Hoàn thiện khung pháp lý về trách nhiệm các tổ chức trung gian cung cấp các dịch vụ phát hành trái phiếu doanh nghiệp

Các tổ chức trung gian tổ chức cung cấp các dịch vụ phát hành TPDN có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo thị trường vận hành theo định hướng, chuẩn mực và thông lệ quốc tế. (ảnh minh hoạ)

Trách nhiệm pháp lý của các tổ chức trung gian cung cấp các dịch vụ phát hành TPDN

Theo thông lệ quốc tế, các tổ chức trung gian, cung cấp dịch phát hành trái phiếu có trách nhiệm cung cấp thông tin mọi thông tin liên quan đến trái phiếu trên thị trường để các nhà đầu tư tham khảo trước khi quyết định đầu tư.

Tại Việt Nam, thông qua việc nghiên cứu, rà soát các quy định pháp luật liên quan đến phát hành TPDN, chúng tôi nhận thấy, về cơ bản pháp luật cũng đã có những quy định về trách nhiệm của một số tổ chức trung gian cung cấp dịch vụ phát hành trái phiếu, cụ thể:

Đối với tổ chức tư vấn phát hành trái phiếu:

Từ Nghị định số 163/2018/NĐ-CP, đợt phát hành TPDN bắt buộc phải có tổ chức tư vấn. Theo đó, tổ chức tư vấn là công ty chứng khoán, tổ chức tín dụng và các định chế tài chính khác được phép cung cấp dịch vụ tư vấn hồ sơ phát hành trái phiếu theo quy định của pháp luật. Khi cung cấp dịch vụ, tổ chức tư vấn phát hành có trách nhiệm rà soát việc đáp ứng quy định về điều kiện phát hành và hồ sơ phát hành trái phiếu theo quy định pháp luật.

Đến Nghị định số 153/2020/NĐ-CP, Chính phủ đã bổ sung thêm quy định tổ chức tư vấn chịu trách nhiệm về việc rà soát của mình. Với trách nhiệm rà soát các điều kiện phát hành của tổ chức tư vấn, với các điều kiện phát hành khá thuận lợi cho các DN phát hành, các điều kiện cũng đã được nêu cụ thể tại Điều 9 (đối với DN phát hành 1 đợt) và Điều 10 (đối với DN phát hành và chào bán thành nhiều đợt), 

Về chế độ báo cáo, Nghị định số 153/2020/NĐ-CP quy định tổ chức tư vấn hồ sơ chào bán trái phiếu thực hiện chế độ báo cáo định kỳ hàng quý và hàng năm cho Ủy ban Chứng khoán Nhà nước về tình hình tư vấn hồ sơ chào bán TPDN.

Mới đây nhất, bên cạnh những quy định nêu trên, Nghị định số 65/2022/NĐ-CP sửa đổi bổ sung Nghị định số 153/2020/NĐ-CP đã bổ sung thêm quy định, Tổ chức tư vấn hồ sơ chào bán trái phiếu không được tư vấn, hỗ trợ doanh nghiệp phát hành cung cấp thông tin sai sự thật hoặc dễ gây hiểu lầm về trái phiếu tại hồ sơ chào bán.

Nghị định số 65/2022/NĐ-CP được đánh giá có nhiều quy định chặt chẽ hơn nhằm góp phần xây dựng khung pháp lý điều chỉnh cho các hoạt động phát hành TPDN riêng lẻ và phát hành TPDN ra thị trường quốc tế.

Đối với tổ chức đấu thầu, bảo lãnh và đại lý phát hành trái phiếu:

Theo nghiên cứu, tìm hiểu của chúng tôi, ngay từ Nghị định số 90/2011/NĐ-CP, Chính phủ đã quy định, TPDN được phát hành thông qua các phương thức: Đấu thầu phát hành trái phiếu; Bảo lãnh phát hành trái phiếu; Đại lý phát hành trái phiếu; Bán trực tiếp cho nhà đầu tư trái phiếu (đối với doanh nghiệp phát hành là tổ chức tín dụng). (Điều 17, Nghị định số 90/2011/NĐ-CP)

Đồng thời quy định, đối tượng tham gia đấu thầu, bảo lãnh phát hành, đại lý phát hành TPDN gồm các công ty chứng khoán, tổ chức tín dụng và các định chế tài chính khác được phép cung cấp dịch vụ đấu thầu, bảo lãnh và đại lý phát hành theo quy định của pháp luật. (Điều 18, Nghị định số 90/2011/NĐ-CP)

Tuy nhiên trong NĐ trên chưa có quy định về trách nhiệm đối với các tổ chức này. Phải đến Nghị định số 163/2018/NĐ-CP, Chính phủ mới quy định tổ chức đấu thầu, bảo lãnh, đại lý phát hành thực hiện cung cấp dịch vụ tư vấn phát hành, tổ chức đấu thầu, đại lý, bảo lãnh phát hành cho doanh nghiệp phát hành trái phiếu theo hợp đồng cung cấp dịch vụ đã ký kết. Đồng thời, tuân thủ quy định về giới hạn số lượng nhà đầu tư theo quy định.

Đến Nghị định số 153/2020/NĐ-CP, bổ sung quy định tổ chức đấu thầu, bảo lãnh, đại lý phát hành và doanh nghiệp phát hành phải ký hợp đồng cung cấp dịch vụ nêu rõ quyền hạn, trách nhiệm của mỗi bên. Nội dung hợp đồng cung cấp dịch vụ bao gồm trách nhiệm của tổ chức đấu thầu, bảo lãnh, đại lý phát hành trong việc công bố đầy đủ, chính xác các thông tin cho nhà đầu tư theo phương án phát hành trái phiếu đã được phê duyệt và chỉ bán trái phiếu cho nhà đầu tư đủ điều kiện mua trái phiếu quy định…

Mới đây nhất, tại Nghị định số 65/2022/NĐ-CP sửa đổi bổ sung Nghị định số 153/2020/NĐ-CP đã quy định rõ ràng hơn trách nhiệm chính của tổ chức đấu thầu, bảo lãnh và đại lý phát hành khi phân phối trái phiếu hoặc trách nhiệm của doanh nghiệp phát hành là tổ chức tín dụng bán trực tiếp trái phiếu cho nhà đầu tư:

Cung cấp đầy đủ, chính xác các thông tin cho nhà đầu tư theo phương án phát hành trái phiếu đã được phê duyệt, đảm bảo không có nội dung để nhà đầu tư nhầm lẫn giữa việc mua TPDN và gửi tiền tại tổ chức tín dụng; cung cấp đầy đủ, chính xác thông tin cho nhà đầu tư về trách nhiệm và nghĩa vụ của tổ chức đấu thầu, bảo lãnh, đại lý phát hành khi phân phối trái phiếu; không cung cấp thông tin sai sự thật, không cung cấp thông tin dễ gây hiểu lầm về trái phiếu cho nhà đầu tư;

Chỉ phân phối trái phiếu cho nhà đầu tư đã được doanh nghiệp phát hành hoặc công ty chứng khoán được ủy quyền xác định tư cách nhà đầu tư chứng khoán chuyên nghiệp sau khi đảm bảo nhà đầu tư đã được tiếp cận, hiểu rõ đầy đủ thông tin và ký văn bản xác nhận theo quy định; không được chào mời, hỗ trợ nhà đầu tư không thuộc đối tượng nhà đầu tư mua TPDN phát hành riêng lẻ…

Đặc biệt, Nghị định số 65/2022/NĐ-CP còn quy định tổ chức đấu thầu, bảo lãnh và đại lý phát hành khi phân phối trái phiếu không phải là người có liên quan đối với doanh nghiệp phát hành theo quy định của Luật Chứng khoán và các văn bản hướng dẫn. Các tổ chức này chịu hoàn toàn trách nhiệm trước pháp luật về hoạt động cung cấp dịch vụ của mình…

Cơ bản pháp luật cũng đã có những quy định về trách nhiệm của một số tổ chức trung gian cung cấp dịch phát hành trái phiếu. (ảnh minh hoạ)

Đối với tổ chức đại diện người sở hữu trái phiếu:

Theo quy định Nghị định số 65/2022/NĐ-CP sửa đổi bổ sung Nghị định số 153/2020/NĐ-CP, đại diện người sở hữu trái phiếu là thành viên lưu ký của Tổng công ty lưu ký và bù trừ chứng khoán Việt Nam, công ty quản lý quỹ đầu tư chứng khoán được chỉ định hoặc được lựa chọn đại diện cho quyền lợi của người sở hữu trái phiếu theo quy định tại khoản 13 Điều 3 Nghị định số 155/2020/NĐ-CP.

Đại diện người sở hữu trái phiếu phải ký hợp đồng cung cấp dịch vụ với doanh nghiệp phát hành, trong đó nêu rõ quyền hạn, trách nhiệm của mỗi bên. Khi cung cấp dịch vụ, đại diện người sở hữu trái phiếu có trách nhiệm tuân thủ quy định tại Điều 24 Nghị định số 155/2020/NĐ-CP.

 Cụ thể, theo Nghị định số 155/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Chứng khoán, đại diện người sở hữu trái phiếu khi cung cấp dịch vụ, tổ chức đại diện người sở hữu trái phiếu có trách nhiệm sau: Giám sát việc tuân thủ các cam kết của tổ chức phát hành trong hồ sơ đăng ký chào bán trái phiếu; Làm trung gian liên lạc giữa người sở hữu trái phiếu, tổ chức phát hành và các tổ chức có liên quan khác; Tổ chức lấy ý kiến trái chủ đối với các sự kiện ảnh hưởng đến quyền lợi của người sở hữu trái phiếu...

Ngoài ra, pháp luật còn có một số quy định về các tổ chức khác tham gia trong các đợt phát hành TPDN như: Đại lý phát hành, Đại lý quản lý Tài sản bảo đảm, Đại lý đăng ký lưu ký, và quản lý chuyển nhượng trái phiếu, Đại diện Người sở hữu trái phiếu, Tổ chức quản lý tài khoản và thanh toán...

Một số điểm hạn chế của pháp luật

Trong thương vụ phát hành TPDN, các tổ chức trung gian, tổ chức cung cấp các dịch vụ phát hành luôn đóng vai trò quan trọng, đảm bảo thị trường vận hành theo định hướng, chuẩn mực và thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, thực tế thời gian qua cho thấy, các tổ chức này chưa thực sự phát huy được vai trò của mình khiến thị trường tiềm ẩn nhiều rủi ro và cơ quan quản lý liên tục phát ra những cảnh báo đối với nhà đầu tư, đặc biệt đối với những nhà đầu tư cá nhân.

Mặc dù khung pháp lý về tổ chức, hoạt động và trách nhiệm của một số tổ chức, trung gian cung cấp dịch vụ trên thị trường TPDN đã được ban hành tại các văn bản hướng dẫn Luật Chứng khoán như đã chỉ ra ở trên. Tuy nhiên, nghiên cứu từ thực tiễn thị trường TPDN những năm gần đây, chúng tôi nhận thấy rằng pháp luật điều chỉnh hoạt động của các tổ chức này vẫn tồn tại không ít khoảng trống, những hạn chế cần nghiên cứu hoàn thiện. Điển hình như:

1. Thiếu quy định cụ thể về cơ chế kiểm tra, giám sát đảm bảo các tổ chức thực hiện đầy đủ trách nhiệm của mình và tuân thủ nghiêm quy định pháp luật.

Ngay từ Nghị định Nghị định số 90/2011/NĐ-CP, pháp luật đã có một số quy định về tổ chức, hoạt động đối với tổ chức đấu thầu, bảo lãnh và đại lý phát hành trái phiếu. Và đến Nghị định số 65/2022/NĐ-CP đã bổ sung nhiều quy định cụ thể hơn về trách nhiệm của các tổ chức này như: Phải cung cấp đầy đủ, chính xác các thông tin cho nhà đầu tư; không cung cấp thông tin sai sự thật, không cung cấp thông tin dễ gây hiểu lầm về trái phiếu cho nhà đầu tư; không được chào mời, hỗ trợ nhà đầu tư không thuộc đối tượng nhà đầu tư mua TPDN phát hành riêng lẻ…

Tuy nhiên, chúng tôi nhận thấy vẫn thiếu những quy định cụ thể về cơ chế kiểm tra, giám sát đối với các đơn vị này, đảm bảo họ thực hiện đầy đủ trách nhiệm của mình và tuân thủ nghiêm quy định pháp luật.

Cũng tương tự đối với một số tổ chức trung gian khác được quy định trong các văn bản pháp luật liên quan đến phát hành TPDN, như tổ chức tư vấn phát hành trái phiếu; đại diện người sở hữu trái phiếu, pháp luật cũng quy định khá đầy đủ về trách nhiệm cũng như về chế độ báo cáo nhưng vẫn thiếu những quy định cụ thể về cơ chế kiểm tra, giám sát. Điều này dẫn đến hệ quả là không ít đơn vị trung gian cung cấp dịch vụ phát hành TPDN vì lợi nhuận cố tình làm sai, vi phạm mà hàng loạt các đơn vị bị xử phạt trong thời gian qua là một minh chứng rõ nét.

Loạt công ty chứng khoán tư vấn phát hành trái phiếu vừa bị UBCKNN phạt như công ty Chứng khoán Tiên Phong, công ty Chứng khoán An Bình… (ảnh minh hoạ)

Điển hình như công ty cổ phần Chứng khoán Tiên Phong bị UBCKNN phạt 125 triệu đồng do vi phạm quy định về cung cấp dịch vụ tư vấn, chưa tuân thủ đầy đủ trách nhiệm của tổ chức tư vấn khi cung cấp dịch vụ tư vấn trong việc rà soát việc đáp ứng đầy đủ quy định về điều kiện chào bán và hồ sơ chào bán trái phiếu theo quy định.

Hay như công ty Chứng khoán An Bình bị xử phạt 250 triệu đồng do không đảm bảo các thông tin trong hồ sơ chào bán hoặc phát hành trái phiếu riêng lẻ chính xác, có thể kiểm chứng được; bị phạt 60 triệu đồng do báo cáo không đúng thời hạn theo quy định pháp luật về báo cáo số lượng nhà đầu tư sở hữu TPDN trên từng tổ chức lưu ký; báo cáo tình hình thanh toán gốc/lãi trái phiếu trong kỳ; báo cáo số lượng tổ chức phát hành đăng ký trái phiếu và khối lượng trái phiếu đăng ký, lưu ký trong kỳ…

2. Thiếu quy định cụ thể về trách nhiệm đối với một số tổ chức trung gian, cung cấp dịch vụ phát hành TPDN

Theo thông lệ quốc tế, các tổ chức trung gian, cung cấp dịch vụ phát hành TPDN bao gồm: Tổ chức tư vấn phát hành/tư vấn hồ sơ chào bán và phân phối trái phiếu; Đại lý đăng ký lưu ký, quản lý chuyển nhượng và thanh toán trái phiếu; Tổ chức đại diện người sở hữu trái phiếu; Đại lý/ tổ chức nhận và quản lý tài sản bảo đảm; Công ty xếp hạng tín nhiệm; Tổ chức tư vấn pháp lý độc lập; Tổ chức kiểm toán; Các tổ chức cung cấp dịch vụ khác trên thị trường như tổ chức định giá trái phiếu: Cung cấp thông tin về giá trái phiếu trên thị trường để các nhà đầu tư tham khảo trước khi quyết định đầu tư…

Tuy nhiên, tại Việt Nam, về cơ bản pháp luật mới chỉ có quy định về tổ chức, hoạt động và trách nhiệm của một số tổ chức trung gian cung cấp dịch phát hành trái phiếu như: các tổ chức có trách nhiệm xác định tư cách nhà đầu tư; tổ chức đấu thầu, bảo lãnh và đại lý phát hành TPDN; tổ chức tư vấn về hồ sơ chào bán trái phiếu; đại diện người sở hữu trái phiếu… (theo quy định tại Nghị định số 65/2022/NĐ-CP).

Trong khi đó, một số tổ chức khác như tổ chức xếp hạng tín nhiệm;  tổ chức định giá trái phiếu; tổ chức tư vấn pháp lý độc lập… cũng đóng vai trò vô cùng quan trọng trong việc hạn chế rủi ro, tăng cường tính minh bạch của thị trường TPDN, nhưng vẫn chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm của các tổ chức này.

3. Chế tài phạt đối với các tổ chức sai phạm còn yếu và thiếu, chưa đủ sức răn đe.

Cụ thể, Nghị định số 156/2020/NĐ-CP quy định mức phạt tiền tối đa trong xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi phạm trong phát hành trái phiếu lên đến 1,5 tỷ đồng.

Riêng đối với hành vi vi phạm công bố thông tin mức phạt tối đa 70 triệu đồng. Không thực hiện đăng ký, lưu ký trái phiếu chào bán, phát hành riêng lẻ hoặc thực hiện đăng ký, lưu ký trái phiếu chào bán, phát hành riêng lẻ không đúng thời hạn theo quy định sẽ bị phạt 100 triệu đồng. Đặc biệt mức phạt tối đa lên đến 300 triệu đồng đối với hành vi không đảm bảo việc chào bán, phát hành trái phiếu riêng lẻ đáp ứng đủ điều kiện theo quy định pháp luật; không đảm bảo các thông tin trong hồ sơ chào bán, phát hành trái phiếu riêng lẻ chính xác, trung thực, có thể kiểm chứng được, không gây hiểu nhầm và có đầy đủ những nội dung có thể ảnh hưởng đến quyết định của nhà đầu tư; không rà soát đối tượng tham gia mua trái phiếu phát hành riêng lẻ đảm bảo tuân thủ quy định pháp luật… (Điều 8, Nghị định 156/2020/NĐ-CP)

Ngoài hình thức phạt tiền, cá nhân, tổ chức vi phạm còn có thể chịu hình thức phạt bổ sung như: đình chỉ hoạt động, tước quyền sử dụng giấy chứng nhận đăng ký hoạt động văn phòng đại diện, chứng chỉ hành nghề…

Bên cạnh chế tài xử phạt đối với các tổ chức sai phạm còn yếu và thiếu, chưa đủ sức răn đe. Một điều nữa  mà chúng tôi muốn nói đến đó chính là thời gian qua, cơ quan Nhà nước chưa thực sự làm nghiêm, đặc biệt không áp dụng các biện pháp xử phạt bổ sung như đình chỉ hoạt động, tước quyền sử dụng giấy chứng nhận đăng ký hoạt động văn phòng đại diện, chứng chỉ hành nghề… dẫn đến nhiều tổ trung gian, cung cấp dịch vụ phát hành TPDN vì mục tiêu lợi nhuận cố tình làm ngơ, vi phạm pháp luật.

Bên cạnh đó, dù pháp luật có quy định: trường hợp vi phạm quy định của pháp luật khi cung cấp dịch vụ tùy theo tính chất và mức độ vi phạm sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và thị trường chứng khoán hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự. Tuy nhiên, thực tế cho thấy  hiếm có trường hợp hoặc vẫn chưa đặt ra vấn đề truy cứu trách nhiệm hình sự một số đơn vị trung gian, tư vấn phát hành dù các đơn vị này đóng vai trò quan trọng trong thương vụ phát hành TPDN của doanh nghiệp phát hành (các DN phát hành trái phiếu đã bị khởi tố hình sự ).

Kiến nghị

Thời gian qua, chất lượng TPDN trên thị trường chưa cao, thiếu thông tin, thiếu tài sản đảm bảo, liên quan đến việc định giá, đánh giá… gây ra nhiều rủi ro đối với nhà đầu tư, nguyên nhân một phần là do chưa thực phát huy hết vai trò , trách nhiệm của các tổ chức trung gia cung cấp dịch vụ phát hành TPDN.

Do đó, trên cơ sở nghiên cứu, rà soát các quy định pháp luật liên quan đến phát hành TPDN, chúng tôi kiến nghị một số giải pháp hoàn thiện khung pháp lý, nâng cao vai trò trách nhiệm của các tổ chức cung cấp dịch vụ trên thị trường TPDN như sau:

1. Nghiên cứu sửa đổi bổ sung, hoàn thiện cơ chế giám sát, báo cáo của các tổ chức trung gian khi cung cấp dịch vụ, đảm bảo họ thực hiện đầy đủ trách nhiệm của mình và tuân thủ nghiêm quy định pháp luật. Đồng thời nghiên cứu ban hành các quy tắc đạo đức nghề nghiệp cho các tổ chức tham gia thị trường này.

2. Nghiên cứu bổ sung các quy định cụ thể về tổ chức, hoạt động và trách nhiệm pháp lý của một số tổ chức trung gian cung cấp dịch vụ phát hành TPDN như tổ chức xếp hạng tín nhiệm;  tổ chức định giá trái phiếu; tổ chức tư vấn pháp lý độc lập… để tăng tính chuyên nghiệp cho thị trường TPDN.

Theo thông lệ quốc tế, một đợt phát hành TPDN bắt buộc phải có ý kiến thẩm định pháp lý các tổ chức tư vấn pháp lý và kết quả xếp hạng tín nhiệm DN và TPDN của các công ty xếp hạng tín nhiệm. Chỉ như vậy, đợt phát hành TPDN riêng lẻ mới tăng tính minh bạch, độc lập khách quan cho các đợt chào bán và là những cơ sở chắc chắn để nhà đầu tư ra quyết định đầu tư. Tuy nhiên, vai trò của các tổ chức này trong quy định pháp luật lẫn thực tiễn triển khai của Việt Nam vẫn còn khá mờ nhạt.

Chẳng hạn như, Nghị định số 65/2022/NĐ-CP mới ban hành có quy định Hồ sơ chào bán trái phiếu phải có kết quả xếp hạng tín nhiệm đối với doanh nghiệp phát hành trái phiếu nếu doanh nghiệp phát hành thuộc các trường hợp phải xếp hạng tín nhiệm và thời điểm áp dụng theo quy định tại khoản 2 Điều 19 và khoản 3 Điều 310 Nghị định số 155/2020/NĐ-CP. Tuy nhiên, lại không quy định cụ thể về tổ chức, hoạt động và trách nhiệm pháp lý của tổ chức xếp hạng tín nhiệm.

Hay như, trước đây, trong Nghị định số 90/2011/NĐ-CP có quy định phải có thư tư vấn pháp lý khi phát hành TPDN ra thị trường quốc tế nhưng các Nghị định sau này đều không nhắc đến nội dung này.

3. Nghiên cứu sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật liên quan đến chế tài xử phạt đối với hành vi vi phạm theo hướng tăng nặng chế tài hành chính, bổ sung chế tài hình sự để có cơ sở áp dụng các biện pháp mạnh tay, xử lý hình sự đối với các tổ chức trung gian cung cấp dịch vụ phát hành TPDN cố tình vi phạm để răn đe. Đồng thời, đẩy mạnh thanh tra, kiểm tra, đánh giá và kiểm soát chất lượng định kỳ đảm bảo họ thực hiện đầy đủ trách nhiệm của mình và tuân thủ nghiêm quy định pháp luật; tăng cường xử lý nghiêm các vi phạm góp phần quan trọng trong bảo vệ lợi ích nhà đầu tư, phát triển bền vững thị trường.