Hoàn thiện môi trường pháp lý cho việc đầu tư vốn nhà nước vào sản xuất, kinh doanh

Việc sửa đổi toàn diện Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp nhằm hoàn thiện thể chế, ổn định môi trường pháp lý cho việc đầu tư vốn nhà nước vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp; tạo môi trường pháp lý đầy đủ, ổn định cho hoạt động quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước và doanh nghiệp; đảm bảo tôn trọng, nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp..., nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước tương xứng với nguồn vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, đảm bảo doanh nghiệp nhà nước giữ vai trò chủ đạo, vị trí then chốt trong nền kinh tế; huy động và phát huy hết các nguồn lực của khu vực kinh tế nhà nước nói chung, doanh nghiệp nhà nước nói riêng cho phát triển kinh tế - xã hội.

Nhiều hạn chế, bất cập trong triển khai, áp dụng Luật 69

Thứ nhất, Luật DN năm 2014 quy định DNNN là DN 100% vốn điều lệ. Quy định này tương đồng với quy định trong Luật số 69/2014/QH13 khi xác định phạm vi vốn Nhà nước đầu tư vào DN (Khoản 2, Điều 2). Tuy nhiên, quy định về DNNN tại Luật DN sửa đổi có hiệu lực từ ngày 01/01/2021 đã được mở rộng hơn. Theo đó, DNNN bao gồm các DN do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết. Luật DN sửa đổi cũng quy định cụ thể các loại DN có vốn sở hữu Nhà nước theo 2 mức trên 50% vốn điều lệ và 100% vốn điều lệ (Điều 88, Luật DN sửa đổi). Như vậy, có thể thấy, phạm vi quy định đối tượng là DNNN trong Luật số 69/2014/QH13 không còn phù hợp do chỉ quy định phân chia các loại DNNN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ mà chưa mở rộng đến đối tượng DN do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết.

Thứ hai, thực tế áp dụng luật cho thấy các cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan đại diện vốn chủ sở hữu nhà nước quản lý mọi hoạt động của DNNN gồm cả tổ chức, bộ máy, nhân sự, ban lãnh đạo, Hội đồng thành viên, Hội đồng quản trị đến kế hoạch, chiến lược, phương án sản xuất, kinh doanh; đầu tư vốn, thoái vốn, đầu tư xây dựng… lẫn tiền lương, thu nhập của người lao động. Đây được cho là một trong những nguyên nhân khiến DNNN không dám mạnh dạn mở rộng đầu tư và sản xuất kinh doanh.

Thứ ba, thẩm quyền giám sát vốn của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước còn chồng chéo. Theo quy định của Luật số 69/2014/QH13, cơ quan đại diện chủ sở hữu là cơ quan, tổ chức được Chính phủ giao thực quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DN do mình quyết định thành lập hoặc được giao quản lý và thực hiện quyền, trách nhiệm đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần, công ty TNHH 2 thành viên trở lên. Thẩm quyền giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu được quy định tại Điều 57 Luật số 69/2014/QH13. Theo đó, cơ quan đại diện chủ sở hữu có đầy đủ các thẩm quyền thực hiện giám sát, kiểm tra, thanh tra các hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại DN.

Tuy nhiên, có sự chồng chéo về thẩm quyền giám sát của các cơ quan đại diện chủ sở hữu hoặc không có cơ quan giám sát việc đại diện chủ sở hữu của các cơ quan này. Nói cách khác, Luật 69 chưa có quy định cụ thể về giám sát các cơ quan đại diện chủ sở hữu hiện hành và cũng chưa có quy định làm rõ thẩm quyền giám sát của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại DN đối với các DN do SCIC làm đại diện chủ sở hữu.

Thứ tư, hiện nay vẫn chưa đồng bộ trong các quy định về thầm quyền quyết định chủ trương đầu tư của cơ quan đại diện chủ sở hữu dẫn đến khó xác định cơ quan chủ quản và chậm tiến độ thực hiện dự án đầu tư. Cụ thể, đối với các dự án đầu tư công, các dự án lớn, dự án quan trọng quốc gia, Luật số 67/2014/QH13 (Luật Đầu tư 2014) và Luật số 69/2014/QH13 đều không quy định thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của cơ quan đại diện chủ sở hữu với các dự án này.

Luật Đầu tư quy định thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ và UBND cấp tỉnh, nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư. Trong khi đó, Luật số 69/2014/QH13 và Nghị định số 10/2019/NĐ-CP về thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu Nhà nước quy định thẩm quyền của cơ quan đại diện chủ sở hữu trong việc phê duyệt một số dự án có quy mô nhất định của DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ đối với đầu tư, xây dựng mua bán tài sản cố định; đầu tư ra ngoài DN; đầu tư ra nước ngoài. Như vậy, mục đích, tính chất, trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư và thẩm quyền phê duyệt dự án theo quy định của Luật số 69/2014/QH13 là khác nhau.

Bên cạnh đó, quá trình triển khai thực hiện Luật số 69/2014/QH13 và các văn bản hướng dẫn cũng còn bộc lộ những tồn tại, hạn chế, bất cập khác như: Quy định về đầu tư ra nước ngoài của DN: phương thức chuyển nhượng vốn đầu tư, phân phối lợi nhuận sau thuế; nguyên tắc phân phối lợi nhuận sau thuế của DNNN; bảo toàn và phát triển vốn của DN...

Đặc biệt, một trong những hạn chế lớn khi thực thi Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp là Nhà nước không thể đầu tư vốn vào những doanh nghiệp làm ăn hiệu quả, vì không thuộc những lĩnh vực đầu tư nhà nước theo Luật 69/2014/QH13 và cũng chưa có Quỹ Đầu tư nhà nước.

Trước những bất cập trong quá trình triển khai Luật số 69/2014/QH13 cùng với một số chủ trương, quan điểm chỉ đạo và hệ thống pháp luật có liên quan đến việc quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại DN đã thay đổi, đặt ra đòi hỏi cần đẩy nhanh việc hoàn thiện chính sách pháp luật liên quan đến vấn đề này.

Nghiên cứu, hoàn thiện 5 chính sách trọng tâm và nhiều vấn đề lớn khác

Cụ thể, về chính sách đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp, một số ý kiến đề nghị, đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp, nghiên cứu phương án phù hợp, bảo đảm thống nhất với quy định của các luật hiện hành đối với quy định về thẩm quyền huy động vốn; lưu ý, cân nhắc thận trọng việc sử dụng một số khái niệm mới (vốn đầu tư của chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp, vốn của doanh nghiệp...) bảo đảm phù hợp, thống nhất với các luật hiện hành (Luật Đầu tư công, Luật Đấu thầu, Luật Doanh nghiệp) và tinh thần Nghị quyết số 12-NQ/TW; xem xét đánh giá tác động của việc thực thi Luật gắn với quy định của Luật Doanh nghiệp nhằm xác định chính sách quản lý phù hợp, đặc biệt là việc đầu tư vốn vào các công ty cổ phần, nhất là công ty cổ phần do Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ;…

Thường trực Ủy ban Quốc phòng và An ninh của Quốc hội đề nghị cần quy định rõ các nguyên tắc, tiêu chí để giám sát, kiểm tra hoạt động sử dụng, đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp để bảo toàn và bảo đảm sử dụng hiệu quả nguồn vốn nhà nước, tránh sơ hở có thể dẫn đến sai phạm, vi phạm, gây thất thoát nguồn lực của nhà nước.

Về chính sách cơ cấu lại vốn nhà nước tại doanh nghiệp, Ủy ban Pháp luật của Quốc hội và các cơ quan đề nghị tiếp tục nghiên cứu, làm rõ, đề xuất chính sách cụ thể để bảo đảm thể chế hóa đầy đủ chủ trương đã được đề ra tại Văn kiện Đại hội lần thứ XIII của Đảng về “đổi mới cách thức thực hiện cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước, nhất là các biện pháp liên quan đến xác định giá trị quyền sử dụng đất, tài sản cố định, thương hiệu và giá trị truyền thống của doanh nghiệp cổ phần hóa”.

Theo Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính và ngân sách Nguyễn Phú Cường, cần làm rõ cơ chế, nguyên tắc xác định giá thị trường, các căn cứ để xác định hoặc giao Chính phủ quy định về “Giá trị doanh nghiệp phải được định giá lại sát với thị trường thông qua tổ chức có chức năng thẩm định giá và làm cơ sở để xác định giá khởi điểm” để tránh cách hiểu, cách xác định giá thị trường không thống nhất trong giai đoạn vừa qua.

Bên cạnh đó, cần rà soát, tổng kết thực tiễn để quy định rõ hơn về cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước chuyên trách; làm rõ vị trí, vai trò của Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước, vai trò của Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trong quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Ủy ban Thường vụ Quốc hội yêu cầu, trong quá trình hoàn chỉnh, cần nghiên cứu tiếp thu tối đa ý kiến tại Ủy ban Thường vụ Quốc hội, ý kiến thẩm tra của các cơ quan của Quốc hội nhằm bảo đảm đáp ứng yêu cầu kịp thời điều chỉnh những vấn đề mới mà thực tiễn đặt ra và khắc phục những tồn tại, hạn chế, bất cập; thể chế hóa đầy đủ các chủ trương mới của Đảng, nghị quyết của Quốc hội, nhất là những vấn đề liên quan đến quản lý vốn, cổ phần hóa, thoái vốn doanh nghiệp nhà nước, đất đai, quản lý Quỹ đổi mới và phát triển doanh nghiệp…., nghiên cứu tiếp tục tách bạch chức năng quản lý nhà nước và đại diện chủ sở hữu nhà nước với doanh nghiệp; làm rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, quan hệ phối hợp giữa các chủ thể có liên quan; bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất giữa các luật trong hệ thống pháp luật...

Bên cạnh đó, cần tổng kết, đánh giá mô hình Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp; rà soát để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật, trong đó có các luật đang được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung như Luật Đất đai, Luật Ngân sách nhà nước và các luật khác có liên quan. 

Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ nhấn mạnh, rất nhiều vấn đề, chính sách lớn chưa được đề cập trong dự án Luật sửa đổi. Trong đó, cần chú trọng làm rõ, tách bạch chức năng quản lý nhà nước và đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp, làm rõ chức năng, nhiệm vụ thẩm quyền; quan hệ phối hợp giữa các chủ thể có liên quan bảo đảm tính đồng bộ thống nhất giữa các luật trong  hệ thống pháp luật, kể cả các luật đã được sửa đổi, bổ sung và các luật khác trong quá trình nghiên cứu sửa đổi, bổ sung như: Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Ngân sách nhà nước và các luật có liên quan,… không được để trống các lĩnh vực cần điều chỉnh.