Bàn về tính pháp lý của việc tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính là tài sản thế chấp tại các ngân hàng thương mại

Một số bình luận xoay xung quanh tình huống về việc liệu cơ quan nhà nước có thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện đang là đối tượng của biện pháp thế chấp hợp pháp tại ngân hàng hay không?

1. Tình huống pháp lý: Vào tháng 9/2016, ông Nguyễn Văn X đã vay của Ngân hàng thương mại (NHTM) Y 500 triệu đồng và thế chấp tài sản là một chiếc ô tô tải thuộc quyền sở hữu của ông X. Sau đó, ông X lại dùng chính chiếc ô tô tải đang thế chấp để thực hiện hành vi buôn lậu thuộc lá và bị cơ quan chức năng phát hiện.

Tháng 12/2016, Chủ tịch UBND tỉnh Z đã ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với ông X và áp dụng biện pháp xử phạt bổ sung là tịch thu chiếc ô tô tải. Đến tháng 3/2017, Ngân hàng Y nhận được thông báo từ cơ quan công an huyện J (tỉnh Z) về việc đã tiến hành bán đấu giá chiếc xe nêu trên và yêu cầu ngân hàng Y xóa đăng ký giao dịch bảo đảm để người trúng đấu giá có thể hoàn thành thủ tục xác lập quyền sở hữu chiếc ô tô tải.

Ngân hàng Y cho rằng, hành động của các cơ quan nhà nước có liên quan trong vụ việc này là không đúng và đã nhiều lần làm văn bản yêu cầu nhận lại xe ô tô tải để xử lý tài sản bảo đảm vì ông X không trả nợ đúng hạn. Tuy nhiên, ngân hàng Y không nhận lại được phản hồi. Vì thế, ngân hàng Y đã khởi kiện vụ án hành chính yêu cầu hủy bỏ một phần quyết định xử phạt vi phạm hành chính của Chủ tịch UBND tỉnh Z và nhận lại xe ô tô tải đang làm tài sản thế chấp.

TAND tỉnh Z đã xét xử sơ thẩm vụ án hành chính và bác tất cả yêu cầu của ngân hàng Y vì cho rằng việc tịch thu phương tiện vi phạm hành chính trong trường hợp này là hợp pháp.

2. Vấn đề pháp lý và hai quan điểm đối lập

Vấn đề pháp lý được đặt ra là liệu cơ quan nhà nước có thẩm quyền tịch thu phương tiện vi phạm hành chính đang là tài sản thế chấp tại một ngân hàng thương mại hay không? Từ đó có thể đi đến kết luận về tính đúng đắn đối với phán quyết của TAND tỉnh Z.

Xoay quan vấn đề pháp lý này, có hai quan điểm như sau:

Quan điểm thứ nhất cho rằng cơ quan nhà nước có thẩm quyền tịch thu phương tiện vi phạm hành chính đang làm tài sản thế chấp tại ngân hàng thương mại.

Theo đó, cơ sở pháp lý cho việc tịch thu được quy định khá rõ ràng. Điểm b khoản 3 Điều 25 Nghị định 185/2013/NĐ-CP (được sửa đổi bởi khoản 22 Điều 1 Nghị định 124/2015/NĐ-CP quy định về XPVPHC trong lĩnh vực hàng lậu, hàng cấm,…) quy định như sau: cơ quan có thẩm quyền xử phạt có quyền áp dụng hình thức xử phạt bổ sung “Tịch thu phương tiện vận tải được sử dụng để vận chuyển hàng cấm là thuốc lá điếu nhập lậu trong trường hợp tang vật có số lượng từ 500 bao trở lên hoặc vi phạm nhiều lần hoặc tái phạm đối với hành vi vi phạm quy định tại Điều này”.

Hơn nữa, khoản 6 Điều 12 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định việc áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả không đúng, không đầy đủ đối với hành vi vi phạm hành chính là một hành vi cấm. Vì vậy, việc các cơ quan có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính áp dụng hình thức xử phạt bổ sung trong trường hợp này là hoàn toàn đúng quy định pháp luật.

Quan điểm thứ hai cho rằng việc cơ quan nhà nước tịch thu phương tiện vi phạm hành chính đang là tài sản thế chấp tại ngân hàng thương mại là trái pháp luật. Những cơ sở pháp lý được viện dẫn bao gồm:

• Khoản 5 Điều 323 BLDS 2015 quy định một trong những quyền của bên nhận thế chấp là yêu cầu bên thế chấp hoặc người thứ ba giữ tài sản thế chấp giao tài sản đó cho mình để xử lý khi bên thế chấp không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ
• Khoản 4 Điều 4 Nghị định 163/2006/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 11/2012/NĐ-CP) quy định “trong trường hợp giao dịch bảo đảm được giao kết hợp pháp và có giá trị pháp lý đối với người thứ ba thì toà án, cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác không được kê biên tài sản bảo đảm để thực hiện nghĩa vụ khác của bên bảo đảm, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác”.
• Khoản 6 Điều 19 Nghị định 166/2013/NĐ-CP (quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt hành chính) thì một trong những loại tài sản không được kê biên đó là tài sản đang được cầm cố, thế chấp hợp pháp.
• Điều 14 Nghị quyết 42/2017/QH14 về thí điểm xử lý nợ xấu của các tổ chức tín dụng: “Sau khi hoàn tất thủ tục xác định chứng cứ và xét thấy không ảnh hưởng đến việc xử lý vụ án và thi hành án, cơ quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm hoàn trả vật chứng trong vụ án hình sự là tài sản bảo đảm của khoản nợ xấu theo đề nghị của bên nhận bảo đảm là tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, tổ chức mua bán, xử lý nợ xấu”.

3. Bình luận về tính hợp pháp trong phán quyết của Tòa án

Quan điểm của chúng tôi ủng hộ phán quyết của Tòa án và đồng ý với lập luận của quan điểm thứ nhất được trình bày ở trên. Chúng tôi cho rằng, pháp luật hiện hành hiện hành không tồn tại cơ sở pháp lý để khẳng định việc tịch thu phương tiện vi phạm hành chính đang là tài sản thế chấp là trái pháp luật. Mà ngược lại, thẩm quyền này lại được thể hiện rất rõ tại Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Nghị định 185/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 124/2015/NĐ-CP). Các quy định về xử lý tài sản bảo đảm nói chung và xử lý tài sản bảo đảm trong lĩnh vực ngân hàng hoàn toàn không có quy định nào để làm cơ sở pháp lý cho việc ưu tiên cho các ngân hàng trong việc xử lý tài sản bảo đảm là phương tiện vi phạm hành chính.

Những cơ sở pháp lý được đưa ra để cung cố cho quan điểm thứ hai không liên quan và không đủ thuyết phục để cho rằng việc tịch thu tài sản trong trường hợp này là trái pháp luật. Cụ thể:

• Với cơ sở pháp lý thứ nhất - Khoản 5 Điều 323 BLDS 2015, đây là quy định không cần phải bàn cãi về quyền của bên thế chấp. Tuy nhiên, quyền này cần phải xét trong bối cảnh là tài sản thế chấp còn tồn tại thì quyền xử lý tài sản thế chấp của bên thế chấp mới có thể thực hiện được
• Với cơ sở pháp lý thứ 2 - Khoản 4 Điều 4 Nghị định 163/2006/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 11/2012/NĐ-CP: Quy định này chỉ loại trừ hành động kê biên tài sản bảo đảm để thực hiện nghĩa vụ khác của bên bảo đảm. Trong khi đó, việc tịch thu xe ô tô tải trong trường hợp này có tính chất là một hình thức xử phạt bổ sung bên cạnh hình thức xử phạt chính áp dụng đối với người vi phạm hành chính chứ không mang bản chất của hành vi kê biên, nên càng không phải là “kê biên tài sản để để thực hiện nghĩa vụ khác của bên bảo đảm”. Tóm lại, quy định này không thể áp dụng để cho rằng quyết định tịch thu tài sản thế chấp là không phù hợp.
• Với cơ sở pháp lý thứ 3 tại khoản 6 Điều 19 Nghị định 166/2013/NĐ-CP quy định tài sản đang được cầm cố, thế chấp hợp pháp là loại tài sản không được kê biên để cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Lập luận tương tự phía trên, việc tịch thu xe ô tô tải trong trường hợp này có tính chất là một hình thức xử phạt bổ sung bên cạnh hình thức xử phạt chính áp dụng đối với người vi phạm hành chính chứ không mang bản chất của hành vi kê biên để cưỡng chế thi hành một quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Nên đây không thể là cơ sở pháp lý để chứng minh tính trái pháp luật của hành vi tịch thu tài sản.
• Với cơ sở pháp lý thứ 4 - Điều 14 Nghị quyết 42/2017/QH14: Quy định này với tinh thần là bảo vệ quyền lợi của các tổ chức tín dụng trong trường hợp tài sản bảo đảm là vật chứng của vụ án hình sự. Tuy nhiên, việc tịch thu phương tiện trong trường hợp này là hình thức áp dụng xử phạt vi phạm hành chính việc viện dẫn cơ sở pháp lý này là không phù hợp. Hơn nữa, tinh thần tại Điều 14 Nghị quyết 42/2017/QH14 mặc dù hướng đến bảo vệ quyền lợi của các ngân hàng thương mại với quy định “cơ quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm hoàn trả vật chứng trong vụ án hình sự là tài sản bảo đảm của khoản nợ xấu theo đề nghị của bên nhận bảo đảm là tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, tổ chức mua bán, xử lý nợ xấu” nhưng kèm theo điều kiện “xét thấy không ảnh hưởng đến việc xử lý vụ án và thi hành án”. Điều này cũng thể hiện rõ tinh thần ưu tiên cho việc xử lý vụ án và thi hành án, bảo vệ trật tự công trước quyền lợi của các ngân hàng thương mại.

Như vậy, các lập luận và cơ sở pháp lý được dùng tại quan điểm 2 để phản bác quyết định tịch thu tài sản là không có cơ sở pháp lý. Do đó, chúng tôi cho rằng phán quyết của Tòa án là hợp pháp về mặt nội dung.

4. Bàn về tính hợp lý trong việc bảo vệ quyền của ngân hàng và một số kiến nghị

Có thể thấy trong bối cảnh pháp luật hiện hành, việc tịch thu tài sản trong trường hợp được đề cập ở bài viết này và phán quyết của Tòa án là hợp pháp. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng cần tiếp tục bàn luận về tính hợp lý của vấn đề.

Chúng tôi cho rằng trong bối cảnh có sự xung đột về quyền lợi giữa nhà nước, lợi ích công cộng và các chủ thể cụ thể trong xã hội thì cần áp dụng hai nguyên tắc chính: (i) Ưu tiên bảo vệ lợi ích công cộng và trật tự công; (ii) hạn chế đến mức thấp nhất những ảnh hưởng tiêu cực đến sản xuất, kinh doanh, tránh gây những lãng phí, thiệt hại không đáng có[1].

Trên tinh thần đó, việc bảo vệ quyền lợi của ngân hàng đối với việc theo đuổi lợi ích từ các tài sản bảo đảm là một điều cần thiết, không những bảo vệ quyền lợi cho các ngân hàng mà còn hướng đến bảo vệ sự ổn định của hệ thống ngân hàng, hệ thống tài chính – tiền tệ quốc gia. Vì bởi lẽ hợp đồng thế chấp nói riêng hay các hợp đồng giao dịch bảo đảm nói chung đã được giao kết và đăng ký phù hợp với các quy định của pháp luật. Trên tinh thần đó, BLDS 2015 và Nghị quyết 42/2017/QH10 có nhiều quy định tạo khá nhiều điều kiện thuận lợi cho ngân hàng trong thực thi quyền của mình.

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, bảo vệ quyền của ngân hàng không phải là bảo vệ một cách bất chấp pháp luật, mà chỉ khi quyền đó có đầy đủ cơ sở để thực hiện. Đồng thời, việc bảo vệ quyền lợi của ngân hàng cũng cần đặt trong mối tương quan so sánh với lợi ích công cộng, trật tự công để đưa ra phương án giải quyết những xung đột quyền lợi một cách phù hợp.

Chúng tôi rất đồng tình với giải pháp được nêu ra tại Điều 14 Nghị quyết 42/2017/QH10 với quy định phân định rõ mức độ ảnh hưởng của chứng cứ là tài sản bảo đảm đối với việc xử lý vụ án hình sự và thi hành án để đưa ra phương án giải quyết dung hòa quyền lợi. Theo đó, chỉ những vật chứng nào là tài sản bảo đảm của khoản nợ xấu tại các ngân hàng mà không ảnh hưởng đến việc xử lý vụ án và thi hành án sẽ được hoàn trả lại các ngân hàng để thanh lý và xử lý nợ xấu theo đề nghị của chính các ngân hàng. Như vậy, quyền lợi của ngân hàng chỉ được ưu tiên khi đáp ứng 3 điều kiện (i) vật chứng là tài sản bảo đảm của khoản nợ xấu (không phải là tài sản bảo đảm cho những khoản nợ nói chung); (ii) vật chứng không ảnh hưởng đến việc xử lý vụ án và thi hành án; (iii) vật chứng này đã hoàn thành sứ mệnh sau khi cơ quan tiến hành tố tụng hoàn tất thủ tục xác định chứng cứ.

Vào năm 2019, TANDTC cũng đã đưa ra Dự thảo Án lệ 03/2019 để lấy ý kiến với nội dung tương tự[2]. Tình huống án lệ là bị cáo có hành vi dùng tài sản đã thế chấp hợp pháp làm phương tiện phạm tội mà bên nhận thế chấp không có lỗi trong việc để cho bị cáo sử dụng tài sản đó vào việc thực hiện tội phạm. Giải pháp pháp lý được đưa ra là ưu tiên xử lý bán đấu giá tài sản để thực hiện nghĩa vụ được bảo đảm, phần còn lại (nếu có) bị tịch thu sung công quỹ. Giải pháp này của tòa án có thể dung hòa được quyền lợi của ngân hàng lẫn trật tự công.

Với những lập luận trên, chúng tôi cho rằng cần phải bổ sung quy định liên quan đến cơ chế bảo vệ quyền lợi của ngân hàng trong các tình huống tương tự. Giải pháp tại Dự thảo Án lệ 03/2019 hay Nghị quyết 42 nên được xem xét để xây dựng cơ chế bảo vệ các ngân hàng trong những vụ việc mà tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đồng thời là tài sản bảo đảm tại các ngân hàng nói riêng và tổ chức tín dụng nói chung.