Quản lý nhà nước dối với thị trường bất động sản du lịch: Những vấn đề pháp lý và thực tiễn thực thi

Bất động sản du lịch (tiếp theo được viết tắt “BĐS du lịch”) có bản chất là các sản phẩm BĐS đa năng (officetel - vừa để ở vừa để làm văn phòng cho thuê; Resort villa  (biệt thự nghỉ dương)/ condotel - vừa để ở vừa để cho thuê lưu trú; shophouse - kết hợp chức năng để ở và kinh doanh thương mại.

BĐS du lịch cũng có cách hiểu khác “là tài sản cố định về vị trí địa lý và không di dời được, bao gồm: Đất đai, nhà ở, công trình xây dựng và các tài sản khác gắn liền với đất đai được sử dụng phục vụ các chuyến đi của con người ngoài nơi cư trú thường xuyên trong thời gian không quá 1 năm liên tục nhằm đáp ứng nhu cầu tham quan, nghỉ dưỡng, giải trí, tìm hiểu, khám phá tài nguyên du lịch hoặc kết hợp với mục đích hợp pháp khác"[1]

Về vấn đề này, trong Luật Đất đai đã có quy định cho phép một thửa đất có thể sử dụng vào nhiều mục đích. Các chủ đầu tư được lựa chọn một mục đích chính cho dự án của mình và các mục đích phụ. Chế độ quản lý đối với đất đai được tính theo mục đích chính của dự án.

Tuy nhiên khi sản phẩm BĐS du lịch có đa chức năng được hình thành và phát triển sẽ có những ảnh hưởng nhất định đến chính sách quản lý nhà nước về loại sản phẩm BĐS này.

Vấn đề này sẽ được làm rõ thông qua các phân tích, đánh giá về thực trạng phát triển BĐS du lịch trong những năm gần đây cùng những hệ luỵ mà thực trạng này đặt ra cho cơ quan quản lý nhà nước.

1. Thực trạng phát triển BĐS du lịch và những vấn đề đặt ra cho cơ quan quản lý nhà nước

Theo số liệu thống kế đối với dự án du lịch nghỉ dưỡng năm 2021, trên cả nước có 147 dự án với 17.884 căn hộ du lịch (condotel), 4.178 biệt thự du lịch (resort villa, shopvilla) và 94 căn văn phòng kết hợp lưu trú được cấp phép; 53 dự án với 200 căn hộ du lịch, 1.001 biệt thự du lịch đã hoàn thành.

Cụ thể như sau:[2]

 

Trong năm 2021, số lượng dự án bất động sản, số lượng nhà ở, căn hộ du lịch, biệt thự du lịch, văn phòng kết hợp lưu trú do cơ quan chuyên môn của Bộ Xây dựng đã kiểm tra công tác nghiệm thu đưa công trình vào sử dụng như sau:[3] Có 22 dự án được Cục Giám định nhà nước về chất lượng công trình xây dựng (Bộ Xây dựng) chấp thuận nghiệm thu đưa vào sử dụng với số lượng căn hộ (chỉ bằng 60% so với Quý III/2021), cụ thể như sau: nhà ở có 11.134 căn; căn hộ du lịch có 684 căn (condotel); biệt thự du lịch (resort villa, shopvilla): không có; văn phòng kết hợp lưu trú (officetel): không có.

Con số thống kê trên cho thấy so với sự bùng nổ kinh doanh BĐS du lịch vào những năm trước đây[4], BĐS du lịch đã có những ảnh hưởng nhất định từ đại dịch Covid-19 và những vướng mắc pháp lý chưa được giải quyết.

Có thể nhắc tới những vướng mắc pháp lý từ thực tiễn triển khai dự án kinh doanh BĐS du lịch tại một số khu vực như Đà Nẵng, Hải phòng, Phú Quốc, Bình Thuận, Vũng Tàu.

Ở một số địa phương (cụ thể tại Khánh Hòa), để triển khai xây dựng dự án du lịch nghỉ dưỡng, UBND đã cho phép chuyển đổi đất thương mại dịch vụ sang hình thức đất ở nông thôn và vận dụng khái niệm “đất ở không hình thành đơn vị ở” nhằm kéo dài thời hạn sử dụng đất.

Khác với đất thương mại dịch vụ, đất ở (bao gồm đất ở tại nông thôn và đất ở tại đô thị) là đất để xây dựng nhà ở, xây dựng các công trình phục vụ cho đời sống; đất vườn, ao gắn liền với nhà ở trong cùng một thửa đất thuộc khu dân cư (kể cả trường hợp vườn, ao gắn liền với nhà ở riêng lẻ) đã được công nhận là đất ở. Theo Điều 125 Luật đất đai năm 2013 đất ở do hộ gia đình cá nhân sử dụng được xác định là đất sử dụng lâu dài[5].

Khi đưa ra khái niệm “đất ở không hình thành đơn vị ở” cho các sản phẩm BĐS du lịch trên đất ở nông nghiệp, bản chất của khái niệm này đã được hiểu:

Thứ nhất, đối với người mua, người mua được sở hữu lâu dài, được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền.

Thứ hai, vì không có đơn vị ở nên việc sử dụng sản phẩm BĐS của dự án sẽ không được gắn với việc thực hiện đăng ký hộ khẩu, không hình thành các khu dân cư, làng xóm và chỉ phục vụ vào hoạt động kinh doanh dịch vụ du lịch.

Thứ ba, việc cấp GCN quyền SDĐ ở nông thôn (không hình thành đơn vị ở) nhằm thu hút được tiền trong dân (NĐT thứ cấp), ngoài ra loại hình đất ở nông thôn (đất không hình thành đơn vị ở ) không tạo áp lực lên hạ tầng mà vẫn đảm bảo được mục đích khai thác du lịch.

Kết quả của việc áp dụng tiêu chí “đất ở không hình thành đơn vị ở”, tại Khánh Hoà đã có 35 dự án được thực hiện tính đến năm 2019[6].

Việc cho phép chuyển đổi đất thương mại dịch vụ sang hình thức đất ở nông thôn cùng với sự vận dụng khái niệm “đất ở không hình thành đơn vị ở”, chính sách của UBND tỉnh Khánh Hoà đã tháo gỡ được quy định về thời hạn sử dụng đất cho các dự án ở vị trí đắc địa, có vốn đầu tư cao nhưng cũng đặt ra cho cơ quản quản lý nhà nước các vấn đề cần phải có quyết sách như sau:

• Việc chuyển đổi tính chất “đất ở không hình thành đơn vị ở” sang

đất thương mại dịch vụ với thời hạn sự dụng đất 50 năm dẫn đến thực trạng nhà đầu tư vi phạm cam kết với người mua ngày tình, theo đó tại thời điểm thực hiện giao dịch mua sản phẩm BĐS du lịch, nhà đầu tư đã cam kết thời hạn sự dụng đất là lâu dài.

• Đa số các dự án đã hoàn thành, đã được Bộ Xây dựng thẩm định

và đã đi vào hoạt động nhưng người mua ngay tình vẫn không được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất như đã cam kết trong Hợp đồng.

• Đề xuất của UBND tỉnh Khánh Hoà về việc chuyển đổi tính chất

đất của dự án từ “đất ở không hình thành đơn vị ở” sang đất thương mại dịch vụ có thể không được các nhà đầu tư chấp nhận dựa trên căn cứ: UBND vận dụng pháp luật để thu hút đầu tư thông qua các quyết định chấp nhận chủ trương đầu tư. Cơ quan quản lý nhà nước sẽ có quyết định như thế nào trong trường hợp này nếu như nhà đầu tư không sai phạm trong quá trình thực hiện thủ tục cấp phép đầu tư cũng như thực hiện đúng chủ trương đầu tư? Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước từ chối việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho sản phẩm BĐS du lịch là “đất ở không hình thành đơn vị ở”, quyền và lợi ích hợp pháp của các nhà đầu tư thứ cấp (người mua ngay tình) các sản phẩm BĐS du lịch trong các dự án này sẽ được đảm bảo như thế nào?

Có thể nói việc đưa ra quyết sách cụ thể nào cho các sản phẩm BĐS du lịch đã được hình thành trên đất ở nông nghiệp dựa trên mục đích sử dụng “đất ở không hình thành đơn vị ở” là một việc không đơn giản. Vấn đề không chỉ ở các giải pháp: đối với các dự án nào đã hoàn thành, đã được Bộ Xây dựng thẩm định, đã đi vào hoạt động thì có thể cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo đứng quyết định chủ trưởng đầu tư, còn dự án nào chưa hoàn thiện có thể chuyển đổi sang đất thương mại dịch vụ theo đúng quy định pháp luật. Khó khăn của vấn đề này là ở hậu quả của các quyết sách này như đã phân tích ở trên vì nhiều tỉnh thành đã vận dụng quy định phát luật này để thu hút đầu tư phá triển cơ sở hạ tầng cho địa phương.

Từ góc nhìn này, nhóm tác giả cho rằng sự ổn định của hoạt động kinh doanh

BĐS du lịch nói riêng và môi trường đầu tư nói chung phụ thuộc không nhỏ vào chính sách của cơ quan quản lý nhà nước trong việc giải quyết những hệ luỵ từ các dự án BĐS du lịch đã hình thành dựa trên khái niệm “đất ở không hình thành đơn vị ở”.

2. Thực trạng quản lý nhà nước về chế độ sử dụng đất đối với BĐS du lịch

Theo thống kê trên cơ sở các quy định hiện hành, trình tự thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất hiện được quy định trong khoảng 19 Luật, Bộ luật, 52 Nghị định, 42 thông tư, 102 quy chuẩn và 936 tiêu chuẩn; tuỳ từng loại dự án mà phải thực hiện thủ tục gồm từ 30 đến 54 bước với 38 đến 159 con dấu và thời gian quy định hoàn tất thủ tục khoảng 1 năm đến 1,5 năm. Trên thực tế thời gian thủ tục kéo dài từ 2 năm đến 5 năm, hoặc lâu hơn. Việc vận hành dự án đòi hỏi chủ đầu tư có 3 Giấy chứng nhận, 2 Quyết định và 3 Giấy phép. Trong 3 Giấy phép thì có 2 Giấy phép là Giấy phép kinh doanh thuốc lá, Giấy phép kinh doanh rượu mà theo chúng tôi hoàn toàn có thể gộp thành 01 giấy phép và phân cấp mạnh mẽ cho địa phương để giảm các thủ tục hành chính, rút ngắn thời gian cấp phép cho doanh nghiệp[7]. Con số thống kế này cho thấy tính phức tạp của các quy định pháp luật điều chỉnh quy trình đầu tư kinh doanh BĐS du lịch. Bên cạnh đó sự hiện diện của loại BĐS này trong các văn bản pháp luật hiện hành cũng được cho là mờ nhạt, chưa rõ ràng[8].

Khắc phục những bất cập[9] bao gồm từ hệ thống pháp luật điều chỉnh thị trường bất động sản, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị 11/CT-TTg ngày 23/4/2019 về một số giải pháp thúc đẩy thị trường bất động sản phát triển ổn định, lành mạnh, theo đó Bộ Tài nguyên và Môi trường đã được giao nhiệm vụ ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể về chế độ sử dụng đất đối với một số loại hình bất động sản mới (căn hộ du lịch, biệt thự du lịch, văn phòng kết hợp lưu trú..)

Ngày 14/02/2020 Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Công văn số: 703/BTNMT-TCQLĐĐ hướng dẫn chế độ sử dụng đất và việc chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng không phải nhà ở (tiếp theo sẽ được viết tắt “Công văn số: 703/BTNMT-TCQLĐĐ”).

Chế độ sử dụng đất đối với công trình xây dựng không phải nhà ở được Bộ tài nguyên và Môi trường xác định dựa trên mục đích sử dụng đất.

Cụ thể:

Theo quy định tại Điều 48 của Luật du lịch năm 2017 thì căn hộ du lịch, biệt thự du lịch là cơ sở lưu trú du lịch và việc kinh doanh dịch vụ lưu trú tại các căn hộ du lịch, biệt thự du lịch thuộc loại hình kinh doanh dịch vụ du lịch và thuộc nhóm ngành dịch vụ lưu trú, ăn uống quy định tại Danh mục Hệ thống ngành kinh tế Việt Nam ban hành kèm theo Quyết định số 27/2018/QĐ-TTg ngày 06/7/2018 của Thủ tướng Chính phủ ban hành hệ thống ngành kinh tế Việt Nam.

Theo quy định tại Điểm đ Khoản 2 Điều 10 của Luật Đất đai và quy định tại Phụ lục số 01 ban hành kèm theo Thông tư số 27/2018/TT-BTNMT ngày 14 tháng 12 năm 2018 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về thống kê, kiểm kê đất đai và lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất thì việc sử dụng đất vào mục đích kinh doanh dịch vụ thuộc loại đất thương mại, dịch vụ.

Tương ứng với loại đất thương mại, dịch vụ, chế độ sử dụng đất thương mại, dịch vụ đã được quy định tại Điều 153 của Luật đất đai, thời hạn sử dụng đất được quy định tại Khoản 3 Điều 126 của Luật Đất đai, theo đó thời hạn cho thuê đất đối với tổ chức để sử dụng vào mục đích thương mại, dịch vụ được xem xét, quyết định trên cơ sở dự án đầu tư hoặc đơn xin thuê đất nhưng không quá 50 năm, đối với dự án có vốn đầu tư lớn nhưng thu hồi vốn chậm, dự án đầu tư vào địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn mà cần thời hạn dài hơn thì thời hạn cho thuê đất không quá 70 năm; khi hết thời hạn, người sử dụng đất nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng thì được Nhà nước xem xét gia hạn sử dụng đất.

Như vậy với phương diện quản lý nhà nước về chế độ sử dụng đất, mặc dù quy định pháp luật về thị trường BĐS nói chung và BĐS du lịch nói riêng còn phức tạp nhưng chế độ sử dụng đất đối với BĐS du lịch cũng đã được quy định. Việc quy định này có đã thực sự thúc đẩy và tháo gỡ những vấn đề pháp lý đặt ra cho BĐS du lịch hay chưa cũng cần có sự đánh giá ở nhiều góc độ, trong đó là những tác động của sự gia tăng BĐS du lịch đến vấn đề môi trường, đến quy hoạch dân cư, quy hoạch ngành du lịch và đến các vấn đề an ninh xã hội từ việc gia tăng nhu cầu nghỉ dưỡng của khách nước ngoài.

III. Thực trạng quản lý nhà nước về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

Cũng tại Công văn số: 703/BTNMT-TCQLĐĐ, về thực trạng quản lý nhà nước  đối với việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho công trình căn hộ du lịch, biệt thự du lịch, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã hướng dẫn như sau: Trường hợp các dự án có công trình căn hộ du lịch, biệt thự du lịch có đủ điều kiện được chuyển nhượng theo quy định của Luật kinh doanh bất động sản thì việc chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng cho bên nhận chuyển nhượng được thực hiện theo quy định tại Điều 32 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số Điều của Luật Đất đai[10], Khoản 22 Điều 2 của Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06 tháng 01 năm 2017 của Chính phủ, sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai.

Về trình tự, thủ tục hồ sơ đề nghị cấp Giấy chứng nhận được quy định tại Điều 70, Điều 79 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Điều 8, Điều 9 của Thông tư số 24/2014/TT-BTNMT ngày 19 tháng 5 năm 2014 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về hồ sơ địa chính; Khoản 8 Điều 6 của Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29 tháng 9 năm 2017 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06 tháng 1 năm 2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai và sửa đổi, bổ sung một số điều của các thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai.

Văn bản hướng dẫn của Bộ Tài nguyên và Môi trường cho thấy việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho công trình căn hộ du lịch, biệt thự du lịch dựa trên quy trình, thủ tục áp dụng cho công trình xây dựng không phải là nhà ở một mặt khẳng định BĐS du lịch chưa được quy định một cách độc lập trong văn bản pháp luật và mặt khác cũng cho thấy quy định pháp luật chưa tính đến tính chất đặc thù – đa công năng của BĐS du lịch.

Như vậy, ở góc độ tổng thể, bằng các quy định pháp luật, biện pháp quản lý của nhà nước đã xác định chế độ sử dụng đất cũng như việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho công trình căn hộ du lịch, biệt thự du lịch.

Nếu nhìn từ tính chất đa công năng, các Resort villa/ condotel có thể vừa để ở vừa cho thuê, và vì thế quản lý nhà nước đối với dự án BĐS du lịch sẽ tuỳ thuộc vào việc chủ đầu tư xác định công năng sử dụng chính của dự án.

Nếu nhìn từ góc độ thị trường, chủ đầu tư phải có sự lựa chọn cách thức, mức độ đầu tư tương ứng với thời hạn sự dụng đất. Đổi lại nếu dự án BĐS du lịch có thời hạn sử dụng đất ổn định lâu dài, nhà đầu tư có cơ hội có được giá đất cao. Ngược lại nếu thời hạn sử dụng đất 50 năm, nhà đầu tư rất khó có cơ hội có được giá đất cao. Đây là các lựa chọn về cơ hội đầu tư trong lĩnh vực BĐS nói chung và BĐS du lịch nói riêng đã được pháp luật ghi nhận.

Nhóm tác giả không phủ nhận những hạn chế trong chính sách pháp luật, cơ chế quản lý nhà nước đói với kinh doanh BĐS du lịch nhưng nhóm tác giả cho rằng giải pháp phát triển kinh doanh BĐS du lịch vẫn nên được cân nhắc trong tổng thể các tác động của chính loại hình kinh doanh này đến lĩnh vực khác của nền kinh tế cũng như đời sống xã hội của người dân như đã nói trên. Như vậy, cần hài hòa lợi ích 3 bên giữa Nhà nước – doanh nghiệp và người dân.

1. An dân: phải cấp sổ đỏ theo CNQSD đất của chủ đầu tư (Doanh nghiệp)

2. Tạo niềm tin từ doanh nghiệp: Nhất quán trong thực thi chính sách

3. Chính quyền: Không mổ xẻ lỗi thuộc về ai mà phải đưa ra phương án xử lý để tháo gỡ hàng trăm nghìn tỉ bị ứ đọn ở các dự án BĐS nghỉ dưỡng

4. Nhà nước: Xem xét lại thuế đất cho loại hình đất ở nông thôn (đất ở không hình thành đơn vị ở)