Kinh doanh thiết bị y tế: tiềm ẩn nguy cơ lợi ích nhóm trong hợp tác và phân chia lợi nhuận “ nhờ” những kẽ hở của chính sách pháp luật.

(Pháp lý) - Vụ án nâng khống thiết bị y tế thu lợi bất chính hàng chục tỉ đồng xảy ra mới đây tại Bệnh viện (BV) Bạch Mai mặc dù đến nay chưa có cơ sở xác định tiêu cực của lãnh đạo BV, nhưng trên thực tế, người bệnh sử dụng dịch vụ robot Rosa phải chi trả số tiền gấp 5 lần thực tế. Theo thiếu tướng Tô Ân Xô – Chánh VP Bộ Công an thông tin, trong vòng 3 năm 2017 – 2019 liên kết , BV Bạch Mai đã chi trả tổng cộng 550 ca, số tiền chênh lệch mà các đối tượng được hưởng lợi, chiếm đoạt của người bệnh là khoảng hơn 10 tỉ đồng.

Nghiên cứu các qui định của pháp luật điều chỉnh lĩnh vực kinh doanh thiết bị y tế, chúng tôi thấy có rất nhiều kẽ hở của pháp luật. Đặc biệt là Thông tư 15 /2007/TT-BYT của Bộ Y tế. Không biết vô tình hay cố ý, các cơ quan làm chính sách không bịt lại đã giúp các đối tượng thu lợi bất chính hàng chục tỉ đồng mỗi phi vụ. Vậy nên mới nói nhiều công ty kinh doanh thiết bị y tế lãi siêu lợi nhuận. Và có một thực tế, nếu cơ quan điều tra mở rộng , thì vụ việc tương tự chắc không chỉ xảy ra ở BV Bạch Mai mà còn xảy ra ở cả nơi khác.

Việc được giao quyền tự chủ sẽ giúp các BV chủ động hơn trong việc mua sắm thiết bị y tế, nhưng có thể sẽ xảy ra tình trạng "thổi giá" thiết bị nếu không có biện pháp quản lý, kiểm soát chặt chẽ”. Đặc biệt tiềm ẩn nguy cơ lợi ích nhóm trong hợp tác và phân chia lợi nhuận.

Bệnh viện làm đúng quy trình ?

Việc Bệnh viện Bạch Mai vừa liên tiếp bị phát hiện 2 thiết bị y tế do Công ty CP thiết bị y tế BMS (Công ty BMS) đầu tư theo chương trình xã hội hóa, nâng khống: robot Rosa (từ giá trị thực 10 tỷ lên 39 tỷ đồng) và robot Mako (từ 23,9 tỷ lên 44 tỷ đồng), khiến dư luận cả nước choáng váng.

Cả 2 thiết bị y tế trên đều do Công ty BMS đầu tư 100% vốn, thông qua hợp đồng liên doanh liên kết giữa Công ty BMS và Bệnh viện Bạch Mai, được các bên ký kết trong năm 2017. Thời hạn liên kết khai thác là 7 năm (2017 – 2024). Tỷ lệ ăn chia mỗi bên 50/50, sau khi trừ đi các chi phí…

Theo PGS.TS Nguyễn Quốc Anh, Giám đốc bệnh viện (nay đã nghỉ hưu) cho biết, Mako và Rosa là 2 hệ thống robot phẫu thuật hiện đại nhất hiện nay về lĩnh vực khớp và sọ não sản xuất tại Mỹ, đã được Bộ Y tế cấp phép thực hiện điều trị cho người lớn tại Bạch Mai.

Hệ lụy từ hành vi “thổi giá” của BMS là gánh nặng chi phí đổ lên đầu người bệnh tăng hơn gấp nhiều lần. Trong đó riêng với những người bệnh sử dụng dịch vụ robot Rosa, số tiền họ phải chi trả mỗi lần là 23 triệu, gấp 5 lần thực tế. Theo đó trong vòng 2 năm (2017 – 2018), tổng lợi nhuận sau khi trừ chi phí thu được từ robot Rosa hơn 860 triệu, trong đó bệnh viện hưởng hơn 430 triệu, doanh nghiệp hưởng hơn 430 triệu.

Trả lời với báo chí về lý do Bệnh viện không căn cứ vào giá mà các đơn vị khác trúng thầu trong vòng 6 tháng (theo quy định tại Thông tư 15 của Bộ Y tế đối với trường hợp giá thiết bị đưa vào kinh doanh liên kết), PGS.TS Nguyễn Quốc Anh nguyên Giám đốc BV Bạch Mai cho biết, thời điểm robot Rosa đưa vào BV, về lĩnh vực sọ não không có đơn vị nào 6 tháng trước đó trúng thầu nên phải căn cứ vào chứng từ thẩm định giá.

Để thực hiện, BV đã thuê đơn vị thẩm định giá và làm đúng theo quy định Thông tư 15 của Bộ Y tế. BMS đưa ra mức giá và trên giấy tờ robot Rosa đã là 39 tỉ. Tương tự đối với thiết bị robot Mako, BMS cũng đầu tư 100% và đưa vào bệnh viện, sau đó căn cứ vào chứng từ thẩm định giá tạo nên giá thành. Từ giá thành 44 tỉ, công ty và bệnh viện xác lập giá điều trị bệnh. Ông Anh nói, ông hoàn toàn không biết gì về thông tin robot Rosa khi nhập về qua cửa hải quan cộng với chi phí đào tạo, chuyển giao công nghệ chỉ có giá hơn 10 tỉ.

Trước hoài nghi của dư luận, có hay không sự thỏa thuận lợi ích nhóm phía sau hành vi “thổi giá” 2 thiết bị trên, ông Anh khẳng định, tuyệt đối không có bất kỳ lợi ích nhóm hay lợi ích của một cá nhân nào. Tập thể hay cá nhân không ai hưởng một xu nào trong việc này. Bệnh viện hoàn toàn làm theo quy trình, quy định của pháp luật…

Còn theo ông Dương Đức Hùng, Phó Giám đốc BV Bạch Mai, nếu có sai phạm là thuộc về đơn vị cung cấp thiết bị (tức BMS) và đơn vị thẩm định giá.

Liên quan đến hành vi “thổi giá” đối với robot Rosa tại BV Bạch Mai, ngày 1/9, Cơ quan Cảnh sát điều tra Bộ Công an (C03) đã ra quyết định khởi tố, khám xét, bắt tạm giam đối với bị can Phạm Đức Tuấn, Chủ tịch HĐQT, Giám đốc Công ty cổ phần Công nghệ y tế BMS (Công ty BMS); Ngô Thị Thu Huyền, Phó giám đốc Công ty BMS và Trần Lê Hoàng, Thẩm định viên của Công ty cổ phần Thẩm định giá và dịch vụ tài chính Hà Nội (Công ty VFS) cùng về tội lừa đảo chiếm đoạt tài sản, quy định tại Điều 174 Bộ luật Hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017.

Thông tư 15 “ siêu hở…”. Ai phải chịu trách nhiệm?

Cơ sở pháp lý để Bệnh viện Bạch Mai chủ động ký kết hợp đồng liên doanh liên kết với Công ty BMS vào năm 2017, là Thông tư số 15/2007/TT-BYT ngày 12/12/2007 của Bộ Y tế về “hướng dẫn thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về việc sử dụng tài sản để liên doanh, liên kết hoặc góp vốn liên doanh để mua sắm trang thiết bị phục vụ hoạt động dịch vụ của các cơ sở y tế công lập”.

1. Để ban hành Thông tư trên, Bộ Y tế viện dẫn 3 văn bản: Nghị quyết số 05/2005/NQ-CP ngày 18/4/2005 của Chính phủ về đẩy mạnh xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa và thể thao; Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ Quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập; và Công văn số 16586/BTC-HCSN ngày 05/12/2007 của Bộ Tài chính; Bộ Y tế hướng dẫn thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc sử dụng tài sản để liên doanh, liên kết hoặc góp vốn liên doanh để mua sắm trang thiết bị phục vụ hoạt động dịch vụ của các cơ sở y tế công lập.

Trong đó, Công văn số 16586 của Bộ Tài chính là văn bản phúc đáp Công văn số 8213/BYT-KH-TC ngày 05/11/2007 của Bộ Y tế về việc đề nghị đóng góp ý kiến vào dự thảo Thông tư liên tịch hướng dẫn thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về việc sử dụng tài sản để liên doanh, liên kết hoặc góp vốn liên doanh để mua sắm máy móc, thiết bị phục vụ hoạt động dịch vụ của các cơ sở y tế công lập. Tại văn bản này, Bộ Tài chính đề nghị bỏ đoạn: “Trường hợp đặc biệt, Thủ trưởng đơn vị được quyết định tỷ lệ khấu hao cao hơn quy định nhằm thu hồi vốn kịp thời đối với các tài sản sớm lạc hậu về công nghệ nhưng phải phù hợp với khả năng chi trả của người hưởng dịch vụ và không vượt quá 50% tỷ lệ khấu hao hiện hành của tài sản đó”.

Ngoài ra tại Văn bản 16586, Bộ Tài chính còn lưu ý Bộ Y tế: “Cân nhắc hình thức liên doanh, liên kết này vì đây là hình thức thuê thiết bị và trả phí thuê theo hợp đồng, không thuộc hình thức sử dụng tài sản để liên doanh liên kết hoặc góp vốn liên doanh, không thuộc phạm vi điều chỉnh của Thông tư này”. Đồng thời cân nhắc, “bổ sung quy định về chế tài xử lý vi phạm đối với việc sử dụng tài sản để liên doanh, liên kết hoặc góp vốn liên doanh để mua sắm máy móc, thiết bị phục vụ hoạt động dịch vụ của các cơ sở y tế công lập”; và “bổ sung quy định trách nhiệm của các Bộ, ngành, địa phương trong việc tổ chức thực hiện, kiểm tra, giám sát các hoạt động liên doanh liên kết của các cơ sở y tế công lập”. Tuy nhiên các lưu ý trên đều không được Bộ Y tế tiếp thu đưa vào Thông tư 15.

Các ý kiến góp ý nêu trên của Bộ tài chính là rất chuẩn xác, tuy nhiên sau đó Bộ Y tế phớt lờ, chỉ sửa câu chữ diễn đạt và đưa vào quy định tại khoản 5, mục II Thông tư 15. Theo đó, Thông tư 15 đã “ góp phần” đẩy chi phí dịch vụ lên cao, bắt người bệnh phải gánh chịu. Vì vậy không có gì lạ các bệnh viện trong thời kỳ này đã đua nhau đẩy giá dịch vụ sử dụng cao ngất ngưởng.

Tại BV Bạch Mai mặc dù chưa có cơ sở xác định tiêu cực của lãnh đạo BV, nhưng trên thực tế, người bệnh sử dụng dịch vụ robot Rosa phải chi trả số tiền mỗi lần là 23 triệu, gấp 5 lần thực tế. Trong vòng 3 năm 2017 – 2019 liên kết, theo thiếu tướng Tô Ân Xô – Chánh VP Bộ Công an thông tin, BV Bạch Mai đã chi trả tổng cộng 550 ca, số tiền chênh lệch mà các đối tượng được hưởng lợi, chiếm đoạt của người bệnh là khoảng hơn 10 tỉ đồng.

2. Tại thời điểm Bộ Y tế ban hành Thông tư 15/2007 mặc dù chưa có Luật Quản lý tài sản công nhưng đã có Luật Đấu thầu 2003. Theo đó tại Điều 1, Luật này quy định, Dự án đầu tư để mua sắm tài sản kể cả thiết bị, máy móc không cần lắp đặt sử dụng có sử dụng vốn nhà nước từ 30% trở lên thì phải tổ chức đấu thầu để lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hoá, xây lắp. Ngoài dự án sử dụng vốn nhà nước, tại khoản 3 Điều 2 còn quy định: “Tổ chức, cá nhân có dự án không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này chọn áp dụng Luật này”, được hiểu là không có ngoại lệ.

Thế nhưng thay vì vận dụng pháp luật đấu thầu để việc sử dụng vốn nhà nước trong việc liên doanh, liên kết mua sắm trang thiết bị phục vụ hoạt động dịch vụ tại các cơ sở y tế công lập đảm bảo chặt chẽ, sát với giá cả thị trường; thì tại khoản 2 Mục III Thông tư 15, Bộ Y tế lại cho phép các BV được quyền lựa chọn nhà thầu để mời tham gia liên doanh, liên kết, hợp tác kể cả cung cấp, lắp đặt thiết bị theo kiểu… “khép kín nội bộ”: Thảo luận công khai, dân chủ và thống nhất giữa Đảng ủy, Ban giám đốc và tổ chức Công đoàn đơn vị.

Kẽ hở lớn nhất trong Thông tư 15 đó là nguyên tắc xác định giá trị của tài sản sử dụng để liên doanh, liên kết. Tại điểm a, khoản 4 Mục III quy định: Đối với tài sản là trang thiết bị mới 100%, việc xác định giá trị của thiết bị được căn cứ vào kết quả đấu thầu của loại thiết bị cùng loại của một đơn vị công lập mà hợp đồng được ký trước đó không quá 06 tháng; và thông báo thẩm định giá của cơ quan quản lý giá theo quy định của nhà nước.

Trường hợp cả 2 điều kiện đều không đáp ứng được, thì cho phép “Thủ trưởng đơn vị có thể căn cứ vào tờ khai hàng hóa nhập khẩu, hợp đồng mua bán lại hàng hóa đó để xác định giá mua của trang thiết bị kèm các chứng thư giám định hàng hóa”.

Được hiểu, không có nghĩa (nếu tại thời điểm robot Rosa đưa vào BV Bạch Mai, đối với lĩnh vực sọ não không có đơn vị nào đáp ứng được điều kiện về thời gian hợp đồng mua thiết bị), BV được quyền căn cứ vào chứng từ thẩm định giá để xác định giá trị tài sản sử dụng liên doanh, liên kết như PGS.TS Nguyễn Quốc Anh - nguyên Giám đốc BV Bạch Mai giải thích. Vì quy định trên được hiểu là phải đảm bảo cả 2 điều kiện mới thỏa mãn nguyên tắc xác định giá trị của tài sản. Do đó việc người đứng đầu BV cho rằng BV đã làm đúng Thông tư 15, theo đó đổ hết trách nhiệm cho BMS và đơn vị thẩm định giá là không thỏa đáng.

Trên thực tế, ông Dương Đức Hùng, Phó Giám đốc BV Bạch Mai đã xác nhận: “Chúng tôi tiếp nhận các thiết bị y tế dựa trên giấy tờ, hồ sơ và giá thiết bị mà các bên đưa ra để có căn cứ lựa chọn. BV không đủ khả năng để xem giá chính xác, nhất là khi thiết bị lần đầu tiên được đầu tư và sử dụng tại Việt Nam. Khi hồ sơ đầy đủ, có lợi nhất theo nguyên tắc lấy từ thấp đến cao, bảo đảm chất lượng thì sẽ được lựa chọn”.

Xác nhận của ông Hùng cũng đồng nghĩa việc BV xác định giá trị của tài sản sử dụng để liên doanh, liên kết đối với 2 loại robot mà BMS cung cấp không khác gì như người đi trong ngõ tối, mặc dù bên cạnh có đơn vị thẩm định giá. Và đó cũng chính là câu trả lời vì sao BMS dễ dàng “thổi giá” robot Rosa từ giá trị thực chưa tới 10 tỷ được nâng lên 39 tỉ, hay robot Mako từ 23,9 tỷ lên 44 tỷ đồng.

Như vậy, để xảy ra sự thất thoát tài sản nhà nước lớn như vậy, trách nhiệm không chỉ thuộc về đơn vị cung cấp robot, đơn vị thẩm định giá và lãnh đạo BV Bạch Mai mà còn có trách nhiệm của Bộ Y tế đã ban hành Thông tư 15 chưa chặt chẽ, để lộ quá nhiều kẽ hở. Điều đáng nói hơn, từ đó cho đến khi BV Bạch Mai và BMS ký hợp đồng liên doanh, liên kết (2017) đã có hàng loạt văn bản luật có liên quan ra đời (Luật Quản lý tài sản công, Luật Đấu thầu sửa đổi…) với những chế định ràng buộc về quản lý tài sản công rất chặt chẽ, nhưng Bộ Y tế đã không cập nhật để sửa đổi hoặc ban hành kịp thời Thông tư khác, hướng dẫn thực hiện phù hợp với tình hình và yêu cầu nhiệm vụ mới.

Sự chậm trễ trong việc sửa đổi hoặc ban hành Thông tư mới của Bộ Y tế đã góp phần tạo điều kiện cho các hành vi “thổi giá”, “nâng khống” giá trị thiết bị kiểu như BMS tiếp tục “có đất” hoành hành. Mới đây thông tin từ công luận còn cho biết, BMS tiếp tục trúng liên tiếp 20 gói thầu cung cấp vật tư thiết bị y tế tại nhiều tỉnh thành với giá trị từ vài tỷ lên đến hàng trăm tỷ. Ai dám chắc trong các gói thầu này, BMS không có hành vi “thổi giá” cao gấp nhiều lần so với giá trị thực ? Và ai dám chắc hành vi “ thổi giá” của BMS chỉ để phục vụ lợi ích riêng cho BMS? Ai dám chắc chỉ BMS hưởng lợi trong các phi vụ kinh doanh thiết bị y tế siêu lợi nhuận?

Ông Nguyễn Đăng Trương- Cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu (Bộ Kế hoạch và Đầu tư): “Cả nước có BV Bạch Mai, BV K trung ương và sắp tới đây sẽ có thêm BV Chợ Rẫy và BV Việt Đức được tự chủ hoàn toàn trong mua sắm trang thiết bị, không phải báo cáo và không phải đợi Bộ Y tế thẩm định. Việc được giao quyền tự chủ sẽ giúp các BV chủ động hơn trong việc mua sắm thiết bị y tế, nhưng có thể sẽ xảy ra tình trạng "thổi giá" thiết bị nếu không có biện pháp quản lý, kiểm soát chặt chẽ”.

Kiến nghị

1. Điều đáng ghi nhận, mới đây Bộ Y tế đã ban hành Thông tư số 14/2020/TT-BYT của Bộ Y tế về việc quy định một số nội dung trong đấu thầu trang thiết bị y tế tại các cơ sở y tế công lập. Theo đó, kể từ ngày 01/9/2020, khi lập dự toán giá gói thầu, cơ sở y tế phải tham khảo giá trang thiết bị y tế trúng thầu trong vòng 12 tháng trước đó để làm cơ sở xây dựng đơn giá của từng trang thiết bị y tế. Trường hợp giá cao hơn phải giải trình, thuyết minh cụ thể.

Đối với những trang thiết bị y tế chưa có giá trúng thầu được đăng tải, khi lập và xác định giá gói thầu trong kế hoạch lựa chọn nhà thầu cần căn cứ theo các tài liệu hướng dẫn của Luật đấu thầu số 43/2013/QH13, Nghị định số 63/2014/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn đấu thầu có liên quan về xây dựng giá gói thầu bảo đảm phù hợp với giá trang thiết bị y tế đó trên thị trường tại thời điểm lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu.

Sự ra đời của Thông tư 20 được cho là đã góp phần giải quyết được “cơn khát” hành lang pháp lý khi mà Thông tư 15 đã quá lạc hậu so với thực tế và trong bối cảnh các BV công lập đua nhau thực hiện chủ trương xã hội hóa, liên kết liên doanh với các đơn vị bên ngoài để khai thác dịch vụ kỹ thuật cao, núp bóng danh nghĩa phục vụ tốt hơn cho người bệnh.

2. Tuy nhiên không thể nói là với Thông tư 20 sẽ ngăn chặn được thực trạng “thổi giá” khi mà các văn bản luật trên Thông tư được Bộ Y tế viện dẫn (Luật Đấu thầu 2013, Nghị định 63/CP) đang còn bộc lộ nhiều kẽ hở. Câu chuyện của BMS đấu đâu trúng đó và có nhiều gói thầu trúng bằng giá gói thầu hoặc chênh lệch không đáng kể là thực trạng đang diễn ra phổ biến, vượt quá tầm điều chỉnh của Thông tư 20 của Bộ Y tế vừa ban hành.

Từ thực tế cho thấy, có 2 kẽ hở lớn nhất, đó là: Quy định tại khoản 4 Điều 22 Luật Đấu thầu 2013, cho phép chỉ định thầu trong trường hợp chỉ có một nhà đầu tư đăng ký thực hiện; và quy định Thẩm định viên có quyền hoạt động độc lập về chuyên môn nghiệp vụ (Điều 37 Luật giá 2012), nhưng lại không có cơ chế hậu kiểm hoặc chịu giám sát, kiểm tra của bất kỳ cơ quan nào.

Rõ ràng là nếu không sửa đổi các kẽ hở trên, thì việc hợp thức hóa để chỉ có một đơn vị đăng ký đấu thầu là câu chuyện dễ “như trở bàn tay”. Cũng như vậy, với quyền năng được pháp luật cho phép, thẩm định viên sẵn sàng “tô hồng” giá trị tài sản theo “đơn đặt hàng” và ngược lại.

3. Bên cạnh đó, kết quả thẩm định giá được sử dụng làm một trong những căn cứ để cơ quan, tổ chức, cá nhân là chủ sở hữu hoặc có quyền sử dụng tài sản và các bên liên quan xem xét, quyết định hoặc phê duyệt giá đối với tài sản (khoản 1 Điều 42 Luật Giá 2012). Điều đó có nghĩa, trách nhiệm của thẩm định viên, các doanh nghiệp có chức năng thẩm định là giới hạn; cơ quan, tổ chức, cá nhân là chủ sở hữu hoặc có quyền sử dụng tài sản mới là người quyết định cuối cùng.

Vì vậy việc hoàn thiện hành lang pháp lý tới đây không chỉ là đối với Thẩm định viên, công tác đấu thầu mà còn là phải hướng đến chế tài, khiến cho những tổ chức, cá nhân là chủ sở hữu hoặc có quyền sử dụng tài sản thật sự run sợ không còn dám nảy sinh hành vi thông đồng “thổi giá”, trục lợi, làm thất thoát tài sản nhà nước.

Việc thực hiện xã hội hóa, liên doanh, liên kết đầu tư sẽ góp phần nâng cao chất lượng chẩn đoán, điều trị, từng bước đáp ứng nhu cầu khám chữa bệnh ngày càng đa dạng của các tầng lớp nhân dân; khắc phục được tình trạng thiếu trang thiết bị y tế cho cơ sở khám chữa bệnh trong khi nguồn ngân sách nhà nước còn hạn hẹp. Tuy nhiên, việc liên doanh, liên kết ồ ạt, thiếu sự kiểm soát hợp lý của cấp có thẩm quyền tiềm ẩn nguy cơ lợi ích nhóm trong hợp tác và phân chia lợi nhuận.

VŨ LÊ MINH