Hoàn thiện thể chế về thu hồi tài sản trong các vụ án tham nhũng, kinh tế

1. Chủ trương, quan điểm của Đảng về thu hồi tài sản trong các vụ án tham nhũng, kinh tế
Những năm gần đây, cùng với việc lãnh đạo, chỉ đạo đẩy mạnh phát triển kinh tế, xã hội, Đảng ta luôn quan tâm lãnh đạo công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng gắn với công tác xây dựng, chỉnh đốn Đảng. Cùng với chủ trương chủ động phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng, công tác thu hồi tài sản tham nhũng ngày càng được nhận thức rõ ràng hơn và được xác định là nhiệm vụ quan trọng trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng. Báo cáo Chính trị Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã chỉ rõ: “Xử lý đúng pháp luật, kịp thời, công khai cán bộ tham nhũng; tịch thu sung công tài sản tham nhũng, tài sản có nguồn gốc từ tham nhũng”.
Tại Hội nghị Trung ương 3 ngày 21/8/2006, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X đã ban hành Nghị quyết số 04-NQ/TW về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí - Nghị quyết chuyên đề đầu tiên của Đảng về công tác phòng, chống tham nhũng và thu hồi tài sản tham nhũng; ngày 07/12/2015, Bộ Chính trị ban hành Chỉ thị số 50-CT/TW về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phát hiện, xử lý vụ việc, vụ án tham nhũng; ngày 03/6/2021, Ban Bí thư Trung ương Đảng ban hành Kết luận số 05-KL/TW về tiếp tục thực hiện Chỉ thị số 50-CT/TW chỉ ra 07 nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả công tác phát hiện, xử lý, thu hồi tài sản tham nhũng; Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII cũng đã đưa ra nhiều chủ trương và giải pháp căn cơ quyết liệt về phòng, chống tham nhũng.
Ngày 02/6/2021, lần đầu tiên Ban Bí thư đã ban hành Chỉ thị riêng - Chỉ thị số 04-CT/TW về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác thu hồi tài sản bị thất thoát, chiếm đoạt trong các vụ án hình sự về tham nhũng, kinh tế. Đây là cơ sở quan trọng để các bộ, ngành, cơ quan thi hành án dân sự triển khai thực hiện nâng cao hiệu quả công tác thu hồi tài sản.
Có thể thấy, dưới sự chỉ đạo quyết liệt của Đảng, của Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng, tiêu cực và sự đồng lòng, ủng hộ của quần chúng nhân dân, công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng nói chung và công tác thu hồi tài sản trong các vụ án hình sự về kinh tế, tham nhũng nói riêng thời gian qua, đặc biệt là từ sau năm 2013, đã có nhiều chuyển biến tích cực trong tất cả các giai đoạn, từ thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử đến thi hành án dân sự đã đạt được những kết quả quan trọng, tạo dấu ấn rõ nét trong công tác phòng, chống tham nhũng.
Trên cơ sở quy định của pháp luật liên quan đến vấn đề thu hồi tài sản trong các vụ án tham nhũng, kinh tế, có thể thấy rằng, nhận thức về ý nghĩa của hoạt động thu hồi tài sản tham nhũng, kinh tế trong công tác phòng, chống tham nhũng đã được nâng lên; pháp luật Việt Nam đã có những quy định tương đối đầy đủ về các biện pháp, trình tự, thủ tục thu hồi tài sản có liên quan đến hành vi tham nhũng, kinh tế thông qua 02 cơ chế chủ yếu đó là: (i) Thu hồi tài sản theo quyết định hành chính của người có thẩm quyền trong hoạt động thanh tra khi có đủ căn cứ kết luận tiền bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi vi phạm pháp luật gây ra theo quy định của pháp luật thanh tra; (ii) Thu tài sản liên quan đến tội phạm tham nhũng, kinh tế theo bản án, quyết định có hiệu lực của Tòa án. Đây là cơ chế thu hồi tài sản tham nhũng chủ yếu ở Việt Nam hiện nay, được thực hiện thông qua cơ quan thi hành án dân sự; phù hợp với quy định của pháp luật tố tụng hình sự về trách nhiệm chứng minh tội phạm và yêu cầu về bảo đảm quyền con người mà Hiến pháp năm 2013 đã quy định: “Người bị buộc tội được coi là không có tội cho đến khi được chứng minh theo trình tự luật định và có bản án kết tội của Toà án đã có hiệu lực pháp luật”.
2. Khó khăn, vướng mắc
Tuy nhiên, để đánh giá một cách tổng thể và toàn diện thì hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam liên quan đến vấn đề thu hồi tài sản tham nhũng, kinh tế chưa xử lý được những trường hợp sau:
Một là, trường hợp mặc dù có căn cứ khẳng định tiền, tài sản liên quan đến hành vi tham nhũng nhưng chưa thể truy cứu trách nhiệm hình sự người phạm tội được vì nhiều lý do khác nhau như đối tượng phạm tội chết, mất tích hoặc bỏ trốn... thì theo quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2021), sẽ áp dụng biện pháp đình chỉ điều tra, tạm đình chỉ điều tra, truy nã... Như vậy, sẽ chưa thể hoặc không thể thu hồi ngay được số tiền, tài sản này.
Hai là, liên quan đến vấn đề xác định nguồn gốc tài sản để thực hiện việc tịch thu, thu hồi tiền, tài sản cho Nhà nước, hệ thống pháp luật hiện hành quy định nghĩa vụ chứng minh nguồn gốc tiền, tài sản thuộc về cơ quan có thẩm quyền (cơ quan tiến hành tố tụng, cơ quan thanh tra). Quy định này của hệ thống pháp luật dẫn đến thực tế là hầu hết các vụ án hình sự về tham nhũng, kinh tế người phạm tội luôn tìm thủ đoạn chuyển các tài sản liên quan đến tội phạm thành tài sản khó hoặc không thể xác định được nguồn gốc do phạm tội mà có và do đó, việc thu hồi tiền, tài sản rất khó thực hiện được. 
Ba là, trường hợp qua hoạt động kiểm soát tài sản, thu nhập mà phát hiện tài sản, thu nhập đó có dấu hiệu từ hành vi tham nhũng, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định cơ quan có thẩm quyền sẽ chuyển vụ việc cho cơ quan chức năng hoặc/và yêu cầu cơ quan chức năng hoặc cá nhân có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết theo quy định của pháp luật nhằm ngăn chặn việc tẩu tán, hủy hoại, chuyển dịch tài sản. Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 chưa quy định các biện pháp ngăn chặn khi phát hiện tài sản có dấu hiệu tham nhũng qua việc kiểm soát tiền, tài sản của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị và như vậy, cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức không có thẩm quyền áp dụng biện pháp ngăn chặn cần thiết để ngăn ngừa việc tẩu tán, chuyển dịch hoặc hủy hoại tài sản. Điều này xuất phát từ thực tiễn:
- Nền kinh tế và thói quen sử dụng tiền mặt dẫn đến việc khó kiểm soát tài sản, thu nhập cũng như các giao dịch tiền mặt, tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân dễ dàng che giấu nguồn gốc bất minh của tài sản và gây khó khăn cho các cơ quan có thẩm quyền trong việc lần theo dòng tiền, chứng minh mối liên hệ giữa tài sản và hành vi vi phạm.
- Thực tiễn các tội phạm tham nhũng, kinh tế thường do người có chức vụ, quyền hạn, có trình độ học vấn và chuyên môn nhất định, am hiểu pháp luật, quản lý kinh tế, có khả năng nhận biết những kẽ hở pháp luật, thậm chí có thể can thiệp để cố tình tạo nên những kẽ hở đó; có điều kiện tạo dựng được nhiều mối quan hệ có khả năng “che chắn”, “bảo vệ” cho hành vi sai phạm; có sự chuẩn bị chu đáo khi phạm tội, khi thực hiện xong sẽ chủ động xóa hết mọi dấu vết, tiêu hủy giấy tờ, hóa đơn, sổ sách, tẩu tán tài sản do phạm tội mà có. Quá trình thực hiện tội phạm thường là quy trình khép kín, diễn ra lâu năm, có liên quan đến nhiều người và có sự liên kết, thống nhất về mặt lợi ích, có tổ chức chặt chẽ, dẫn đến việc tìm chứng cứ, chứng minh tội phạm và xác minh các tài sản liên quan đến tội phạm gặp nhiều khó khăn.
- Việc giải quyết các vụ án hình sự trong một số lĩnh vực đặc thù, nhất là trong lĩnh vực xây dựng cơ bản, tài chính - ngân hàng, mua sắm công đòi hỏi rất nhiều kết quả giám định tài sản, cần những chuyên gia có trình độ, năng lực và điều kiện kỹ thuật mới giải quyết được vụ án. Tuy nhiên, phương tiện, quy trình, quy chuẩn giám định ở một số lĩnh vực này hiện nay chưa đáp ứng được yêu cầu; còn nhiều vướng mắc, chậm trễ trong công tác giám định. Do đó, rất khó khăn để bóc tách, xác định mức độ thiệt hại do hành vi phạm tội gây ra.
- Tài sản xử lý để thu hồi trong các vụ án tham nhũng kinh tế là những tài sản phức tạp như tài sản đã bị tẩu tán ra nước ngoài, tài sản là các dự án bất động sản chưa hoàn thành về pháp lý, tài sản là cổ phần, cổ phiếu... gây khó khăn rất nhiều cho hoạt động thu hồi tài sản.
- Công tác thu hồi tài sản tham nhũng trong giai đoạn thi hành án dân sự phụ thuộc rất nhiều vào điều kiện thi hành án của người phải thi hành án, đặc biệt là việc áp dụng các biện pháp truy tìm, chứng minh nguồn gốc tài sản; áp dụng các biện pháp kê biên, phong tỏa để ngăn chặn việc tẩu tán tài sản trong các vụ án tham nhũng. Tuy nhiên, trong quá trình xử lý vụ án hình sự, các cơ quan tiến hành tố tụng mới tập trung vào chứng minh hành vi phạm tội để bảo đảm không oan sai, không bỏ lọt tội phạm mà chưa chú trọng, kịp thời áp dụng các biện pháp ngăn chặn việc tẩu tán tài sản, Tòa án chưa quan tâm đúng mức đến phần trách nhiệm dân sự và xử lý vật chứng.
3. Hoàn thiện thể chế để nâng cao hiệu quả thu hồi tài sản trong các vụ án tham nhũng, kinh tế
Một là, hoàn thiện cơ chế và tổ chức thực hiện nghiêm quy định về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn: Kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn là biện pháp vừa để phòng ngừa tham nhũng, vừa giúp phát hiện, xử lý những cá nhân có hành vi tham nhũng và thu hồi tài sản bị thất thoát, chiếm đoạt… Để phát hiện, ngăn chặn những hành vi trái quy định liên quan đến thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, cần thiết phải có các quy định cho phép theo dõi biến động của mọi tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở mọi thời điểm (kể cả việc tăng, giảm tài sản, thu nhập). Kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn nhằm tạo cơ sở quan trọng cho việc minh bạch hóa thu nhập và tài sản của người có chức vụ, quyền hạn và là một giải pháp hết sức quan trọng nhằm phòng ngừa và phát hiện tham nhũng cũng như góp phần nâng cao hiệu quả thu hồi tài sản cho Nhà nước.
Hai là, nghiên cứu, hình sự hóa hành vi làm giàu bất hợp pháp để tăng hiệu quả chế tài xử lý tham nhũng: Cần phải thừa nhận rằng, việc điều tra, chứng minh tài sản bất minh để qua đó buộc tội người có hành vi tham nhũng và để thu hồi tài sản tham nhũng ở bất cứ quốc gia nào đều rất khó khăn và tốn thời gian, dẫn đến nhiều vụ việc tham nhũng bị bỏ lọt hoặc tài sản tham nhũng không thu hồi được. Do vậy, kinh nghiệm lập pháp một số nước cho thấy, họ đã hình sự hóa hành vi làm giàu bất hợp pháp như một giải pháp để đấu tranh hiệu quả đối với tội phạm tham nhũng. Thực chất, hình sự hóa hành vi này là đảo ngược trách nhiệm chứng minh; nghĩa là trách nhiệm chứng minh tài sản có bất minh hay không được chuyển từ các cơ quan tố tụng sang người nắm giữ tài sản. Nếu cán bộ, công chức không chứng minh được tài sản của mình là hợp pháp thì tài sản đó là tài sản tham nhũng.
Ba là, nghiên cứu, xây dựng cơ chế tịch thu, thu hồi tài sản thông qua việc khởi kiện dân sự: Hiện nay, các quốc gia sử dụng bốn phương thức cơ bản để thu hồi tài sản tham nhũng là: (i) Thu hồi tài sản dựa trên truy tố hình sự; (ii) Thu hồi tài sản không dựa trên bản án hình sự; (iii) Thu hồi tài sản thông qua quyết định hành chính; (iv) Khởi kiện dân sự để thu hồi tài sản. Trong đó, phương thức thu hồi tài sản dựa trên quy trình khởi kiện dân sự được Công ước Liên Hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) khuyến nghị các quốc gia nghiên cứu để áp dụng: “Mỗi quốc gia thành viên, căn cứ vào pháp luật quốc gia sẽ tiến hành các biện pháp cần thiết cho phép quốc gia thành viên khác khởi kiện vụ án dân sự tại Tòa án để xác định quyền hay quyền sở hữu đối với tài sản có được qua việc thực hiện các tội được quy định trong Công ước này” (Điều 53(a)). Đồng thời, sáng kiến thu hồi tài sản bị đánh cắp (StAR) do Ngân hàng Thế giới và Cơ quan Phòng, chống ma túy và tội phạm của Liên Hợp quốc đã đưa ra các hướng dẫn chi tiết và thực tiễn tốt cho việc nghiên cứu và vận dụng phương thức này.
Việc khởi kiện dân sự để tịch thu, thu hồi tài sản do phạm tội mà có được thực hiện thông qua các hình thức chủ yếu như: (i) Khởi kiện khẳng định quyền sở hữu; (ii) Khởi kiện đòi bồi thường thiệt hại; (iii) Khởi kiện dựa trên tính vô hiệu của hợp đồng hoặc vi phạm hợp đồng; (iv) Khởi kiện căn cứ trên hành vi làm giàu bất hợp pháp hoặc làm giàu không công bằng.
Để thực hiện được nội dung này, cần nghiên cứu, hoàn thiện các quy định của Bộ luật Dân sự và Bộ luật Tố tụng dân sự theo hướng: Sửa đổi, bổ sung quy định về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức được giao quản lý tài sản thuộc sở hữu nhà nước trong việc khởi kiện vụ án dân sự để đòi lại những tài sản thuộc quyền quản lý của cơ quan, tổ chức nhưng bị hành vi tham nhũng xâm phạm; trong trường hợp cơ quan, tổ chức sở hữu tài sản nhà nước bị tham nhũng không khởi kiện vụ án, cho phép bên thứ ba khởi kiện vụ án dân sự đòi lại tài sản hoặc bồi thường thiệt hại tài sản này.
Bốn là, cùng với việc hoàn thiện pháp luật trong nước, cần tăng cường việc ký kết, tham gia các điều ước quốc tế song phương hoặc đa phương về thu hồi tài sản tham nhũng, nhất là cơ chế tương trợ tư pháp về hình sự giữa các quốc gia trong việc phong tỏa, thu hồi tài sản của người phạm tội đã tẩu tán ở nước ngoài.

Nguyễn Văn Dụng
Vụ Nghiệp vụ 2, Tổng cục Thi hành án dân sự, Bộ Tư pháp