tội phạm có thể bị tử hình, nhưng theo pháp luật của Việt Nam lại không đến mức tử hình. Trường hợp này, áp dụng nguyên tắc có lợi cho người phạm tội, Việt Nam sẽ yêu cầu nước kia cam kết không áp dụng tử hình đối với tội phạm được dẫn độ từ Việt Nam.

- Thứ ba, một số quy định về dẫn độ của Luật TTTP chưa thống nhất với quy định trong BLTTHS năm 2015 :

Không chỉ chưa thống nhất với quy định trong BLTTHS năm 2015, một số quy định về dẫn độ của Luật TTTP còn chưa thống nhất với các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan hoặc các quy định trong BLTTHS năm 2015 và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan chưa được cụ thể hóa trong Luật TTTP. 

Theo đó, quy định tại Điều 499 BLTTHS năm 2015 về trình tự, thủ tục xử lý vụ việc và thực hiện truy cứu trách nhiệm hình sự đối với trường hợp bị Tòa án có thẩm quyền của Việt Nam từ chối dẫn độ cho nước ngoài vì lý do người được yêu cầu là công dân Việt Nam lại rất khó áp dụng do không phù hợp thực tiễn và chưa phù hợp với Luật TTTP năm 2007, các hiệp định về dẫn độ, TTTP về hình sự. 

Điều 500 và 501 BLTTHS năm 2015 quy định về điều kiện cho thi hành bản án, quyết định hình sự của Tòa án nước ngoài đối với công dân Việt Nam bị từ chối dẫn độ và trình tự, thủ tục xem xét yêu cầu thi hành bản án, quyết định hình sự của Tòa án nước ngoài đối với công dân Việt Nam bị từ chối dẫn độ thực chất là việc công nhận và cho thi hành tại Việt Nam bản án hình sự của Tòa án có thẩm quyền của nước ngoài nhưng trong phạm vi TTTP về hình sự theo Luật TTTP hiện hành chưa có quy định về việc cho thi hành tại Việt Nam bản án hình sự của Tòa án nước ngoài mà mới chỉ có quy định về truy cứu trách nhiệm hình sự tại Việt Nam.

- Thứ tư, một số quy định trong Luật TTTP còn mâu thuẫn với nhau như quy định về hợp pháp hoá lãnh sự đối với giấy tờ, tài liệu của cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài.

Tại Điều 7 Luật TTTP không áp dụng cho hoạt động dẫn độ do các giấy tờ, tài liệu trong hoạt động dẫn độ thường được miễn hợp pháp hoá lãnh sự. Quy định tại khoản 2 Điều 3 về “việc áp dụng pháp luật nước ngoài chỉ được thực hiện theo quy định của ĐƯQT mà Việt Nam là thành viên” nhưng lại có quy định cho phép áp dụng nguyên tắc có đi có lại trong pháp luật quốc tế tại khoản 2 Điều 4…

- Thứ năm, một số quy định của Luật TTTP về dẫn độ chưa phù hợp với thực tiễn và điều kiện thực tế ở Việt Nam, dẫn đến khó khăn trong quá trình thực hiện như:

Quy định cơ quan quản lý công tác dẫn độ (Bộ Tư pháp) không đồng thời là Cơ quan trung ương, cơ quan đầu mối về hoạt động dẫn độ (Bộ Công an); quy định trách nhiệm chủ trì đề xuất áp dụng nguyên tắc có đi có lại của Bộ Ngoại giao; quy định về ngôn ngữ và thời hạn xử lý hồ sơ và các vấn đề khác liên quan đến việc bảo đảm điều kiện về con người; các quy định về kinh phí trong quá trình áp giải, tiếp nhận dẫn độ, tiếp nhận và chuyển yêu cầu dẫn độ qua kênh ngoại giao; quy định về phân công, phối hợp và trách nhiệm giữa các cơ quan, đơn vị trong hoạt động dẫn độ…

- Thứ sáu, một số quy định của Luật TTTP chưa dự báo được hết các vấn đề có thể phát sinh trên thực tế như:

Giải quyết trường hợp yêu cầu dẫn độ của nhiều nước đối với một người mà yêu cầu dẫn độ được gửi đến sau khi TAND có thẩm quyền đã thụ lý yêu cầu dẫn độ trước; giải quyết trường hợp người bị dẫn độ là công dân Việt Nam bị nước ngoài yêu cầu dẫn độ để thi hành án; giải quyết trường hợp người bị yêu cầu dẫn độ bỏ trốn khỏi Việt Nam trước khi có căn cứ áp dụng biện pháp ngăn chặn; việc kết hợp thủ tục dẫn độ và thủ tục yêu cầu nước ngoài truy cứu trách nhiệm hình sự trong TTTP về hình sự…

Cần thiết xây dựng luật riêng về dẫn độ

Từ thực tiễn nêu trên, theo cơ quan chủ trì xây dựng, đòi hỏi pháp luật về dẫn độ phải là khuôn khổ pháp luật đồng bộ, hiện đại, phù hợp với thực tiễn và xu thế quốc tế, tạo thuận lợi tối đa cho hợp tác tư pháp giữa Việt Nam và nước ngoài. Vì vậy, việc xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý về dẫn độ là yêu cầu khách quan nhằm khắc phục những hạn chế, bất cập hiện nay trong hoạt động dẫn độ.

Bên cạnh đó, theo Bộ Công an, việc xây dựng Luật dẫn độ sẽ được thực hiện trên cơ sở tách các quy định về dẫn độ trong Luật TTTP năm 2007, có sửa đổi, kế thừa các quy định về dẫn độ còn phù hợp của Luật TTTP, đồng thời với việc nghiên cứu nội luật hoá quy định của ĐƯQT về dẫn độ, luật hoá các vấn đề phát sinh từ thực tiễn công tác dẫn độ và đồng bộ hoá giữa các quy định của Luật dẫn độ mới với các đạo luật chuyên ngành có liên quan đến dẫn độ ở Việt Nam.

Về mặt pháp luật quốc tế, việc xây dựng Luật Dẫn độ cũng phù hợp với cách tiếp cận chung hiện nay của thế giới trong lĩnh vực TTTP là phân tách các ĐƯQT trong từng lĩnh vực cụ thể cũng như xây dựng các luật riêng trong từng lĩnh vực cụ thể.

Việc xây dựng Luật Dẫn độ là hoàn toàn phù hợp với chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước về hoàn thiện pháp luật TTTP, về cải cách tư pháp, về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam được thể hiện tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị khóa IX về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; Kết luận số 83-KL/TW ngày 29/7/2020 của Bộ Chính trị về tổng kết Nghị quyết số 48-NQ/TW;  Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020; Kết luận số 84-KL/TW ngày 29/7/2020 của Bộ Chính trị về tổng kết 15 năm thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW; Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 9/11/2022 Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn mới đến năm 2030.

Trên cơ sở nghiên cứu các quy định pháp luật và thông lệ quốc tế, quá trình đàm phán, ký các hiệp định song phương về dẫn độ và thực tiễn triển khai thực hiện công tác dẫn độ cùng với các quy định pháp luật trong nước; sau khi tham khảo các ý kiến của các Bộ, ngành, địa phương và các chuyên gia, học giả, Ban soạn thảo đã xác định được các chính sách quan trọng cần được đánh giá tác động, cụ thể là:

Chính sách 1: Hoàn thiện pháp luật về dẫn độ phù hợp với bối cảnh, tình hình mới; nội luật hóa quy định của điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên; luật hóa những vấn đề phát sinh từ thực tiễn trong dẫn độ.

Chính sách 2: Hoàn thiện quy trình, thủ tục thực hiện dẫn độ.

Chính sách 3: Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và phối hợp liên ngành trong thực hiện dẫn độ.