Thất thoát, thua lỗ ngàn tỷ - Giải pháp pháp luật nào để ngăn ngừa?

(Pháp lý) - Trong những năm qua, Nhà nước đã đầu tư nguồn vốn rất lớn để xây dựng các công trình trọng điểm trên phạm vi cả nước, góp phần quan trọng vào thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của Nhân dân. Tuy nhiên, tình trạng thất thoát, lãng phí theo đó cũng rất phức tạp. Giải pháp nào để hạn chế, ngăn ngừa tình trạng này là vấn đề lớn đặt ra hiện nay.

Những dự án thua lỗ nghìn tỷ

Nhà máy ethanol Bình Phước không vận hành 7 năm nay nhưng vẫn lỗ 262 tỷ đồng mỗi năm và nguy cơ thất thoát 4,12 triệu USD. Theo Kiểm toán nhà nước, Dự án này được khởi công từ năm 2010 với tổng mức đầu tư được phê duyệt lần đầu là 1.492 tỷ đồng, do Công ty nhiên liệu sinh học Phương Đông (OBF) làm chủ đầu tư, với 3 cổ đông là Tổng Công ty Dầu Việt Nam (PVOIL), Tập đoàn ITOCHU và Công ty LICOGI 16.

Vì không tiêu thụ được sản phẩm nên nhà máy phải dừng hoạt động từ năm 2013. Phần vốn Nhà nước đầu tư vào nhà máy cũng bị thiệt hại khoảng 207 tỷ đồng, theo kết luận của Kiểm toán Nhà nước. Tính đến cuối năm 2018, Nhà máy ethanol Bình Phước đã lỗ khoảng 1.280 tỷ đồng.

Ethanol Bình Phước chỉ là một trong 12 dự án thua lỗ của ngành Công thương và tương đồng với nhiều dự án thua lỗ, thất thoát lãng phí ở các Bộ khác. Theo Bộ Công thương, sau hơn một năm xử lý, đến tháng 8/2019, chỉ có 2 Nhà máy hoạt động sản xuất, kinh doanh có lãi, là Nhà máy sản xuất phân bón DAP số 1 - Hải Phòng và Nhà máy thép Việt - Trung.

Bên cạnh đó, 8 tháng đầu năm 2019, Nhà máy đạm Hà Bắc tăng lỗ 138,928 tỷ đồng, Nhà máy sản xuất phân bón DAP số 2 - Lào Cai tăng lỗ 94,258 tỷ đồng.

Đối với 3 dự án trước đây bị dừng sản xuất kinh doanh, chỉ có 01 dự án đã vận hành trở lại là Dự án Nhà máy sản xuất xơ sợi polyester Đình Vũ sản xuất cầm chừng. Luỹ kế đến hết tháng 8, PVTex lỗ hơn 5.100 tỷ đồng, tổng nợ phải trả khoảng 7.806 tỷ.

Dự án nhà máy sản xuất Nhiên liệu Sinh học Quảng Ngãi do việc tiêu thụ sản phẩm khó khăn, giá sắn cao (5.500 đồng/kg-5.700 đồng/kg) nên đối tác đã không thực hiện được kế hoạch sản xuất kinh doanh trong năm 2019 và đã dừng hợp tác.

Dự án Nhà máy sản xuất nguyên liệu sinh học Phú Thọ tiếp tục gặp khó khăn do PVOil không phải là cổ đông chính (chiếm 39,76%), các cổ đông ngoài ngành chiếm 60,24%, không góp thêm vốn để tiếp tục triển khai Dự án.

Nhà máy sản xuất phân bón DAP số 2 - Lào Cai lỗ 208,807 tỷ, tăng lỗ 94,258 tỷ so với cùng kỳ 2018; Dự án cải tạo, mở rộng Nhà máy sản xuất đạm Hà Bắc lỗ 342 tỷ, tăng lỗ 138,928 tỷ; Công ty TNHH MTV công nghiệp Tàu thuỷ Dung Quất lỗ luỹ kế 3.841,31 tỷ, tăng lỗ 1,4%. Tổng nợ phải trả 6.918,53 tỷ, tăng 1%; Dự án nhà máy bột giấy Phương Nam tổng nợ phải trả đến 31/8/2019 lên đến hơn 3.000 tỷ.

Nguyên nhân thua lỗ lớn và những bất thường

Quy trình đầu tư dự án được quy định khá chặt chẽ, nhưng vẫn có hàng loạt dự án thua lỗ kinh hoàng như vậy do nguyên nhân nào?

Đơn cử dự án Nhà máy ethanol Bình Phước, theo cơ quan kiểm toán, ở thời điểm PVOIL trình Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) thông qua chủ trương đầu tư vào năm 2009, dự án đã không đáp ứng yêu cầu về tính cần thiết của hoạt động đầu tư. Do nhu cầu bio-ethanol trên cả nước lúc đó thấp hơn khoảng 76,5 triệu lít so với tổng công suất hàng năm của các nhà máy Ethanol đang hoạt động và dự kiến đi vào hoạt động.

Tuy vậy, Công ty Phương Đông vẫn xây dựng nhà máy dựa trên việc PVOIL cam kết tiêu thụ 100% sản phẩm theo nguyên tắc giá ethanol được điều chỉnh theo giá sắn lát đầu vào. Tới khi nhà máy đi vào hoạt động thì giá sắn lát bắt đầu tăng, kéo chi phí sản xuất bio-ethanol lên cao. Ngoài ra, Nhà nước chưa ban hành lộ trình áp dụng tỷ lệ phối trộn nhiên liệu sinh học với nhiên liệu truyền thống đã khiến thị trường tiêu thụ sản phẩm rơi vào tình trạng bế tắc. Kết quả, PVOIL đã không thực hiện cam kết bao tiêu 100% sản phẩm bio-eothanol, đẩy nhà máy vào hoàn cảnh khó khăn, phải dừng hoạt động từ năm 2013 vì càng sản xuất càng lỗ.

Như vậy, có nguyên nhân từ việc bất chấp nhu cầu của thị trường, thị trường đã dư thừa 76 triệu lít mà vẫn quyết tâm đầu tư cho bằng được. Vì sao lại có “quyết tâm” bất thường như vậy thì phải có các cơ quan chức năng vào cuộc.

Theo Kiểm toán nhà nước, những tổn thất này có nguyên nhân từ hoạt động thương thảo, ký hợp đồng xây dựng. Ở dự án Nhà máy ethanol Bình Phước, khoản chi phí thiết bị tạm thời trị giá 1,13 triệu USD, khoản mua sắm thiết bị trị giá 36 triệu USD không có báo giá nhà cung cấp, không có cơ sở xác định giá nhưng vẫn được đưa vào tổng vốn xây dựng nhà máy. Ngoài ra, một số chi phí tư vấn, chi phí khác trong tổng mức đầu tư cũng được lập nhưng thiếu cơ sở, tính tăng so với định mức quy định khoảng 2,68 triệu USD.

Tổng mức đầu tư ban đầu của dự án trị giá 1.492 tỷ đồng không bao gồm thuế giá trị gia tăng do Công ty Phương Đông phê duyệt cũng được cơ quan kiểm toán đánh giá là chưa tuân thủ quy định của Bộ Xây dựng. Sau đó, khi tổng mức đầu tư dự án tăng lên 1.648,4 tỷ đồng do bổ sung thuế nhà thầu nước ngoài, chi phí đường điện ngoài EPC và cập nhật tỷ giá hối đoái, đại diện phần vốn góp của PVOIL ở Công ty Phương Đông vẫn không làm rõ lý do hạng mục các thiết bị chính thuộc hợp đồng EPC chênh lệch 532.438 USD so với chi phí trong dự án đầu tư đã duyệt.

Đặc biệt, dấu hiệu bất thường trong quá trình thương thảo ký hợp đồng, dẫn tới nguy cơ thất thoát khoảng 4,12 triệu USD do phát sinh chi phí đầu tư hệ thống xử lý nước thải. Cụ thể, giá gói thầu EPC Nhà máy ethanol Bình Phước được ký kết giữa Công ty OBF và nhà thầu TTCL&PVE là 58,3 triệu USD, nhưng khi thực hiện hợp đồng, nhà thầu lại đề xuất và được Công ty Phương Đông chấp thuận trả thêm khoản chi phí phát sinh 4,12 triệu USD. Thêm vào đó, nhà thầu không tính đủ thuế nhà thầu nước ngoài khoảng 815.000 USD, chi phí thiết bị dự án 724.000 USD nhưng chủ đầu tư không làm rõ, không xác định lại giá trần, dẫn tới ký hợp đồng EPC cao hơn giá trần thiết bị 1,4 triệu USD, làm tăng chi phí đầu tư dự án.

Khi xây dựng Nhà máy ethanol Bình Phước, nhà thầu TTCL&PVE đã điều chỉnh thiết kế, giảm một số thiết bị, giảm công suất thiết bị nhưng không thương thảo lại hợp đồng với chủ đầu tư.

Chủ đầu tư dễ dãi đến mức công trình chậm tiến độ 79 tháng, nhưng chủ đầu tư phải chịu khoản thiệt hại ước tính 2,92 triệu USD vì đã ký phụ lục hợp đồng thay đổi điều khoản phạt do chậm tiến độ, dẫn tới không thể yêu cầu nhà thầu bồi thường; nhà thầu TTCL&PVE đã thay đổi xuất xứ 18 thiết bị và thay đổi nhà sản xuất 24 thiết bị so với danh mục xuất xứ đã cam kết trong hợp đồng EPC và lượng thiết bị nhập ngoại trị giá 40 triệu USD do nhà thầu lắp đặt không có chứng chỉ chất lượng của nhà sản xuất, không có chứng nhận về nguồn gốc, xuất xứ thiết bị, vẫn được chấp nhận…

Ở các mức độ khác nhau, 12 đại dự án thua lỗ nghiêm trọng đã nêu đều có những sai phạm tương tự. Những sai phạm đó không thể nói là do nghiệp vụ yếu kém hay nguyên nhân khách quan không dự liệu được mà hoàn toàn mang tính chủ quan, bất chấp quy định của pháp luật, cũng như những nguyên tắc của thị trường. Chính vì thế, nhiều dự án cơ quan Công an đã vào cuộc và xử lý theo pháp luật.

Đơn cử như dự án PVTex được thành lập trên cơ sở thỏa thuận hợp tác đầu tư về việc xây dựng Nhà máy sản xuất xơ sợi polyester Đình Vũ giữa Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) và Tập đoàn Dệt may Việt Nam (Vinatex). Trong quá trình triển khai thực hiện dự án nhà ở với mức đầu tư hơn 318 tỉ đồng, Tổng Giám đốc PVTex đã quyết định lựa chọn, ký hợp đồng với nhà thầu không đủ năng lực, kinh nghiệm; Tự ý thay đổi thiết kế và tổ chức thi công xây lắp trái với hồ sơ khi lập, phê duyệt, thiết kế cơ sở dự án; tạm ứng tiền sai dẫn đến hậu quả thiệt hại cho Nhà nước hơn 19 tỉ đồng… Đây chỉ là một khoản nhỏ góp phần lỗ hơn 5.100 tỷ đồng.

Dự án Nhà máy ethanol Bình Phước cũng đã giao cho Bộ Công an kiểm tra, xác minh để xử lý. Liên quan đến 12 dự án trên đây, nhiều cán bộ các cấp bị xử lý từ kỷ luật hành chính đến hình sự, họ là những người có trách nhiệm theo các mức độ khác nhau đối với những sai phạm gây hậu quả nghiêm trọng.

Nhìn một cách khái quát, những sai phạm gây thất thoát, lãng phí và tham nhũng trong đầu tư công do nhiều nguyên nhân. Đó là chất lượng quy hoạch chưa tốt; nguyên nhân từ sự thiếu chặt chẽ của các văn bản pháp luật và việc thực thi chưa nghiêm túc; từ quy hoạch, kế hoạch, chủ trương đầu tư sai lầm; từ việc phê duyệt dự án, bố trí vốn, thực hiện dự án còn nhiều bất cập; người có thẩm quyền thiếu trách nhiệm, có dấu hiệu trục lợi, tham nhũng trong quá trình triển khai dự án.

Giải pháp nào để ngăn ngừa?

Có nghiên cứu cho rằng, thất thoát lãng phí trong đầu tư công kéo dài nhiều năm khiến hiệu quả đầu tư xã hội bị hạn chế, làm thâm hụt ngân sách và tăng nợ công quốc gia. Những tiêu cực như tham nhũng, hối lộ, rút ruột công trình… sẽ phá hoại ngầm giá trị của xã hội, làm mất lòng tin của người dân đối với chính quyền. Bởi đã có địa phương khi đưa ra bất kỳ một dự án nào, câu hỏi đầu tiên của người dân là có thất thoát không, có lãng phí không, có lợi ích nhóm không? Do đó, để nhanh chóng ngăn chặn tình trạng này, có chuyên gia đề xuất một số giải pháp và kiến nghị sau:

- Coi trọng công tác lập quy hoạch, tập trung lập và hoàn thành các quy hoạch theo hướng có sự phối hợp chặt chẽ giữa các quy hoạch ngành, lãnh thổ và khu vực; tránh tình trạng các quy hoạch không đồng bộ, chồng chéo. Khi có quy hoạch được duyệt thì phải công khai quy hoạch. Việc thực hiện và quản lý quy hoạch phải thống nhất.

- Rà soát lại các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến đầu tư công. Sự khớp nối giữa các văn bản quy phạm pháp luật phải thống nhất, tránh chồng chéo. Để có được điều này cần tăng cường sự phối hợp, sự trao đổi thông tin giữa các Bộ, ngành và địa phương. Tiếp tục đổi mới mạnh mẽ hơn giữa cơ chế phân bổ vốn đầu tư, vốn cho chương trình mục tiêu quốc gia trên cơ sở tôn trọng nguyên tắc đầu tư, tôn trọng tiêu chí, tiêu chuẩn, định mức theo hướng công khai, minh bạch và có chủ định rõ rệt. Hạn chế tối đa sự tùy tiện trong bố trí, phân bổ vốn; chấm dứt cơ chế xin – cho, vừa không có hiệu quả, vừa làm hư hỏng bộ máy, hư hỏng công chức.

- Xác định đúng chủ trương đầu tư, chủ trương đầu tư cần công khai, dân chủ (trừ các công trình thuộc an ninh quốc phòng), khi quyết định đầu tư bằng cách lấy ý kiến phản biện rộng rãi của các Hội, các Hiệp hội và Nhân dân, nhất là những dự án đụng chạm đến cuộc sống hàng ngày của họ.

- Xác định rõ vai trò cá nhân ký dự án đầu tư, nếu quyết định sai phải hoàn toàn chịu trách nhiệm, không đổ lỗi cho bất cứ một ai. Nâng cao trách nhiệm của người có quyền quyết định đầu tư hy vọng sẽ giảm được tình trạng lãng phí vốn đầu tư.

- Tăng cường kỷ cương trong bộ máy Nhà nước. Phân công, phân cấp rõ ràng, xây dựng chế độ trách nhiệm và ban hành các chế tài đủ mạnh để điều tiết trách nhiệm của các chủ thể tham gia hoạt động đầu tư công.

Tăng cường kiểm tra, giám sát và xử lý nghiêm minh những hành vi tham nhũng, lãng phí, thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng trong hoạt động đầu tư công.

Thái Đăng