Công tác qui hoạch, lựa chọn nhà đầu tư Thủy điện nhỏ và những “khoảng trống” chính sách pháp luật cần “bịt” lại
(Pháp lý) - Trước những hệ lụy do bất cập trong công tác quy hoạch và đầu tư Thuỷ điện nhỏ (TĐN) gây ra thời gian qua, đã và đang gây ra nhiều ý kiến trái chiều, đặc biệt là từ phía các nhà khoa học. Trong khi đó theo dự báo đến năm 2030, Việt Nam và nhiều nước trên thế giới phải đối mặt với khó khăn về nguồn cung cấp điện. Điều đó có nghĩa việc đảm bảo an ninh năng lượng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội trong thời gian tới là đòi hỏi bức thiết.
Từ sự cố sạt lở nghiêm trọng gây ra thảm cảnh đau lòng tại Thủy điện Rào Trăng 3 (Thừa Thiên Huế) và mới đây là việc xả lũ gây ra hậu quả tại Thủy điện Đăk Mi 4 (Quảng Nam) đã lộ diện những khoảng trống chính sách pháp luật trong công tác quản lý, quy hoạch, đầu tư và vận hành thủy điện nhỏ… Bài nghiên cứu của PV Pháp Lý sau đây sẽ phân tích làm sáng tỏ những khoảng trống đó và kiến nghị giải pháp góp phần đưa loại hình thủy điện này phát triển bền vững.
Lỗi từ những khoảng trống chính sách pháp luật…..
Do khan hiếm điện năng, từ những năm 2006 – 2012, Nhà nước chủ trương khuyến khích các thành phần kinh tế cùng tham gia đầu tư phát triển nguồn điện với nhiều chính sách ưu đãi. Tuy nhiên, trong khi đẩy mạnh phát triển loại hình này thì hành lang pháp lý (Luật Điện lực, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu…có hiệu lực thời gian này - PV) điều chỉnh về công tác quy hoạch, quản lý chất lượng, an toàn các công trình thủy điện nhỏ (TĐN) lại không theo kịp, hay nói cách khác là bộc lộ nhiều kẽ hở.
Theo quy hoạch, cả nước hiện có 714 dự án TĐN có công suất dưới 30 MW, với tổng công suất 7.238 MW. Trong số đó có 270 TĐN đã vận hành khai thác, 141 dự án đang thi công, 250 dự án đang nghiên cứu để đầu tư xây dựng, còn lại 53 dự án chưa có chủ trương đầu tư.
“Phát triển nóng”, “phát triển theo phong trào”… không có quy hoạch, thích thì đưa vào, không thích thì lại đưa ra…là những cụm từ mà các đại biểu Quốc hội nói nhiều về quy hoạch TĐN trong giai đoạn này. Kéo theo rừng bị khai thác tràn lan, nhiều nơi khai thác nhiều hơn so với yêu cầu làm thủy điện.
Nghiên cứu Luật Điện lực 2004 (hành lang pháp lý cao nhất có liên quan đến quy hoạch TĐN vào thời điểm này) cho thấy nội dung điều chỉnh tại Điều 8 và Điều 9 còn quá chung chung: UBND cấp tỉnh có thẩm quyền quy hoạch phát triển điện lực địa phương. Quy hoạch được lập trên cơ sở chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và phải phù hợp với quy hoạch phát triển điện lực quốc gia và các quy hoạch khác có liên quan. Trước khi trình Bộ trưởng Công nghiệp (nay là Bộ Công thương) phê duyệt, quy hoạch phải được HĐND cùng cấp thông qua.
Ngoài 2 Điều luật trên, liên quan đến công tác quy hoạch TĐN vào thời kỳ này còn có Quyết định số 42/2005/QĐ-BCN của Bộ Công nghiệp quy định về nội dung, trình tự, thủ tục lập và thẩm định quy hoạch phát triển điện lực. Tuy nhiên văn bản được cho là điều chỉnh chi tiết nhất, đó chính là Quyết định số 3454/QĐ-BCN ngày 18/10/2005 của Bộ trưởng Bộ Công nghiệp về phê duyệt Qui hoạch thủy điện nhỏ toàn quốc. Theo đó, 24 tỉnh thành được quy hoạch đầu tư (giai đoạn 2006 - 2010 có xét đến 2015) tổng cộng 239 dự án TĐN, với tổng công suất là 1520,67MW (qui mô công suất các dự án: Từ 1MW đến 30MW). Việc đầu tư các dự án TĐN phải phù hợp với Qui hoạch phát triển điện lực trên địa bàn từng tỉnh, đồng bộ với kế hoạch, tiến độ đầu tư hệ thống lưới điện truyền tải điện 110-220 KV, phù hợp với qui hoạch kinh tế xã hội…
Mặc dù vậy việc quy hoạch TĐN cũng chỉ mới dừng lại ở số lượng. Còn việc chọn lựa địa điểm thích hợp để quy hoạch đầu tư TĐN thuộc về thẩm quyền của UBND cấp tỉnh, dựa trên chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Việc giao quyền cho UBND cấp tỉnh tự quyết trong quy hoạch TĐN, nhưng không có cơ quan phản biện thực sự, không có cơ quan chuyên môn chuyên sâu tư vấn, trong bối cảnh Nhà nước đẩy mạnh khuyến khích các thành phần kinh tế cùng tham gia để góp phần bảo đảm an ninh năng lượng… đã dẫn tới hệ lụy tất yếu: TĐN đua nhau “mọc lên như nấm” nhưng không có trật tự phù hợp với cân bằng sinh thái vì nó được hình thành theo ý chí chủ quan, thậm chí có dấu hiệu lợi ích nhóm…
Sự cố NM Thủy điện Rào Trăng 3 ở Thừa Thiên Huế sạt lở, trực tiếp và gián tiếp khiến đến 30 người bị chết, trong đó có cả lực lượng ứng cứu (13 cán bộ, chiến sĩ) thật đau thương, chỉ là “giọt nước tràn ly”. Sông Rào Trăng dài chưa đến 30 km nhưng phải cõng trên mình bốn bậc thủy điện với tổng công suất lắp máy 89 MW. Điều này cho thấy những bất cập trong quy hoạch thủy điện thượng nguồn của Thừa Thiên Huế.
Phó Cục trưởng Cục Điện lực và Năng lượng tái tạo - Bộ Công Thương, Đỗ Đức Quân cho biết: “Trước năm 2013, công tác quy hoạch TĐN do UBND các tỉnh tổ chức lập, thẩm định và quyết định sau khi có ý kiến thỏa thuận của Bộ Công Thương, song việc quản lý chưa đồng bộ đã làm nảy sinh nhiều bất cập. Cụ thể, có tình trạng các nhà đầu tư “chạy” xong dự án là trao đổi mua đi bán lại mà không tổ chức triển khai thực hiện như Giấy chứng nhận đầu tư đã được cấp”
Sau nhiều năm trải thảm đỏ thu hút đầu tư, giờ đây Hà Giang, Cao Bằng - các địa phương đi đầu trong phong trào phát triển năng lượng ở miền Bắc - đã phải hứng chịu hàng loạt hậu quả như mất rừng, sông suối cạn trơ đáy, dự án xây dựng dở dang, danh lam thắng cảnh ảnh hưởng nghiêm trọng…
Chỉ tính riêng Cao Bằng, mặc dù năm 2011, địa phương này đã loại bỏ 11 dự án thủy điện ra khỏi quy hoạch, nhưng hiện vẫn còn 40 dự án nằm trong quy hoạch với tổng công suất lắp máy hơn 350 MW. Theo đó, hệ thống sông Gâm với chiều dài khoảng 60 km sẽ phải “cõng” tới 6 dự án thủy điện. Tại Hà Giang, từ năm 2005 cho đến nay, có 72 dự án thủy điện với tổng công suất lắp máy 768,8 MW đã được quy hoạch. Mặc dù hệ thống thủy điện đã được quy hoạch dày đặc trên hầu hết các con sông, nhưng trong khoảng thời gian từ cuối năm 2009-2011, tỉnh này vẫn tiếp tục quy hoạch thêm 11 dự án với tổng công suất lắp máy hơn 160 MW.
… đến “ dễ dãi” lựa chọn nhà đầu tư thủy điện nhỏ
Theo quy định tại Điều 23 Luật Đấu thầu năm 2004, đối với nguồn vốn tư nhân, chủ đầu tư tổ chức thi công các Nhà máy TĐN không phải thông qua bước đấu thầu rộng rãi để lựa chọn nhà đầu tư, lựa chọn nhà thầu thi công. Hay nói cách khác, việc đầu tư các công trình TĐN không được quyền lựa chọn nhà đầu tư và cả nhà thầu thi công.
Điều đó có nghĩa, từ công đoạn khảo sát xây dựng và phê duyệt khảo sát xây dựng (bao gồm khảo sát địa hình, khảo sát địa chất công trình, khảo sát địa chất thuỷ văn, khảo sát hiện trạng công trình và các công việc khảo sát khác phục vụ cho hoạt động xây dựng) đến công đoạn thẩm định phê duyệt thiết kế xây dựng công trình (trừ thiết kế cơ sở) và tổ chức thi công, giám sát thi công đều do chủ đầu tư tự thực hiện, miễn sao chủ đầu tư chứng minh được hồ sơ năng lực hợp lệ, phù hợp các điều kiện khởi công theo quy định tại Điều 72 Luật Xây dựng 2003.
Trong khi đó, pháp luật vào thời điểm này mặc dù đã có điều chỉnh yêu cầu các chủ đầu tư phải có trách nhiệm xây dựng báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đối với công trình (Nghị định 175-CP năm 1994 đã dành hẳn một Chương 3 với 12 Điều để quy định về trình tự thực hiện đánh giá tác động môi trường); và xây dựng quy trình vận hành công trình sau khi đưa vào khai thác (Quyết định 285/2006/QĐ-TTg). Song việc thẩm định và phê duyệt các thủ tục này được giao về cho các cơ quan có chức năng cấp tỉnh quyết định mà không có sự phản biện hoặc giám sát bởi cơ quan thứ ba. Và khoảng trống lớn nhất, đó chính là các văn bản quy phạm nói trên không có điều khoản nào quy định về chế tài, nếu như chủ đầu tư và chủ công trình khai thác bỏ qua các thủ tục quan trọng nói trên.
Rõ ràng với hành lang pháp như vậy, rất khó để hình thành được một ĐTM hay một quy trình vận hành thật sự có chất lượng khi mà các chủ đầu tư TĐN hầu hết là các ông chủ tư nhân, gắn liền với động cơ lợi nhuận là trên hết. Hệ quả xuyên suốt của quá trình từ quy hoạch đến đầu tư, thi công và vận hành theo kiểu “khép kín” ở cấp tỉnh là nguyên nhân góp phần tạo ra những công trình TĐN kém chất lượng vào thời kỳ này .
Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Khoa học, Công nghệ và môi trường và Quốc hội (11/2013) công bố những con số quan ngại: Có gần 30% số đập TĐN chưa được kiểm định; khoảng 66% số đập chưa có phương án bảo vệ được phê duyệt; 55% thủy điện nhỏ chưa có phương án phòng chống lụt bão… Cũng theo Ủy ban này, có tới 19.792 ha rừng thực hiện việc chuyển đổi mục đích sang xây dựng thủy điện, song diện tích rừng trồng thay thế mới được 735ha, đạt 3,7% tổng diện tích bị chuyển đổi.
Còn sự cố sạt lở tại khu vực Thủy điện Rào Trăng 3 mới đây đã được Viện Khoa học địa chất và khoáng sản - Bộ TN&MT điều tra hiện trạng trượt lở từ năm 2019. Ngoài lý do thiên tai mưa lớn kéo dài, nguyên nhân gây trượt lở đất đá được Cơ quan này xác định do con người đã cắt xẻ taluy cao và dốc để làm công trình, đường giao thông và lấy mặt bằng xây dựng nhà ở, làm mất cân bằng sườn dốc…Sự bất cập đó chỉ có thể xuất phát từ năng lực của nhà đầu tư có vấn đề.
Thứ trưởng Bộ Công Thương Hoàng Quốc Vượng thừa nhận: “Công tác quản lý nhà nước về thủy điện mặc dù đã được tăng cường nhưng vẫn còn một số hạn chế, trong đó có nguyên nhân là các cơ quan liên quan ở địa phương còn hạn chế về nhân lực, chuyên môn và thiếu quan tâm. Một số chủ đầu tư, tư vấn, nhà thầu chưa nghiêm túc thực hiện, thậm chí còn vi phạm quy định pháp luật trong quá trình đầu tư, xây dựng hoặc vận hành khai thác; năng lực quản lý dự án, thiết kế và thi công của nhiều đơn vị chưa đáp ứng yêu cầu..”. Lý giải về thực trạng an toàn mạng lưới TĐN, Phó Cục trưởng Cục Điện lực và Năng lượng tái tạo - Bộ Công Thương, Đỗ Đức Quân cho biết:…”Năng lực tài chính và năng lực quản lý dự án của một số chủ đầu tư còn hạn chế. Trong khi đó một số văn bản quy phạm pháp luật đang trong quá trình hoàn thiện, điều chỉnh, bổ sung, xây dựng mới để phù hợp với tình hình mới như quy định về quản lý an toàn đập… “
Kiến nghị
Trước những hệ lụy do bất cập trong công tác quy hoạch và đầu tư TĐN gây ra thời gian qua, đã và đang gây ra nhiều ý kiến trái chiều, đặc biệt là từ phía các nhà khoa học. Trong khi đó theo dự báo đến năm 2030, Việt Nam và nhiều nước trên thế giới phải đối mặt với khó khăn về nguồn cung cấp điện. Điều đó có nghĩa việc đảm bảo an ninh năng lượng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội trong thời gian tới là đòi hỏi bức thiết.
Tại buổi thảo luận về kết quả thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách nhà nước năm 2020 (kỳ họp thứ 10, Quốc hội XIV), sáng 2/11, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc cho rằng, cần đánh giá đầy đủ nguyên nhân xảy ra lũ lụt ở miền Trung để có giải pháp phòng chống, đồng thời cần hạn chế TĐN để không lấy mất rừng. “Tôi đồng ý với các đồng chí là phải xem xét vấn đề phát triển TĐN, để tiếp tục hạn chế việc phá rừng. Những công trình nào liên quan đến đất rừng phải trình Quốc hội. Những công trình TĐN phải rất hạn chế” - Thủ tướng nhấn mạnh. Phát biểu của người đứng đầu Chính phủ được hiểu là không đoạn tuyệt với TĐN mà là tiếp tục duy trì nhưng số lượng phải rất hạn chế.
PGS.TS. Vũ Thanh Ca, Khoa Môi trường, Đại học Tài nguyên và Môi trường Hà Nội: “Trong thực tế, các nghiên cứu trên thế giới và ở Việt Nam cho thấy thủy điện gây ra rất nhiều hệ lụy môi trường, sinh thái và làm gia tăng xói lở bờ biển do chặn dòng bùn cát chảy ra biển; thủy điện cũng có những nguy cơ gây lũ quét rất lớn nếu đập bị vỡ”.
Còn Viện trưởng Viện Kinh tế Việt Nam Trần Đình Thiên cho rằng: Việc phát triển các dự án thủy điện vừa và nhỏ là để tận dụng tài nguyên và cũng là cách giảm xây mới các nhà máy nhiệt điện than, vốn gây ra nhiều tác động tiêu cực tới môi trường. Chúng ta hoàn toàn có thể bổ sung và tiếp tục thực hiện các dự án thủy điện nhỏ và vừa, nhưng điều kiện tiên quyết là cần thay đổi các chính sách, cơ chế, giải pháp để bảo đảm lợi ích dài hạn. “Khôi phục nhưng không phải theo cách cũ, theo phong trào mà phải theo chiến lược mới, tư duy mới” - ông Thiên nhấn mạnh.
Mặc dù không có căn cứ để nói rằng phát triển thủy điện làm tăng lũ, gây ra sạt lở đất. Tuy nhiên từ sự cố sạt lở xảy ra tại NM Thủy điện Rào Trăng 3 (Thừa Thiên Huế) hay mới đây, 28/10, việc xả lũ kinh hoàng tại Thủy điện Đăk Mi 4 đã gây thiệt hại nặng nề tài sản của hơn 300 hộ dân ở thị trấn Thạnh Mỹ, huyện Nam Giang (Quảng Nam)… không thể phủ nhận mặt trái của thủy điện gây ra.
Vì vậy, nếu như chúng ta tiếp tục theo đuổi chiến lược phát triển nguồn điện từ thủy điện, đặc biệt là loại hình TĐN, đòi hỏi phải hoàn thiện những khoảng trống chính sách pháp luật để từng bước đưa các hoạt động đầu tư, xây dựng và vận hành TĐN đi vào ổn định và bền vững.
Đến thời điểm này với sự điều chỉnh của Luật Quy hoạch 2017 và Luật Điện lực sửa đổi 2018, chúng ta hoàn toàn yên tâm khi mà việc quy hoạch mạng lưới thủy điện (trong đó có TĐN) đã không thuộc thẩm quyền quy hoạch của UBND cấp tỉnh. Tuy nhiên dù cấp nào quy hoạch và phê duyệt quy hoạch, công tác nghiên cứu, lập quy hoạch cần được chú trọng một cách nghiêm túc, đảm bảo phát triển bền vững, tránh dựa trên đề xuất của các doanh nghiệp. Cần có cách tiếp cận, nghiên cứu tổng thể về khai thác tiềm năng thủy điện, phải thật sự phù hợp quy hoạch chung và bảo đảm phát triển kinh tế - xã hội. Các đập thủy điện khi quy hoạch cần tránh làm ngập các khu vực đất ngập nước có tầm quan trọng về môi trường, sinh thái.
Địa hình thi công các dự án thủy điện, đặc biệt là thủy điện nhỏ hầu hết được đầu tư xây dựng tại các huyện miền núi xa trung tâm, có địa hình đồi núi hiểm trở, độ dốc lớn, thường xuyên sạt lở vào mùa mưa lũ nên rất khó khăn và gặp nhiều rủi ro không lường trước trong việc thi công xây dựng công trình. Từ sự cố sạt lở của Thủy điện Rào Trăng 3 cho thấy, việc quản lý chất lượng từ khâu khảo sát, thiết kế, thi công xây dựng công trình thủy điện nhỏ vẫn còn tồn tại một số bất cập… Do đó cần phải bổ sung hành lang pháp lý, bắt buộc đối với dự án TĐN (cho dù là nguồn vốn của nhà đầu tư bỏ ra) cũng phải tổ chức đấu thầu rộng rãi để lựa chọn nhà thầu đầu tư hoặc nhà thầu xây dựng thực sự có năng lực.
Phải có chế tài thật nghiêm khắc, không loại trừ trách nhiệm hình sự để buộc các chủ đầu tư và các chủ các công trình TĐN phải thực hiện nghiêm túc, đầy đủ các bước theo đúng quy trình, quy định, từ công đoạn khảo sát địa hình, thiết kế xây dựng đến tổ chức thi công, vận hành khai thác công trình. Đặc biệt là đối với ĐTM, phải coi đó là một điều kiện mặc định khi phê duyệt dự án đầu tư và trước khi khởi công công trình. Ngay cả sau khi đưa công trình vào vận hành, công tác ĐTM cũng phải thường xuyên được chủ công trình tiếp tục cập nhật bổ sung và hoàn thiện. Có nghĩa không chỉ nộp báo cáo ĐTM rồi là xem như hết trách nhiệm ? Bài học từ Thủy điện Rào Trăng 3 đã cho thấy, nếu như chủ quản lý công trình và cơ quan có thẩm quyền ở địa phương không thờ ơ trước sự cảnh báo trước đó của cơ quan có chức năng về nguy cơ sạt lở thì hậu quả sẽ khó xảy ra.
Thủy điện không phải là nguyên nhân tạo nên lũ. Vấn đề ở đây là câu chuyện vận hành hồ chứa. Từ sự việc xã lũ Thủy điện Đăk Mi 4 mới đây đã cho chúng ta chứng kiến một sự vận hành không hợp lý. Vì vậy vấn đề an toàn đối với hồ chứa TĐN nói riêng cần phải được quan tâm thích đáng. Có nghĩa là phải có các biện pháp phù hợp bảo đảm an toàn cho từng hồ - đập và hệ thống bậc thang. Các biện pháp đề ra phải được thực hiện và phải có chế tài và cơ chế giám sát việc thực hiện.
Tăng cường phối hợp giữa các bộ, ngành và địa phương để thực hiện tốt công tác dự báo, tuyên truyền, nâng cao năng lực ứng xử với lũ, lụt; quản lý, giám sát chặt chẽ, đồng bộ từ khâu quản lý quy hoạch, xây dựng đến vận hành, khai thác các công trình thủy điện, tiến tới từng bước phát triển thủy điện nhỏ một cách bền vững trên cơ sở hài hòa giữa yêu cầu đảm bảo an ninh năng lượng với việc cấp nước cho sinh hoạt và sản xuất nông nghiệp, giữa yêu cầu về phát triển kinh tế với môi trường.
Ông Đỗ Đức Quân - Phó Cục trưởng Cục Điện lực và Năng lượng Tái tạo (Bộ Công Thương): “Chính phủ, các bộ, ngành chức năng sớm xem xét bổ sung, điều chỉnh các Nghị định, Thông tư, chế tài, thể chế để kịp thời đáp ứng với việc đầu tư phát triển thủy điện nhỏ đảm bảo hiệu quả và bền vững; xem xét việc thu hút đầu tư vào thủy điện nhỏ từ các nhà đầu tư nước ngoài”.
Đảm bảo an ninh năng lượng là tiền đề quan trọng cho sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia. Tuy nhiên, phát triển không có nghĩa là chấp nhận đánh đổi bằng mọi giá. Từ sự cố sạt lở thủy điện Rào Trăng 3 và xả lũ thủy điện Đăk Mi 4, nhìn lại thủy điện nhỏ đúng là “lợi bất cập hại”! Thiên tai cộng với nhân tai là thảm họa tàn khốc, là bài học đắt giá mà nước nào cũng phải nằm lòng.
Công tác phòng tránh thiên tai từ khâu chuẩn bị, đến đối phó trực tiếp khi xảy ra và khắc phục hậu quả là công việc của cả hệ thống chính trị và cộng đồng dân cư. Trong quy hoạch phát triển dài hạn, các hệ thống cơ sở hạ tầng phải xét đến yếu tố biến đổi khí hậu, tiêu chuẩn kỹ thuật, trước mắt và lâu dài tùy theo khu vực, hoàn cảnh kinh tế để có các giải pháp căn cơ, khoa học và thực tế.
VŨ LÊ MINH